II OSK 2250/24

II OSK 2250/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 81/24 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2023 r. nr DZiK-III-4720.1.1001.2021.AC w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie w drodze przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.S.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie w drodze przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego i zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.S. (dalej również: skarżąca lub cudzoziemka) zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 10 listopada 2021 r. E.S. (obywatelka [...]) wystąpiła na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2017 r. poz. 2278; dalej: u.n.n.c.) o udzielenie zezwolenia na nabycie w drodze przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że w dniu 22 marca 2012 r. nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego [...]. Zgodnie z obowiązującym w chwili nabycia przepisami, nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie wymagało uzyskania przez obcokrajowców stosownego zezwolenia. Lokal mieszkalny zakupiony został przez skarżącą w celu zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych i w tym celu jest nadal wykorzystywany. Cudzoziemka wyjaśniła, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], decyzją Walnego Zgromadzenia członków Spółdzielni z 25 kwietnia 2012 r. i 19 października 2012 r. została postawiona w stan likwidacji w celu przekształcenia jej we wspólnotę mieszkaniową. W konsekwencji wszystkie spółdzielcze własnościowe prawa do lokali po zakończeniu procesu likwidacji ulegną przekształceniu w prawo odrębnej własności lokalu.
Decyzją z 31 października 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister) odmówił wydania zezwolenia na nabycie w drodze przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego [...]. Organ wyjaśnił, że uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW) informację opiniującą wniosek strony o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Pismo ABW zostało opatrzone klauzulą "zastrzeżone". W związku z powyższym organ na podstawie art. 3c u.n.n.c. odstąpił od uzasadnienia faktycznego, gdyż w jego ocenie wymagały tego względy obronności i bezpieczeństwa państwa. Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w sprawie zachodzą przesłanki wykluczające możliwość udzielenia wnioskowanego zezwolenia, gdyż nabycie przez wnioskodawczynię nieruchomości może spowodować zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a ponadto byłoby ono niezgodne z interesem państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister przedwcześnie przyjął, że nabycie przez skarżącą w drodze przekształcenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu może spowodować zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także że jest ono niezgodne z interesem państwa.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ nie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, że to treść dokumentu opatrzonego klauzulą "zastrzeżone" stanowiła przesłankę do oceny, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Wniosek taki jest jednakże oczywisty w świetle całego kontekstu sprawy, w tym w świetle wyjaśnień organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Minister dwukrotnie zwracał się do ABW o wydanie opinii dotyczącej nabycia przez cudzoziemkę przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że we wcześniejszym piśmie z 8 lutego 2022 r. ABW nie zgłaszało zastrzeżeń do wydania skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Obowiązkiem Sądu było w tej sytuacji dokonanie oceny, czy niejawny materiał dowodowy, przekazany organowi przez Szefa ABW (a następnie Sądowi), upoważniał Ministra do uznania, że nabycie przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości pociągnie za sobą zagrożenia, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie materiał, z którym zapoznał się, nie dawał podstaw do formułowania przez Ministra tego rodzaju wniosków. Opinia Szefa ABW nie ujawnia bowiem takich okoliczności, które uprawniałyby do przyjęcia, że nabycie przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości spowoduje przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego ewentualnie, że planowanemu nabyciu sprzeciwiają się względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Okoliczność, że oceniany dowód ma charakter dokumentu niejawnego, uniemożliwia jednak Sądowi przedstawienie szczegółów tej oceny w uzasadnieniu wyroku.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do skarżącej zachodzi szereg okoliczności, świadczących o jej więziach z Polską. Co do zasady okoliczności te nie uniemożliwiają wykazania, iż dany cudzoziemiec stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Okoliczności te jednak zdecydowanie przemawiają na rzecz dochowania przez organ należytej staranności w dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd zwrócił uwagę na fakt posiadania przez skarżącą zezwolenia na pobyt stały na terenie Polski. Uzyskanie takiego zezwolenia przez skarżącą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powinno zostać rozważone przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Ministra pod kątem wpływu tej decyzji na ocenę zasadności uznania w sprawie o udzielenie skarżącej zgody na nabycie nieruchomości, iż występuje w niej przesłanka z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Fakt, że skarżąca uzyskała zezwolenie na pobyt świadczy, iż informacje uzyskane wówczas od Szefa ABW były pozytywne (art. 207 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – Dz. U. z 2023 r. poz. 519). Sąd pierwszej instancji dodał, że stwarzanie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa powoduje, iż właściwy organ powinien wszcząć stosowne postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały osoby stwarzającej takie zagrożenie (art. 199 ustawy o cudzoziemcach). Tymczasem z akt sprawy nie wynika by takie postępowanie toczyło się w stosunku do skarżącej, co mogłoby ewentualnie oznaczać, że istnieją materiały wskazujące, iż skarżąca może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. poprzez błędne uznanie, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i przedwcześnie przyjął, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą może spowodować zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także, że jest ono niezgodne z interesem państwa podczas, gdy organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, który następnie został poddany wszechstronnej i swobodnej ocenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które dowody organ pominął rozpatrując sprawę oraz w stosunku, do której części materiału dowodowego organ poczynił nietrafne ustalenia wskutek czego naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3c u.n.n.c. poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone jest brakami, ponieważ organ nie rozważył całości dowodów i argumentów, a następnie nie odzwierciedlił całego procesu oraz rezultatu tej czynności w drodze prawidłowo sporządzonego uzasadnienia podczas gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy wskazują na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a także na istnienie sprzeczności planowanego nabycia nieruchomości przez cudzoziemca z interesem państwa oraz słusznym interesem społecznym, a co za tym idzie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., jak również stanowi podstawę do zastosowania przez organ art. 3c u.n.n.c. i odstąpienia od uzasadnienia faktycznego decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. 2023 r. poz. 1136) poprzez błędne uznanie, że opinia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na której oparł się Organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie ujawnia takich okoliczności, które uprawniałyby do przyjęcia, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą spowoduje przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz, że planowanemu nabyciu sprzeciwiają się względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa, podczas gdy stanowisko zawarte w opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny istnienia przesłanek z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., co miało istotny wpływ na wpływ na wynik sprawy;
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. poprzez nieuprawnione i bezpodstawne dokonanie rozważań prawnych i faktycznych w zakresie wykazania przez skarżącą więzi z Rzecząpospolitą Polską, podczas gdy odmowa wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości miała miejsce z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., tj. zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz niezgodność z polityką społeczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. w zw. z art. 207 ustawy o cudzoziemcach, skutkującą stwierdzeniem, że udzielenie skarżącej przez Wojewodę zezwolenia na pobyt stały poprzedzony przekazaniem przez Szefa ABW Wojewodzie informacji co do tego, czy wjazd skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto jeszcze wskazanie przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r., że nie widzi zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa ze strony skarżącej ma wpływ na ocenę zasadności zastosowania art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. podczas gdy stanowisko Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostało wydane na wniosek Wojewody w toku postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt stały i dotyczy dotychczasowej działalności cudzoziemca, a nie zagrożeń mogących wystąpić w przyszłości, zwłaszcza w kontekście [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. i dokonanie przez Sąd rozważań w zakresie wykazania przez skarżącą więzi z Rzecząpospolitą Polską, podczas gdy przesłanką odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na nabycie nieruchomości było stanowisko Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opiniujące negatywnie wniosek tejże skarżącej, zaś podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
c) poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c., w myśl którego organ może dokonać przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia sprawdzenia, czy będące przedmiotem sprawy administracyjnej nabycie nieruchomości przez cudzoziemca będzie zgodne z interesem państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
d) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a ust 1 pkt 1 u.n.n.c. w zw. z art 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 388) w związku z załącznikiem nr 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej oraz tablicy określającej zasięg tej strefy (Dz. U. z 2005 r. Nr 188, poz. 1580) i w konsekwencji pominięcie faktu, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w strefie nadgranicznej, która ma istotne znaczenie ze względu na obronność i bezpieczeństwa państwa i którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma obowiązek chronić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu cudzoziemka podkreśliła, że w kwietniu 2024 r. wymieniła kartę stałego pobytu z uwagi na ustawowe terminy jej ważności. Skarżąca nie miała żadnych trudności przy wymianie tego dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.n.n.c. nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Odmowa wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 1 ust. 1b. u.n.n.c.). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. Minister przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia może dokonać, także przy pomocy właściwych organów administracji rządowej, sprawdzenia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Z przepisów tych wynika, że oprócz obligatoryjnego wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w toku postępowania administracyjnego, Minister przy pomocy właściwych organów może dokonać sprawdzenia czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Dokumenty uzyskane w wyniku realizacji kompetencji określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. podlegają ocenie Ministra. Organ powinien dokonać analizy uzyskanych dokumentów i ocenić, czy wynika z nich, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem państwa. Rozpoznając wniosek E.S. Minister skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. i wystąpił do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Ministra Obrony Narodowej, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Komendanta Głównego Policji o opinię dotyczącą nabycia przez wnioskodawczynię przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty uzyskane od tych organów podlegały zatem ocenie Ministra w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia.
3. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest to, czy materiał zgromadzony przez organy pozwalał na przyjęcie, że cudzoziemka zagraża bezpieczeństwu państwa, co uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z dokumentem zawierającym informacje niejawne, któremu została nadana klauzula "zastrzeżone". Z dokumentu tego wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemkę. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dokument zawierający informacje niejawne nie dawał podstaw do formułowania przez Ministra wniosku, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemkę spowoduje przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Opinia Szefa ABW w dotychczasowym kształcie, na której oparł się organ przy rozstrzyganiu tej sprawy, nie ujawnia bowiem takich okoliczności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ drugiej instancji niewyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Nie przesądzając obecnie w jakimkolwiek zakresie ostatecznego wyniku sprawy, należy stwierdzić, że konieczne jest dokładne wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można bowiem wyprowadzić przekonujących argumentów, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia na nabycie przez skarżącą cudzoziemkę lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Oznacza to, że Minister nietrafnie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
4. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż Minister dwukrotnie zwracał się do ABW o wydanie opinii dotyczącej nabycia przez cudzoziemkę przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze w lutym 2022 r. ABW nie widziała zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa ze strony skarżącej (zob. pismo z 8 lutego 2022 r. – k. 71 akt administracyjnych). Sąd pierwszej instancji słusznie również zauważył, że skarżąca uzyskała zezwolenie na pobyt stały. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji pełnomocnika organu podniesionej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 czerwca 2025 r., że skarżąca uzyskała zezwolenie na osiedlenie się, a nie zezwolenie na pobyt stały, zauważyć należy, że zezwolenie na osiedlenie się było uregulowane w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Ustawa ta została uchylona przez ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 507 pkt 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650) z dniem wejścia w życie tej ustawy udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na osiedlenie - stają się zezwoleniami na pobyt stały. Zauważyć również należy, że przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. dotyczące zezwolenia na osiedlenie się również zawierały regulacje, z których wynikał obowiązek uzyskania informacji co do tego, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 71b ust. 2). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że stwarzanie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa powoduje, że właściwy organ powinien wszcząć stosowne postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt stały osoby stwarzającej takie zagrożenie (art. 199 ustawy o cudzoziemcach). Z akt sprawy nie wynika by takie postępowanie toczyło się w stosunku do cudzoziemki, co mogłoby ewentualnie oznaczać, że istnieją materiały wskazujące, iż skarżąca może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Zauważyć również należy, że w kwietniu 2024 r. cudzoziemka wymieniła kartę stałego pobytu z uwagi na ustawowe terminy jej ważności. Skarżąca nie miała żadnych trudności przy wymianie tego dokumentu (oświadczenie skarżącej zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. w zw. z art. 207 ustawy o cudzoziemcach nie został naruszony.
5. Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3c u.n.n.c. poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone jest brakami, ponieważ organ nie rozważył całości dowodów i argumentów, a następnie nie odzwierciedlił całego procesu oraz rezultatu tej czynności w drodze prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Organ na podstawie art. 3c u.n.n.c. odstąpił od uzasadnienia faktycznego decyzji, gdyż w jego ocenie wymagały tego względy obronności i bezpieczeństwa państwa. Minister uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdził jedynie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nabycie przez wnioskodawczynię nieruchomości może spowodować zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a ponadto byłoby ono niezgodne z interesem państwa. W rozpoznawanej sprawie obowiązek szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., został w sposób nieuprawniony ograniczony. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawy, aby uchylić zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem ograniczenia szczegółowego uzasadnienia decyzji jest wprawdzie ochrona przed ujawnieniem informacji niejawnych znajdujących się w dokumentach opatrzonych klauzulą "zastrzeżone". Dołączenie do materiału dowodowego materiałów niejawnych nie uprawnia jednak organu do całkowitego odstąpienia od uzasadnienia decyzji.
W tym miejscu podkreślić należy, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Standard gwarancji procesowych został wyznaczony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Departament, C-300/11. W sprawie tej Trybunał zajął jednoznaczne stanowisko, że nie jest dopuszczalne całkowite pozbawienie strony możliwości poznania zasadniczych podstaw faktycznych decyzji ograniczającej swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin. Trybunał nie zdefiniował co oznacza powiadomienie zainteresowanego o zasadniczej treści względów leżących u podstaw decyzji w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu krajowego w konkretnej sprawie. ETPC w wyrokach z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) i z dnia 15 października 2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii (skarga nr 80982/12) zwrócił uwagę, że gwarancje procesowe nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu, pod warunkiem odpowiedniego zrównoważenia negatywnych skutków tych ograniczeń przez mechanizmy procesowe i aktywną kontrolę sądu zasadności i legalności korzystania z dowodów niejawnych.
W rozpoznawanej sprawie istniała jedynie podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji bliższych informacji o treści dokumentu, któremu nadano klauzulę "zastrzeżone". Minister powołując się na treść art. 3c u.n.n.c. całkowicie odstąpił od uzasadnienia faktycznego. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał wprost, iż to właśnie treść dokumentu Szefa ABW stanowiła przesłankę do oceny, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Minister nie uzasadnił również dlaczego nabycie nieruchomości przez skarżącą jest niezgodne z interesem państwa. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej próbował to wyjaśnić. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na informacje powszechnie znane związane z [...] nie uzasadnia odstąpienia od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Jeżeli nabycie nieruchomości przez skarżącą jest niezgodne z interesem państwa ze względu na [...], to organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy również argumentacji organu, że nieruchomość położona jest strefie nadgranicznej. Odpowiedź na skargę i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że zasada przekonywania ustanowiona w art. 11 k.p.a. nakłada na organ obowiązek takiego wyjaśnienia sprawy i jej wyważenia, aby strona miała przekonanie, że skierowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Aby to osiągnąć konieczne jest rozważenie całości dowodów i argumentów, a następnie odzwierciedlenie całego procesu oraz rezultatu tych czynności w drodze prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. oraz art. 1a ust 1 pkt 1 u.n.n.c. w zw. z art 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 388) w zw. z załącznikiem nr 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej oraz tablicy określającej zasięg tej strefy.
6. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1a ust. 1 pkt 2 u.n.n.c. poprzez nieuprawnione i bezpodstawne dokonanie rozważań prawnych i faktycznych w zakresie wykazania przez skarżącą więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w odniesieniu do skarżącej zachodzi szereg okoliczności, świadczących o jej więziach z Polską. Zaznaczył, że co do zasady okoliczności te nie uniemożliwiają wykazania, iż dany cudzoziemiec stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 u.n.n.c. Okoliczności te przemawiają jednak na rzecz dochowania przez organ należytej staranności w dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie. Rozważania dotyczące wykazania przez skarżącą więzi z Rzecząpospolitą Polską zostały zatem powołane przez Sąd pierwszej instancji jako dodatkowa argumentacja dlaczego zaskarżona decyzja powinna zostać wnikliwie i wszechstronnie uzasadniona.
7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.