II OSK 2251/22

II OSK 2251/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Ke 75/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-06-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 75/22 w sprawie ze skargi K. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 22 grudnia 2008 r. nr XXV/251/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 75/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach") oddalił skargę K. L. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie (dalej: "organ", "Rada") z 22 grudnia 2008 r. nr XXV/251/2008 (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sędziszów.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie prawa skarżącej do zagospodarowania należącej do niej działki zgodnie z zamierzeniami, co doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności;
2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przez sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie działki skarżącej, poprzez oznaczenie przedmiotowej działki symbolem - ZL, jako przeznaczonej na cele leśne, podczas gdy działka ta w dacie uchwalania miejscowego planu nie była zalesiona i spełniała wymogi w kierunku przyjęcia jej przeznaczenia pod zabudowę domem jednorodzinnym;
3) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie przez sąd I instancji, że w demokratycznym państwie prawnym prawo własności jako prawo podstawowe powinno być szczególnie chronione a jego naruszenia godzą w zasadę demokratycznego państwa prawnego;
4) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nie udzielenie prawidłowej ochrony prawa własności do działki nr [...], które przysługuje skarżącej;
5) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przez organ administracyjny istoty prawa własności, poprzez uniemożliwienie korzystania skarżącej z niego w sposób zamierzony, jednocześnie ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celu tj. ochrony interesu publicznego;
6) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i w efekcie naruszenie zasady udzielania przez organy państwowe równej dla wszystkich ochrony prawa własności;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez:
1) naruszenie przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, co prowadzi do utrzymania w mocy stanu naruszenia prawa skarżącej;
2) naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez sąd I instancji skargi skarżącej i bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie organ dokonał naruszenia zasad sporządzania planu, co powinno skutkować orzeczeniem przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały, w zaskarżonej części.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na zaskarżoną uchwałę i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 21 ust. 2 pkt 3 części tekstowej miejscowego planu oraz w zakresie części graficznej miejscowego planu stanowiącej załącznik nr 1 do w/w uchwały w odniesieniu do należącej do skarżącej działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości M., obręb ewidencyjny T., gmina S. jako działki oznaczonej symbolem - ZL, jako przeznaczonej na cele leśne; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy Rada przeznaczając w zaskarżonej uchwale należącą do skarżącej działkę ewidencyjną nr [...] w M. pod tereny lasów (ZL) nie nadużyła władztwa planistycznego w kontekście ochrony prawa własności.
3.5. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dodać należy, że w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać spornych rozwiązań planistycznych pod kątem celowości (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1101/20; wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24; wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1879/22 – CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). W kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnianych w planowaniu przestrzennym należy jeszcze dodać, że dążenie do zachowania stabilności stosunków prawnych, która to stabilność jest nieodzownym elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62), uzasadnia przyjęcie ogólnego założenia, że im więcej czasu upłynęło od dnia uchwalania danego planu miejscowego, tym surowsze wymagania należy stawiać dla stwierdzenia, że w danym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, aktu prawa miejscowego. Na znaczenie znacznego upływu czasu od daty uchwalenia planu miejscowego w procesie kontroli legalności tego aktu prawnego wskazywano zresztą już w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1280/20; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23; wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1879/22 – CBOSA). Przywołanie tego argumentu jest w realiach niniejszej sprawy szczególnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że od uchwalenia zaskarżonego aktu upłynęło prawie 17 lat.
3.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że oceny zgodności z prawem planu miejscowego dokonuje się według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (zob. art. 7 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21, CBOSA). Tym samym, ewentualne zmiany faktyczne co do sposobu zagospodarowania działki nr [...], jakie zaszły po dniu 22 grudnia 2008 r., nie mogą wpływać na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dotyczy to w szczególności usunięcia roślinności leśnej z tej działki, co, w świetle wydruków z geoportalu wykonanych na zlecenie Sądu I instancji (zob. k. 189 -193 akt sądowych), nastąpiło nie wcześniej niż w 2019 r. Wymaga podkreślenia, że nie ma przeszkód prawnych ku temu, aby Sąd, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił tego rodzaju dowód z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest mowa o dokumencie w szerokim tego słowa znaczeniu. Chodzi tu zatem o nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią (zob. np. art. 773 k.c.). W praktyce, oprócz nośników obejmujących tekst, czyli dokumentów w tradycyjnym tego słowa znaczeniu, dowodem z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. mogą być m.in. mapy, szkice, zdjęcia lub inne dane wyrażone w formie graficznej (zob. też art. 308 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; por. też T. Ereciński [w:] Postępowanie dowodowe. Komentarz do art. 227-315 k.p.c., red. M. Dziurda, Warszawa 2024, teza 9 do art. 243¹). Za taką wykładnią przemawiają również istotne argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Otóż w wielu sprawach administracyjnych, w tym dotyczących zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, czy też gospodarowania nieruchomościami, nie wspominając już o sprawach z zakresu geodezji i kartografii, to właśnie dokumenty z map oraz szkiców, a niekiedy również zdjęć, w tym zdjęć satelitarnych, odgrywają kluczową rolę w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. W świetle konstytucyjnego prawa do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), sąd administracyjny musi być wyposażony w możliwość poddania weryfikacji każdego aspektu legalności aktu administracyjnego, w tym legalności postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przeszkodą do dopuszczenia tego dowodu nie jest okoliczność, że wydruki z publicznie dostępnych danych udostępnionych w geoportalu nie maja charakteru dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że wydruki z geoportal.gov.pl, jako portalu prowadzonego przez organ władzy publicznej, stanowią przydatny i wiarygodny materiał dowodowy m.in. w sprawach dotyczących ochrony przyrody oraz zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21; wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 - CBOSA). Wydruki te podlegają ocenie według zasad określonych w art. 233 k.p.c. w zw. art. 106 § 5 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy wiarygodność wykonanych przez WSA w Kielcach wydruków nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, skarżąca nie przedstawiła zresztą dowodów przeciwnych.
3.7. O tym, że cześć działki skarżącej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały była już zalesiona, tj. stanowiła część większego kompleksu leśnego, świadczy jednak nie tylko wydruk z geoportalu pochodzący z 2008 r., ale przede wszystkim dowodzą tego dane uwidocznione na mapie, w oparciu o którą sporządzono kwestionowany plan miejscowy. Otóż analiza tej mapy (zob. zwłaszcza karty 27-28 rysunku planu) prowadzi do wniosku, że na części działki już wówczas znajdował się użytek leśny (Ls). Dane te potwierdza również wyrys z planu miejscowego (k. 197 akt sądowych). Użytek leśny jest zresztą wciąż ujawniony w ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 5 listopada 2021 r. (k. 128 akt sądowych).
3.8. W świetle regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), Rada nie mogła przeznaczyć, bez uprzedniego uzyskania odpowiedniej zgody właściwego organu, części działki skarżącej stanowiącej użytek leśny na cele nieleśne. Z kolei co do pozostałej części działki, stanowiącej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały użytek rolny (RVI), to przeznaczenie jej pod użytek leśny, w świetle już częściowego zalesienia tej działki oraz wynikającego m.in. z prognozy oddziaływania na środowisko niewielkiego udziału użytków leśnych w gminie S. (zob. s. 14 i 33 prognozy, tom 61/65 akt planistycznych), nie mogło być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że jedną z zasad prowadzenia gospodarki leśnej, mającej silne oparcie m.in. w zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz obowiązku władz publicznych dbania o bezpieczeństwo ekologiczne oraz stan środowiska naturalnego (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP), jest zasada powiększania zasobów leśnych (art. 8 pkt 4 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530; dalej: "ustawa o lasach"). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że lasy stanowią jeden z najważniejszych zasobów naturalnych, który odgrywa kluczową rolę m. in. w łagodzeniu skutków zmian klimatycznych, retencji wody, poprawy jakości powietrza oraz rozwoju bioróżnorodności (por. np. The value of forest ecosystem services: A meta-analysis at the European scale and application to national ecosystem accounting, Ecosystem Services 2021, vol. 48, s. 1). Uzupełniająco warto wskazać, że przejściowe pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie skutkuje tym, że grunt ten przestaje być uznawany za las (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Podsumowując, przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki nr [...] pod tereny lasów (ZL) nie było arbitralne, ale miało uzasadnienie w okolicznościach sprawy oraz ważnym interesie publicznym, jakim jest ochrona i powiększanie zasobów leśnych. Tym samym nie można mówić, że doszło do niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności na skutek nadużycia władztwa planistycznego.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji.