II OSK 2248/22

II OSK 2248/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 464/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 3, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 7 ust. 1 pkt 5,8,9,10 i 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 6 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 464/22 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r., nr LXXVI/2136/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty II – Część D" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 464/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "spółka") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 12 stycznia 2022 r., nr LXXVI/2136/22 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Krakowa (dalej: "Rada") podjęła 12 stycznia 2022 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty II – część D".
W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono w pierwszej kolejności istotne naruszenie zasad sporządzania planu polegające na: (i) uchwaleniu tzw. mikroplanu, mającego za przedmiot jedną nieruchomości (a ściślej jeden budynek), abstrahującego od jakiegokolwiek ładu przestrzennego, lecz przybierającego postać aktu indywidualnego stosowania prawa podobnego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi obejście przepisów prawa i jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."; (ii) nadużycie władztwa planistycznego przez posłużenie się mikroplanem zagospodarowania przestrzennego do zablokowania na prośbę mieszkańców konkretnej inwestycji deweloperskiej, zgodnej z uprzednio obowiązującym planem, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek analizy planistyczno-urbanistycznej uzasadniającej zmianę planu, braku jakiegokolwiek rzeczowego uzasadnienia odnoszącego się do przyczyn takiej zmiany, a także bez wyważania kolizji między interesem publicznym a prawem własności przysługującym skarżącej i bez wskazania, aby w ogóle rozważano czy szukano innego sposobu na uczynienie zadość interesowi publicznemu, aniżeli przez ingerencję w prawo własności, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; (iii) przyjęciu rozwiązań kolidujących z zapisami uchwały Rady z 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej: "Studium") w zakresie przewidującym wskaźniki udziału zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z pkt 1.2.6., 1.2.7. oraz 1.4. Studium. Po drugie zarzucono istotne naruszenie trybu sporządzania planu, polegające na zaniechaniu sporządzenia wraz z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko, co jest sprzeczne z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 51 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), dalej: "ustawa ocenowa" oraz § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie". Zdaniem spółki, Gmina nadużyła władztwa planistycznego poprzez przyjęcie tzw. "mikroplanu" jedynie dla dwóch działek nr [...] i [...] położonych na os. [...] w Krakowie. W ocenie skarżącej ustalenia planu uniemożliwiają realizację inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 23 czerwca 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazano, że legitymacja skargowa spółki nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu wojewódzkiego ocena skarżonej uchwały w świetle art. 17 u.p.z.p. nie wykazała naruszeń prawa. Następnie podniesiono, że w pkt 1.2.6. Studium przewidziano, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych na dwa sposoby: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w Studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego zapisu wynika, że funkcja dopuszczalna (usługowa) w Studium może wyczerpywać ustalenia planu (poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną), o ile spełnione będą warunki, w tym wypadku wynikające z postanowień Studium, o których mowa na s. 262-163. Jednocześnie w pkt 1.2.7. Studium zawarto postanowienie, zgodnie z którym w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z danej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Przy czym zgodnie z pkt 1.2.8. Studium sposób kształtowania funkcji podstawowej i dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych jednostek urbanistycznych. Wyjaśniono, że teren dla którego uchwalono skarżony plan znajduje się w jednostce rejestrowej nr [...]. W Studium dla jednostki tej określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz funkcje terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), tereny usług (U), tereny cmentarzy (ZC), tereny zieleni urządzonej (ZU), tereny zieleni nieurządzonej (ZR) i tereny komunikacji (KD). W Studium wskazano również, że udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla jednostki rejestrowej nr [...] nie może przekraczać 30%. Sąd I instancji zaznaczył, że z odpowiedzi na skargę wynika, że powierzchnia terenu objętego skarżoną uchwałą to 3982 m², co stanowi 2,65% wydzielonego w Studium kwartału MW. Suma powierzchni terenów usługowych według obowiązujących ustaleń planistycznych to 37256,14m², co stanowi 24,74 % powierzchni wyznaczonego w Studium terenu MW. Wskutek uchwalenia kwestionowanego planu wskaźnik usług w terenie MW wzrośnie zatem z 24,74% do 27,39 % - nie przekroczy 30 %, pozostając w zgodzie z zapisami Studium.
Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia prognozy odziaływania na środowisko Sąd wojewódzki zaznaczył, że w aktach planistycznych znajdują się opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (z 9 czerwca 2021 r.) oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (z 14 czerwca 2021 r.), z których wynika możliwość odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak obowiązku sporządzenia będącej elementem tej oceny prognozy oddziaływania na środowisko. Zatem brak w tym wypadku prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi naruszenia prawa.
Na zakończenie wskazano, że punktowy charakter planu jest uzasadniony charakterem terenu objętego planem - na działkach objętych planem znajduje się zespół dwóch 3-kondygnacyjnych budynków dawnych Zakładów [...] z początku lat 50. XX w. połączonych w latach 70. przewiązką. Ponadto zauważono, że w jednostce urbanistycznej nr [...] wcześniej przyjęto plan zatwierdzony uchwałą Rady z 14 października 2020 r., nr XLVII/1289/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum Nowej Huty II – części A, B, C", który obejmuje łącznie 7 działek, a skarżona uchwała stanowi dopełnienie tego planu. Dodatkowo, w ocenie Sądu I instancji prawidłowo uwzględniono interes publiczny i interes prywatny. Interes publiczny znalazł wyraz w przeznaczeniu terenu na cele związane z realizacją usług publicznych, nie zaś komercyjnych, zgodnie z wolą mieszkańców, czemu dawano wyraz podczas społecznej partycypacji w procedurze planistycznej. Podniesiono również, że z uwagi na wynikające z nowego planu w porównaniu z poprzednim stanem prawnym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, mając na uwadze treść art. 36 u.p.z.p., wskazano konieczność zabezpieczenia kwoty na poczet ewentualnego odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w związku z art 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego:
(i) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, pomimo że organ posłużył się tzw. mikroplanem zagospodarowania przestrzennego do zablokowania na prośbę mieszkańców konkretnej inwestycji deweloperskiej, zgodnej z uprzednio obowiązującym planem, a nadto mikroplan został przyjęty bez jakiejkolwiek analizy planistyczno-urbanistycznej uzasadniającej odstąpienie od ustaleń dotychczasowego planu, bez jakiegokolwiek rzeczowego uzasadnienia, a także bez wyważenia kolizji między interesem publicznym a prawem własności przysługującym skarżącej, jak i bez wskazania, aby w ogóle rozważano czy szukano innego sposobu na uczynienie zadość takiemu rzekomemu interesowi publicznemu, co stanowi akademicki przykład nadużycia władztwa planistycznego nacechowanego arbitralnością i dowolnością,
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
(i) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zawartego w ust. 2 lit. a) ppkt (i) skargi, rozwiniętego w punktach 6-9 uzasadnienia tejże skargi, dotyczącego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez uchwalenie tzw. mikroplanu, tj. planu zagospodarowania dla jednej nieruchomości, abstrahującego od jakiegokolwiek ładu przestrzennego i przybierającego in casu postać aktu indywidualnego stosowania prawa na kształt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co stanowi obejście przepisów prawa i jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,
(ii) art. 3 § 2 pkt 5 w związku z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności tej uchwały wobec nadużycia władztwa planistycznego, a tym samym uchybienie obowiązkowi należytej kontroli działalności administracji publicznej.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów wniesionych opłat sądowych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, liczonych według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 27 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a jeden z zarzutów w niej sformułowanych okazał się być w pełni uzasadniony.
Jako niezasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zawartego w skardze do WSA w Krakowie, dotyczącego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez uchwalenie tzw. mikroplanu, tj. planu zagospodarowania dla jedynie dwóch działek ewidencyjnych. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się pełnej kontroli odnośnie przyjętego stanu faktycznego, przepisów prawa oraz powiązania tych elementów, w szczególności wyjaśniono z jakich powodów przyjęto dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego dla małego obszaru, czyli jak posługuje się skarżący kasacyjnie: mikroplanu. Mianowicie chodzi o fakt, że teren planu obejmuje zespół budynków dawnych zakładów przemysłu dziewiarskiego i dotyczy wyłącznie zagospodarowania działek z uwzględnieniem istniejącej na nich zabudowy na cele publiczne, jako uzupełnienie innego planu dla obszaru jednostki urbanistycznej Stara Nowa Huta. Ze stwierdzenia tego wynika, że Sąd wojewódzki zaakceptował możliwość uchwalenia planu dla małego obszaru ze względu na konkretne uwarunkowania. Fakt, że zabrakło szerszego wywodu prawnego nie dyskwalifikuje w żaden sposób uzasadnienia wyroku. W uzupełnieniu stanowiska Sądu wojewódzkiego należy jedynie podnieść, że plan miejscowy obligatoryjnie zawiera normy określające konkretne przeznaczenie terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przy tym zarówno art. 15 u.p.z.p., jak i inne przepisy tej ustawy, czy aktu wykonawczego nie zakreślają minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12, z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1656/15). Sądy administracyjne nie są zaś uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności, celowości czy zasad wydatkowania środków pieniężnych. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności planistycznej gminy, ale wykraczało poza jedyne kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów, jakim jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Odczytanie tego zarzutu w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje przeznaczenie terenu przyjęte w planie. Tymczasem za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 519/23).
Aby uruchomić kontrolę treści planu w powyższym zakresie należało, co słusznie postawiono, podnieść naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut ten uznaje NSA za uzasadniony.
Mianowicie zaskarżony plan punktowo tj. w zakresie działki nr [...] i [...] zastępuje poprzednio obowiązujący plan tj. uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCII/1362/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum Nowej Huty. W miejsce dotychczasowych uregulowań wprowadza przeznaczenie U.1 - teren zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty i wychowania, administracji, zdrowia, nauki, kultury i obiektami budowlanymi z zakresu sportu i rekreacji wraz z niezbędnym zapleczem. W poprzednim planie teren ten miał zaś przeznaczenie MWn/U.4.3 – tereny zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną niską z usługami. Dla dawnego budynku gospodarczego (czyli przedmiotowych zabudowań na działkach [...] i [...]) dopuszczono wykonanie robót budowlanych, obejmując jednocześnie ochroną konserwatorską ten obiekt, tj. możliwość lokalizacji nowej zabudowy poprzez wymianę substancji budynku w niezbędnym zakresie, z nakazem pozostawienia muru zewnętrznego (oryginalnych ścian dawnego zakładu przemysłowego) w kształcie litery C oraz zakaz lokalizacji budynku wykraczającego poza obrys istniejącego budynku usługowego. Regulacje zaskarżonego planu wprowadzają zupełnie odmienne przeznaczenie tego terenu w stosunku do planu z 2013 r., co spowodowało uruchomienie procesu naruszenia interesu prawnego skarżącego i na tej podstawie wywiedzenia skargi na plan (art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.").
Kluczowy w tej sprawie jest zarzut związany z pojęciem władztwa planistycznego gminy i wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy interesem indywidualnym (skarżącego) i interesem publicznym tj. art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w powiązaniu z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego oraz kształtowania polityki przestrzennej. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie rodzaju zabudowy, nie można wywodzić, że doszło do naruszenia istoty prawa własności.
Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Władztwo planistyczne nie może zatem stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy muszą uwzględniać w tych czynnościach obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Spoczywa na nich obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a rozwiązania planistyczne, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, muszą być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (vide np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19).
Zdaniem NSA dyrektywa wynikająca z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie została prawidłowo zrealizowana w niniejszym postępowaniu sądowym, co oznacza, że Sąd wojewódzki przedwcześnie, bez prawidłowej analizy wszystkich przepisów oraz konstytucyjnych zasad zreasumował, że gmina nie przekroczyła swej władczej kompetencji, uchwalając takie przeznaczenie terenu, które narzuca podmiotowi prywatnemu realizację wyłącznie celów publicznych.
Istota sprawy bowiem dotyczy wykazania, że interes publiczny uzasadniał ograniczenie własności prywatnej, które w istocie prowadzi do wywłaszczenia. Znajduje to potwierdzenie w prognozie skutków finansowych, gdzie przewidziano, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. skarżący może wystąpić o odszkodowanie za poniesioną szkodę i wartość tego odszkodowania ustalono na kwotę 1 990 000 zł. Kluczowy jest bowiem przewidziany w planie rodzaj dopuszczonej działalności usługowej, która w istocie stanowi katalog zadań własnych gminy, przewidzianych w art. 7 ust. 1 pkt 5, 8, 9, 10 i 15 u.s.g. Przepisy te egzemplifikują różne rodzaje zadań, które ustawodawca zakwalifikował jako zadania własne gminy. Jednocześnie stanowią one cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Przewidziane w planie przeznaczenie stanowi de facto przerzucenie przedmiotowe na podmiot prywatny tych wszystkich zadań, które ustawa nakłada na gminę. Przy czym w świetle art. 6 u.p.z.p. poza dyskusją pozostaje możliwość ograniczania prawa własności, a nawet przeznaczenia własności prywatnej na cele publiczne, jednak może do tego dochodzić jedynie w zgodzie z zasadami i gwarancjami przewidzianymi w obowiązującym porządku prawnym, w tym zwłaszcza w normach wynikających z przepisów Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 504/22). Tym samym kluczowym było wykazanie, że w konkretnych uwarunkowaniach przeznaczenie pod cele publiczne własności prywatnej było niezbędne w celu prawidłowej realizacji obowiązków i zadań gminy jako podmiotu publicznoprawnego. Gmina ma obowiązek zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty, co następuje m.in. poprzez zapewnienie warunków do zaspokajania przez jej członków potrzeb oświatowych, wychowawczych, administracji, zdrowia, nauki, kultury i sportu. Jeśli gmina wykaże, że ze względu na potrzeby społeczne w tym rejonie konieczne jest zabezpieczenie terenu pod takie usługi i nie występuje żadna racjonalna alternatywa, a przede wszystkim nie dysponuje ona odpowiednimi terenami do realizacji tych zadań – przeznaczenie prywatnego terenu pod cele publiczne nie naruszy art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rezultat taki winien być jednak poprzedzony zastosowaniem art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i przeprowadzeniem testu porównania wagi interesu publicznego i prywatnego, co z kolei powinno podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Analiza akt sądowych, w tym odpowiedzi na skargę nie daje odpowiedzi, jakie względy stanęły u podstaw, że występują w tej części dzielnicy niezaspokojone potrzeby publiczne (enumeratywnie wskazane w przepisie planu) i mogły być zrealizowane w sposób najbardziej racjonalny poprzez zagospodarowanie działek stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego kasacyjnie. Sąd wojewódzki nie przeprowadził oceny akt planistycznych pod kątem, czy wynika z nich konieczność zagospodarowania działki strony skarżącej na cele stricte realizujące zadania gminne, bowiem Gmina nie dysponuje własnym terenem, aby je realizować, a inne możliwe lokalizacje nie zaspokoją w sposób optymalny potrzeb członków wspólnoty. Ma to o tyle znaczenie, że plan dotyczy starego osiedla mieszkaniowego lokowanego w czasach PRL, gdzie budowanie takich osiedli opierało się na kompleksowym zapewnieniu codziennych potrzeb mieszkańców (przedszkola, szkoły, przychodnie lekarskie, domy kultury itp.).
Tym samym doszło także do naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze i uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, NSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który będzie zobowiązany do ponownej oceny zaskarżonego planu w granicach wynikających z niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.