II OSK 2247/10

II OSK 2247/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grażyna Radzicka
Wiesław Kisiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 802/11 - Postanowienie NSA z 2011-06-08
II SA/Sz 291/09 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2010-06-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 12 art. 13, art. 85 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
art. 38 ust. 2 w zw. z art. 59
Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G.-T. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 291/09 w sprawie ze skarg B. G.-T. i A. T. na uchwały Rady Miasta Świnoujścia 1. z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/89/2007 w przedmiocie częściowego uchylenia uchwał: Nr IV/20/99 z dnia 29 stycznia 1999 r. i Nr VIII/57/99 z dnia 25 marca 1999 r. Rady Miasta Świnoujścia dotyczących przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście w części obejmującej Obszar I, 2. z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/90/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście (rejon Basenu Północnego i fortów), 3. z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/91/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście (rejon ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności) oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Sz 291/09, oddalił skargę B. G.-T. i A. T. na uchwały Rady Miasta Świnoujścia:
- z dnia 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007, w przedmiocie częściowego uchylenia uchwał dotyczących przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej Obszar I;
- z dnia 28 marca 2007 r., nr XI/90/2007, w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon Basenu Północnego i fortów;
- z dnia 28 marca 2007 r., nr XI/91/2007, w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon ul. Bohaterów Września, Placu Słowiańskiego i Placu Wolności.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
a) B. G.-T. i A. T. w skardze na uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/89/2007, nr XI/90/2007, nr XI/91/2007 wnieśli o stwierdzenie ich nieważności. Zarzucili im rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności:
- art.2 i art.64 ust.2 Konstytucji RP "przez noszące znamiona bezprawnej dowolności kolejne podejmowanie i uchylanie uchwał dotyczących tych samych kwestii, a tym samym nierespektowanie obowiązku zapewnienia skarżącym prawnych warunków racjonalnego korzystania ze stanowiących ich własność nieruchomości",
- artykułów 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") "poprzez nieuwzględnienie treści wcześniej zapadłego prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie",
- art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.") "poprzez zniweczenie zasady kontynuacji procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętej pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów."
Skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej w Świnoujściu przy [...] oraz działki nr [...] położonej przy [...], tj. na obszarze objętym działaniem powyższych uchwał. Nabyli je w drodze procedury przetargowej. Obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym fragmencie miasta, główny wjazd do kwartału przez [...]. W interesie prawnym skarżących leży, aby wiążący stan administracyjnoprawny utrzymał rozwiązanie wjazdu przez [...], a nie przez ich nieruchomość.
Skarżący podnieśli ponadto, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu rozpoczęta została w 1999 r., pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.zag.przestrz.").
Rada Miasta zaskarżonymi uchwałami z 28 marca 2007 r. przerwała proces przygotowania planu miejscowego, rozpoczęty w 1999 r. i przez to naruszyła regułę równości ochrony praw majątkowych wszystkich obywateli (art.64 ust.2 Konstytucji RP). Rozpoczęcie na nowo procedury uchwalania nowego planu utrudnia ochronę prawa własności działek skarżących, zgodną z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 952/04.
b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokami z dnia 26 września 2007 r.:
- sygnatura akt II SA/Sz 647/07 — oddalił skargę B. G.-T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007;
- sygnatura akt II SA/Sz 648/07 — oddalił skargę B. G.-T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/90/2007;
- sygnatura akt II SA/Sz 648/07 — oddalił skargę B. G.-T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z 28 marca 2007 r., nr XI/91/2007.
c) Od każdego z tych trzech wyroków B. G.-T. i A. T. wnieśli odrębne skargi kasacyjne.
d) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. II OSK 273/08 (II OSK 274/08, II OSK 275/08) uchylił wyroki Sądu I. instancji z uwagi na pozbawienie skarżących możliwości obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ).
e) W piśmie z dnia 21 czerwca 2010 r. skarżący podnieśli, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu (art.28 ust.2 ustawy z 28 lipca 2005 o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, Dz.U. z 2005 r., poz.167, nr 1399 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.uzdr."). Rada miała prawny obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów ochrony uzdrowiskowej.
W ocenie skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kontynuację prac planistycznych według dotychczas obowiązujących przepisów i zakazuje uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (art.85 ust.2 u.plan.zag.prz.).
f) Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. Sąd postanowił o połączeniu sprawy o II SA/Sz 292/09 i II SA/Sz 293/09 ze sprawą o II SA/Sz 291/09 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
g) Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Sz 291/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. G.-T. i A. T. na uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r., nr XI/89/2007, nr XI/90/2007, nr XI/91/2007.
Uchwała nr XI/90/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon Basenu Północnego i fortów nie narusza interesu prawnego skarżących, ponieważ nie wykazali oni co do działek położonych na tym obszarze praw właścicielskich, ani też innych praw.
W ocenie Sądu I. instancji nie można co do zasady wykluczyć uprawnienia rady gminy do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną takiej uchwały stanowią przepisy art.12 ust.1 i 2 u.zag.przestrz. oraz, wobec utraty mocy tej ustawy na podstawie art.88 ust.1 u.plan.zag.prz., także art.85 ust.2 u.plan.zag.prz.
Bezskuteczne kilkunastoletnie procedowanie w sprawie przedmiotowego planu pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennego wydaje się być wystarczającym argumentem do "sięgnięcia" przez Radę Miasta Świnoujścia do prostszej procedury przewidzianej w ustawie z 2003 r.
Biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r. k 22/04 za bezzasadny uznał Sąd I. instancji zarzut naruszenia art.38 ust.2 i nast. u.uzdr.
2. B. G.-T. i A. T. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- błędną wykładnię art.85 u.plan.zag.prz., polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do już prowadzonej procedury planistycznej i nie stoi na przeszkodzie do "wycofania" się rady gminy z rozpoczętych prac planistycznych wszczętych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
- błędną wykładnię i niezastosowanie art.38 ust.2 w zw. z art.59 u.uzdr. w zw. z art.13 u.zag.przestrz. w zw. z art.85 ust.2 u.plan.zag.prz., w sytuacji, gdy przepis wykluczał możliwość uchylenia przez radę miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- naruszenie art.7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady praworządności, przez nieuprawnione domniemanie na rzecz rady miasta – w oparciu o przepis art.12 ust.1 i 2 u.zag.przestrz. oraz przepis art.85 ust.2 u.plan.zag.prz. - kompetencji w zakresie uprawnienia do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- niezastosowanie art.101 ust.1 u.s.g. i przyjęcie, iż uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/90/2007 nie narusza interesu prawnego skarżących.
Procedura planistyczna została wszczęta pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta Świnoujścia podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i zawiadomiła indywidualnie wszystkich zainteresowanych o terminie wyłożenia planów do publicznego wglądu. Postępowanie to nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego Rada powinna kontynuować procedurę planistyczną określoną przez ustawę z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art.85 u.plan.zag.prz.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a. ). Dlatego w niniejszej sprawie NSA ograniczył się do oceny zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej. Tak zdefiniowana kontrola nie potwierdziła zarzutów naruszenia prawa przez Sąd I. instancji, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.
A. Nietrafny jest zarzut naruszenia art.12 u.zag.przest., art.85 ust.1 i 2 u.plan.zagos.prz. oraz zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP).
Ma rację skarżący, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucja RP, ani inne przepisy nie określają wprost, wyraźnym przepisem generalnej reguły, że organ właściwy do wydania aktu normatywnego jest uprawniony również do jego uchylenia. W szczególności nie zostały dotychczas wprowadzone do porządku prawnego przepisy ogólne całego prawa administracyjnego, a właśnie tam byłoby właściwe miejsce dla zapisania takiej reguły ogólnej porządku prawnego.
Nie oznacza to jednak, że Rada Miasta Świnoujścia i Sąd I.instancji bezpodstawnie odwołał się do takiej zasady oceniając zgodność z prawem zaskarżonych uchwał.
Po pierwsze, nieomal każde orzeczenie organu publicznego i każdy przypadek wykonywania uprawnień przez inny podmiot prawa – wymaga wykładni prawa; już samo ustalenie treści przepisu obejmuje jego wykładnię, która jest bardziej lub mniej rozbudowana, stosownie do jakości regulacji prawnej. Również teza o kompetencji Rady do uchylenia swej uchwały jest efektem wykładni prawa, która jest całkowicie prawidłowa.
Po drugie, mają rację skarżący, że maksymalnie restrykcyjnie muszą być interpretowane podstawy prawne aktów wprowadzających do porządku prawnego nowe obowiązki, a najczęściej – również uprawnień, skoro z reguły uprawnieniu jednego podmiotu towarzyszy obowiązek innego podmiotu prawa. Natomiast uchylenie przepisów postrzegane jest jako część aktywności prawodawczej, więc dla uchylenia aktu generalnego, nie objętego rygorami prawomocności, zazwyczaj nie ustala się odrębnej podstawy prawnej.
Po trzecie wreszcie, zastosowana w niniejszej sprawie reguła (organ wydający akt jest właściwy również do jego uchylenia) zasługuje na aprobatę, albowiem zasada racjonalnego prawodawcy nie zezwala na akceptowanie takiej luki w porządku prawnym, która uniemożliwiałaby komukolwiek uchylić akt normatywny i powodowałaby, że przepis "żyłby własnym życiem". Poza zupełnie wyjątkowymi przypadkami, właściwy organ (1) sam określa moment wydania przepisu i (2) właściwy jest do ewentualnego ustalenia z góry czasookresu jego obowiązywania, jak również — do (3) nowelizacji przepisu w momencie przez siebie wybranym, a wreszcie – do (4) uchylenia przepisu. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby uzależniać dopuszczalność nowelizacji i uchylenia aktu od dodatkowych podstaw prawnych, gdyż byłaby to niczym nieuzasadniona kazuistyka, nie chroniąca żadnych istotnych wartości porządku prawnego.
B. NSA nie uwzględnia zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.38 ust.2 w zw. z art.59 u.uzdr. w zw. z art.13 u.zag.przest. w zw. z art.85 ust.2 u.plan.zagos.prz. W ocenie skarżącego przepisy te zobowiązywały gminę tylko i wyłącznie do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zarazem - wykluczały możliwość uchylenia przez radę miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Ten zarzut abstrahuje od przedmiotu skargi i postępowania sądowego, jakim jest uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Nie jest natomiast rozpatrywana skarga na bezczynność Rady bądź niedotrzymanie wspomnianego uprzednio 2-letniego termin uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uzdrowiskowej (art.38 ust.2 u.uzdr.). Z punktu widzenia kontroli realizowanej w niniejszym postępowaniu sądowym zupełnie czym innym jest obowiązek uchwalenia planu, a czym innym – organizacja procedury uchwałodawczej poprzedzającej uchwalenie planu, a jeszcze czym innym – dochowanie terminu wyznaczonego dla uchwalenia planu. Z faktu, że ustawa określiła ten termin nie można zasadnie wyprowadzać zakazu zakończenia już rozpoczętej procedury celem uruchomienia innej procedury, która w ocenie Rady stwarza większą nadzieję na szybsze uchwalenie takiego planu. Tego argumentu podniesionego zarówno przez Gminę, jak i przez Sąd I. instancji, skarga kasacyjna nie podważyła.
C. Zarzut naruszenia art.101 ust.1 u.s.g. nie został uwzględniony przez NSA, gdyż skarżący nie podjął nawet próby wykazania, że jego interes prawny został naruszony przez uchwałę nr XI/90/2007 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia w części obejmującej rejon Basenu Północnego i fortów, a poprzestał jedynie na ogólnej wykładni tego przepisu: "naruszony interes prawny może wyrażać się zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i w prawach skarżącego jako członka danej wspólnoty gminnej." (s.8 skargi kasacyjnej). Taka interpretacja art.101 ust.1 u.s.g. jest co najmniej sporna w kontekście dominującego kierunku orzecznictwa sądów administracyjnych, ale przede wszystkim nie odpowiada na pytanie – w czym konkretnie skarżący upatruje naruszenia przez uchwałę nr XI/90/2007 swojego interesu prawnego, dające oparcie dla legitymacji skargowej.
Jeszcze słabsze uzasadnienie dla tezy o naruszeniu interesu prawnego przedstawia ta część skargi kasacyjnej, gdzie mowa o tym, że "dla jednego obszaru nie można konstruować dwóch planów zagospodarowania przestrzennego" (s.8 skargi kasacyjnej).
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.