II OSK 2245/22

II OSK 2245/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 282/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-04-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6, art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 3 i § 4, art. 60 zd. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 128, art. 138 § 2, art. 139, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 282/22 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: WSE.7722.61.2021.MULE w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r., nr 1120/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowieniem nr 1381/2021 z 22 września 2021 r., znak: RPE.52.6.2021.SDZ: - umorzył w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do zobowiązanego T. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr 7/2021 z 26 maja 2021 r.
PINB wskazał, że zgodnie z art. 60 zd. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie czynności egzekucyjnych.
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 59 § 1 pkt 3 i § 4 oraz art. 60 u.p.e.a.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że 8 czerwca 2021 r. z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1070/2020 z 30 września 2020 r., znak: ROIK I.5160.25.2019.PPA, w której nakazano T. M. rozbiórkę obiektu kontenerowego o funkcji handlowej o powierzchni zabudowy 64 m2, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory - Rejon ulic: Stachiewicza i Czerwieńskiego", zatwierdzonego uchwałą nr XCI/2401/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r.
W dniu 14 lipca 2021 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne, podczas których ustalono, że obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego PINB postanowieniem z 16 lipca 2021 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Od ww. postanowienia zobowiązany nie wniósł zażalenia.
W dniu 14 września 2021 r. do organu wpłynął wniosek zobowiązanego, reprezentowanego przez radcę prawnego, o umorzenie ww. postępowania egzekucyjnego i uchylenie wszelkich czynności egzekucyjnych, "gdyż od momentu wydania decyzji o nakazie rozbiórki z 30 września 2021 r. istnieje stan jej niewykonalności, a ponadto tytuł wykonawczy został wypełniony niezgodnie z art. 27 u.p.e.a.".
W uzasadnieniu wyżej wymienionego wniosku zobowiązany podniósł m.in., że:
─ organ egzekucyjny nie jest związany pomiarem obiektu dokonanym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki,
─ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wadliwie oparte o art. 121 § 5 u.p.e.a., choć sporny obiekt kontenerowy nie jest budynkiem,
─ tytuł wykonawczy nie zawiera wskazania podstawy prawnej obowiązku (rubryka B.1 tytułu), podano jedynie decyzję organu nadzoru budowlanego (rubryki B.2-B.5), a nie przepis wraz z konkretną jednostką redakcyjną,
─ tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli organu egzekucyjnego,
─ nie doręczono upomnienia zobowiązanemu, zatem wskazana w tytule data doręczenia jest błędna.
Organ I instancji stwierdził, że ww. tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej wymaganej w pkt 6 art. 27 § 1 u.p.e.a. Zatem ten tytuł wykonawczy nie może być podstawą do dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zarzut niewykonalności podniesiony przez zobowiązanego jest niezasadny, bowiem obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, a nie stwierdzono przeszkód do jej wykonania o charakterze nieusuwalnym.
PINB stwierdził ponadto, że w związku z umorzeniem postępowania, zgodnie z art. 60 § 1 u.p.e.a., traci moc obowiązujący ww. tytuł wykonawczy i postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Wskazał też, że umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek nie zostanie do tego czasu wykonany.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na powyższe postanowienie PINB z 22 września 2021 r. zażalenie "w części dotyczącej uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, tj. części w której PINB stwierdza, iż zarzut niewykonalności obowiązku jest niezasadny, co w konsekwencji narusza art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię". Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł "o uchylenie ww. postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia".
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, że PINB słusznie umorzył postepowanie egzekucyjne z uwagi na błędy w tytule wykonawczym, błędnie natomiast ocenił zarzut niewykonalności obowiązku.
Podniósł, że egzekucja ma objąć obiekt, który określono jako "obiekt kontenerowy o funkcji handlowej o powierzchni zabudowy 64 m2", tymczasem takiego obiektu nie ma na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Na działkach usytuowane są natomiast dwa kontenery, a nie jeden obiekt, o znacznie mniejszej wielkości. Postępowanie egzekucyjne w administracji nie dopuszcza sytuacji, w której egzekwuje się obowiązek w stosunku do obiektu, który faktycznie nie istnieje.
Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił brak podania przez organ I instancji jako przyczyn umorzenia braku klauzuli organu egzekucyjnego w tytule wykonawczym oraz niedoręczenie upomnienia osobie zobowiązanej, co skutkuje błędnym przyjęciem, że 19 lutego 2021 r. doręczono obligatoryjne upomnienie. Nieodniesienie się przez organ I instancji do ww. kwestii spowoduje, że przy ponownych czynnościach egzekucyjnych błędy te zostaną powtórzone.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 1120/2021 z 29 grudnia 2021 r. znak: WSE.7722.61.2021.MULE, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a." w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 u.p.e.a., uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że PINB upomnieniem z 1 lutego 2021 r., znak: ROIK 1.5160.25.2019.PPA, wezwał T. M. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 26 maja 2021 r. PINB wystawił wobec T. M. tytuł wykonawczy nr 7/2021, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku nakazanego w decyzji PINB nr 1070/2020 z 30 września 2020 r.
Postanowieniem nr 1079/2021 z 16 lipca 2021 r. PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 63 283,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 7/2021 z dnia 26 maja 2021 r.
Organ II instancji zauważył, że wniosek skarżącego przekazany został 14 września 2021 r. do powiatowego inspektoratu drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP. Złożenie przez stronę podania w formie elektronicznej powoduje, że po stronie organu administracji powstaje obowiązek doręczania pism tej stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powołując się na art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym ówcześnie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie PINB obowiązany był doręczyć postanowienie nr 1381/2021 z 22 września 2021 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że ww. postanowienie zostało wysłane do radcy prawnego - pełnomocnika skarżącego, w formie papierowej, na adres Kancelarii. Sposób doręczenia postanowienia nr 1381/2021 z 22 września 2021 r., organ II instancji uznał za nieprawidłowy, wskazał jednak, że nie ma to istotnego wpływu na tok sprawy. Pełnomocnik skarżącego w terminie 7 dni od dnia doręczenia złożył zażalenie na to postanowienie. Nieprawidłowości w zakresie sposobu doręczenia ww. postanowienia nie pozbawiły więc zobowiązanego możliwości zaskarżenia go. W takiej sytuacji organ II instancji uznał, że postanowienie PINB nr 1381/2021 doręczone zostało skutecznie.
Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie PINB nr 1381/2021 z 22 września 2021 r. nie może pozostać w obrocie prawnym.
Organ odwoławczy opisał instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego, uregulowaną w art. 59 u.p.e.a., przywołując tezy z literatury.
Dalej organ II instancji zauważył, że podstawa prawna obowiązku i podstawa prawna prowadzenia egzekucji administracyjnej to dwa różne elementy składowe tytułu wykonawczego. Pierwszy określony jest w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a drugi w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązków danego rodzaju. Podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowią zatem art. 2-4 u.p.e.a. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa - wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek.
Odnosząc powyższe do sprawy organ II instancji wskazał, że tytuł wykonawczy nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. zawiera podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tytuł ten sporządzony został na wzorze, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 176 ze zm.). We wzorze tytułu wykonawczego TW-2, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w części C. OZNACZENIE I WNIOSEK WIERZYCIELA na zaciemnionym polu (pole niepodlegające zmianom przez wierzyciela) istnieje zapis: "Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy (...)".
Przywołany zapis stanowi element tytułu wykonawczego przewidziany w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., czyli wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W związku z tym, że dokładnie taki zapis znalazł się również w tytule wykonawczym nr 7/2021 z 26 maja 2021 r., organ II instancji uznał, że w postanowieniu I instancji PINB niesłusznie przyjął, iż ww. tytuł nie zawiera podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej wymaganej w punkcie 6 art. 27 § 1 u.p.e.a.
MWINB zauważył również, że z uzasadnienia postanowienia I instancji wynika, iż poprzez wskazanie podstawy prawnej egzekucji administracyjnej PINB rozumie podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wynikają określone obowiązki, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - powołanie tej decyzji. Powyższe stanowi jednak opis "podstawy prawnej obowiązku", a nie "podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej".
Na poparcie powyższej tezy organ II instancji przywołał wyroki NSA, wskazując, że odnośnie do podstawy prawnej egzekucji ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3) a podstawą prawną prowadzonej egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o podanie aktu prawnego, na podstawie którego wydano decyzję lub też wystarczające jest powołanie samej decyzji.
Powołanie w tytule wykonawczym decyzji administracyjnej, z której wynika obowiązek, jest wystarczające do spełnienia warunku określonego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. podanie podstawy prawnej obowiązku. Nie jest natomiast konieczne wskazywanie w tytule wykonawczym przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek.
Analiza treści art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie pozwala na stwierdzenie, że poprzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku będącego przedmiotem egzekucji należy rozumieć wskazanie jednocześnie decyzji i aktu prawnego, na podstawie którego ową decyzję wydano. Skoro bowiem egzekwowany w sprawie obowiązek wynikał z decyzji administracyjnej, za prawidłowe należało uznać stanowisko, iż powołanie jako podstawy prawnej obowiązku samej tylko decyzji, spełniało wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. zawiera podstawę prawną obowiązku. W tytule tym w miejscu przeznaczonym na orzeczenie wpisano: "decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1070/2020 z dnia 30.09.2020 r. znak: ROiKI.5160.25.2019.PPA". Dodatkowo w miejscu przeznaczonym na datę wydania orzeczenia wpisano: "30-09-2020", a na numer orzeczenia - "1070/2020". W ocenie MWINB jest to pełne określenie decyzji, z której wynika obowiązek egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. Tym samym spełniony został wymóg z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. podania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku. Organ II instancji podkreślił przy tym ponownie, że warunkiem spełnienia wymogu z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie jest podanie podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, z której wynika obowiązek.
Podsumowując MWINB stwierdził, że tytuł wykonawczy nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. zawiera zarówno podstawę prawną obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), jak i podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie PINB obarczone jest wadą skutkującą koniecznością jego uchylenia. W postanowieniu tym organ egzekucyjny umarzając postępowanie egzekucyjne powołał okoliczności, które w przedmiotowej sprawie nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. PINB umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. powołując art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., ale jednocześnie nie wskazał takich elementów tytułu wykonawczego, które byłyby wymienione w art. 27 u.p.e.a., a których nie zawierałby tytuł wykonawczy nr 7/2021 z 26 maja 2021 r.
Dodatkowo MWINB zauważył, że we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z 14 września 2021 r., w związku z którym wydane zostało postanowienie nr 1381/2021 z 22 września 2021 r., skarżący powołał następujące przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) i niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), tj. brak wskazania podstawy prawnej obowiązku, brak klauzuli organu egzekucyjnego i błędne wskazanie daty doręczenia upomnienia.
W postanowieniu nr 1381/2021 z 22 września 2021 r., PINB odniósł się do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym stwierdzając, że ta przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego nie jest w przedmiotowej sprawie spełniona, odniósł się do niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. wskazując, że tytuł wykonawczy nr 7/2021 z 26 maja 2021 r. nie zawiera podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, rozumianej jednak błędnie - jako podstawa prawna obowiązku.
PINB nie odniósł się jednak do pozostałych okoliczności wymienionych przez skarżącego we wniosku w ramach przesłanki niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (brak klauzuli organu egzekucyjnego, błędne wskazanie daty doręczenia upomnienia).
Mając na uwadze ww. argumenty organ II instancji, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na zasadzie art. 18 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym postanowieniu i po ich uwzględnieniu rozpatrzeć w całości wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
MWINB wskazał, że składając zażalenie skarżący zastrzegł, iż zaskarża ww. postanowienie w części dotyczącej uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, tj. "części w której PINB stwierdza, iż zarzut niewykonalności obowiązku jest niezasadny".
Mając na uwadze powyższe organ II instancji wyjaśnił, że K.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia w części. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jeżeli kodeks tak stanowi. Na zasadzie art. 144 K.p.a. do zażaleń zastosowanie ma art. 128 K.p.a., który stanowi: "Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania."
W doktrynie podkreśla się, że pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji i nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju niezadowolenie strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania.
MWINB podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący wniósł zażalenie na postanowienie I instancji. Rozpatrywanie zażalenia na postanowienie oznacza natomiast, że organ odwoławczy ma obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przestawionych w tym zażaleniu, ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem.
Uwzględniając przepisy prawa procesowego mające zastosowanie w sprawie MWINB po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ze względu na charakter wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji uznał za przedwczesne odnoszenie się do reszty uwag zawartych w zażaleniu.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na powyższe postanowienie MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a. przez naruszenie zasady reformationis in peius.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 282/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny II instancji prawidłowo rozstrzygnął na tym etapie sprawy kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr 7/2021 z 26 maja 2021 r.
MWINB zasadnie stwierdził, że po pierwsze, postanowienie PINB nr 1381/2021 z 22 września 2021 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, po nieprawidłowo przeprowadzonym przez organ postępowaniu. Organ II instancji słusznie dostrzegł, że postanowienie PINB jest dotknięte takimi wadami prawnymi, które skutkowały koniecznością jego uchylenia.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021r., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera:
─ oznaczenie wierzyciela;
─ oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 1140);
─ wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego i jego adresu, a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
─ treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;
─ wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
─ wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;
─ wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
─ datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;
─ pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby;
─ pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu;
─ pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym;
─ klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;
─ wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;
─ datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;
─ datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;
─ datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.
Z kolei zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:
1. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;
2. niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;
3. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27;
4. śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:
a. jest ściśle związany ze zobowiązanym,
b. nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
5. gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
6. gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;
7. gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Sąd wskazał, że postępowanie egzekucyjne, w tym w przedmiocie wniosku o umorzenie egzekucji, jest ściśle sformalizowane, a podstawą umorzenia nie mogą być dowolne okoliczności, ale tylko okoliczności wymienione w ustawie (w tym w art. 59 § 1 u.p.e.a.).
Jak słusznie wskazał organ II instancji istotą instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowanej w art. 59 u.p.e.a. jest przerwanie biegu tego postępowania, uchylenie przeprowadzonych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o nieprowadzeniu postępowania dalej. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, red. Roman Hauser, Andrzej Skoczyłaś, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 287).
Stosownie do art. 59 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego - z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej - stwierdził, że MWINB zasadnie zakwestionował prawidłowość postanowienia PINB w aspekcie zgodności z prawem.
Obowiązek egzekwowany w przedmiotowej sprawie i wskazany w tytule wykonawczym wystawionym wobec skarżącego bezspornie i niewątpliwie wynika z ostatecznej decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1070/2020 z 30 września 2020 r., znak: ROIK I.5160.25.2019.PPA, w której nakazano skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu kontenerowego o funkcji handlowej zrealizowanego samowolnie bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem ww. obowiązek nałożony na skarżącego winien podlegać wykonaniu. Przedmiotowy nakaz stanowi zobowiązanie o charakterze niepieniężnym.
Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (podkreślenie Sądu).
Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym, a także wniosek o jego umorzenie, nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, ponieważ ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1204/16).
Organ egzekucyjny jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany jedynie do takiej weryfikacji przedmiotowego obiektu, aby stwierdzić jego tożsamość z obiektem objętym nakazem rozbiórki podlegającym egzekucji.
W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że tytuł wykonawczy z 26 maja 2021r. nr 7/2021 został doręczony zobowiązanemu 8 czerwca 2021 r., choć w części G tytułu brak jest wpisanej daty i podpisów zarówno doręczającego jak i odbierającego tytuł wykonawczy (k. 26 akt adm.). Niewątpliwie tytuł ten został wystawiony wobec skarżącego przez uprawniony organ.
Zdaniem Sądu, nie mogło przynieść zamierzonego skutku sformułowanie przez skarżącego zażalenia jako zaskarżającego jedynie uzasadnienie postanowienia I instancji.
Zgodnie bowiem z jedną z absolutnie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. - każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu I instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.
Złożenie odwołania (zażalenia) ma ten skutek, że organ II instancji uzyskuje możliwość, ale i powinność, ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie I instancji. Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ II instancji nie jest co do zasady związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (zażaleniu) i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć sprawę dokonując jej ponownej merytorycznej i prawnej oceny. Z przyjętej przez K.p.a. konstrukcji odwołania i zażalenia w kontekście zakresu kompetencji organu II instancji wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część aktu I instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części akt ten staje się ostateczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 218/08).
Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie, skarżący zakwestionował jedynie uzasadnienie postanowienia I instancji, aprobując jego sentencję. K.p.a. nie przewiduje w żadnych okolicznościach możliwości uchylenia samego uzasadnienia kontrolowanego aktu. Aby organ II instancji mógł rozpatrzyć takie zażalenie, musiał zgodnie z K.p.a. rozpatrzyć ponownie całą sprawę w jej granicach, bowiem było to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu II instancji, zawarte w art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się), z natury rzeczy ma ograniczone zastosowanie do postępowania kończącego się nie merytoryczną decyzją rozstrzygającą o prawach i obowiązkach strony, a postanowieniem umarzającym postępowanie. Co do zasady orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania nie narusza omawianego zakazu, ponieważ organ II instancji nie rozstrzyga sprawy co do meritum.
Za trafne Sąd uznał stanowisko organu I instancji, że postanowienie PINB nr 1381/2021 z 22 września 2021 r. nie stało na przeszkodzie do przyszłego wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek nie zostałby do tego czasu wykonany.
Zakaz reformationis in peius (art. 139 K.p.a.) ma zastosowanie przede wszystkim do decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 K.p.a., a zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Z powodu wspomnianego zakazu organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Nie budzi natomiast wątpliwości, że art. 139 K.p.a. nie stosuje się w ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie uznał, że PINB nie odniósł się w swoim postanowieniu do części okoliczności wymienionych przez skarżącego we wniosku jako podstawy umorzenia - w ramach przesłanki niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (brak klauzuli organu egzekucyjnego i błędne wskazanie daty doręczenia upomnienia). Co więcej organ I instancji wadliwie stwierdził, że tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej wymaganej w pkt 6 art. 27 § 1 u.p.e.a.
Dlatego też słusznie MWINB uchylił postanowienie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB wskazując, że organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 139 K.p.a.
W orzecznictwie wskazuje się, iż obejściem zakazu reformationis in peius jest uchylenie decyzji organu I instancji i wyrażenie poglądu prawnego ewidentnie pogarszającego sytuację strony odwołującej się przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji dotknięta była rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 lipca 2006 r., sygn. II SA/Sz 50/06).
W zakresie uprawnień organu II instancji nie mieści się wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej (postanowienia II instancji) decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.
Wskazówki zawarte w decyzji (postanowieniu) kasacyjnej organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. I SA/Wr 94/12).
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie przesądził treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla żalącego się, zatem i w ten sposób nie naruszył prawa przez obejście art. 139 K.p.a.
Odnosząc się do obszernego wywodu organu II instancji dotyczącego dystynkcji pomiędzy podstawą prawną obowiązku i podstawą prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, stanowiących dwa różne elementy składowe tytułu wykonawczego, określone odpowiednio w art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.e.a., Sąd stwierdził, że niewątpliwie w przedmiotowym tytule wykonawczym z 26 maja 2021 r. prawidłowo wskazano art. 26 u.p.e.a. jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy – część C tytułu. Natomiast jeżeli chodzi o podstawę prawną obowiązku, to w trafnie powołanym przez organ II instancji rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, w objaśnieniach dotyczących sporządzania tytułu wykonawczego TW-2 część B jasno wskazano, że "poz. 1 - podaje się przepis prawa wraz z jednostką redakcyjną stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek".
Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii klauzuli, Sąd wskazał, że w części F ww. TW widnieje podpisana przez M. K. klauzula organu egzekucyjnego skierowania tytułu wykonawczego na podstawie art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. do egzekucji administracyjnej.
Odnośnie do kwestii prawidłowości doręczenia upomnienia poprzedzającego egzekucję i ustalenia daty tegoż doręczenia, zdaniem Sądu, organ egzekucyjny winien mieć na względzie, że szczególnie w przypadku doręczania w trybie art. 44 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. trzeba mieć na uwadze również fakt, że z art. 44 K.p.a. wynika, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Ustalenie, że takie doręczenie zastępcze ma skutek doręczenia, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, zwłaszcza w przypadku, gdy zobowiązany kwestionuje jego prawidłowość.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł T. M. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie MWINB w Krakowie nie pogorszyło sytuacji skarżącego (naruszenie zasady reformationis in peius).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. Kwestia naruszenia wynikającego z art. 139 K.p.a. zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z dnia 16 października 2024 r. II OSK 2897/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Zakaz z art. 139 K.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a." Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.