II OSK 2242/21

II OSK 2242/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1285/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. K. oraz B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1285/20 w sprawie ze skarg T. K., A. Z. i B. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr WI-I.7840.5.22.2020.JC w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi T. K. , A. Z. i B. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 13 sierpnia 2020 r., znak Wl-I.7840.5.22.2020.JC umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane między innym odwołaniami T. K. i B. P. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 10 lutego 2020 r., znak AU-01-4.6740.2.1212. 2019.GPA o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] sp. z o.o. sp.k. w Krakowie pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: wykonanie prac budowlanych na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] polegających na: przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową (hotel) wraz z budową i przebudową instalacji wewnętrznych w budynkach przy ul. [...], ul. [...] oraz pl. [...] (instalacje wody, kanalizacji, gazu, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, wymiennikowni ciepła), zmianie geometrii dachu i remoncie elewacji budynku przy ul. [...], rozbudowie, nadbudowie i remoncie elewacji budynku przy ul. [...], rozbudowie, nadbudowie i remoncie elewacji budynku przy Pl. [...], rozbiórce budynków gospodarczych w dziedzińcu, rozbiórce oficyny budynku przy ul. [...], oraz nadbudowie kominów polegającej na przedłużeniu pionów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce numer [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...], ul. [...], pl. [...] w Krakowie – na działkach nr [...] i [...], obr. [...] [...].
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli B. P. oraz T. K.
B. P. przedstawił zarzuty naruszenia:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca [...]0 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.") poprzez błędne ich zastosowanie i odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 10 lutego 2020 r. w toku rozpoznawania przez Wojewodę odwołania skarżącego na tę decyzję (jak też w toku badania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), podczas gdy w ocenie B. P. a prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 78, art. 79, art. 81a i art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na prowadzeniu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z uchybieniem wskazanych przepisów.
W ocenie B. P. a doszło także do bezzasadnego wydania zarządzenia (na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej "u.COVID"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mógł przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych, umożliwiających komunikację między Sądem i stronami na odległość, z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, bez konieczność przebywania osób w niej uczestniczących w budynku Sądu, przez co skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw.
Wskazując na powyższe B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody kosztów postępowania.
W drugiej skardze kasacyjnej T. K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę właścicielowi indywidualnego lokalu w budynku, w którym ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, wymaga spełnienia niewynikających z tego przepisu, kwalifikowanych i podwyższonych przesłanek uzyskania statusu strony uzależnionych od znalezienia się takiego konkretnego lokalu w zindywidualizowanym – a zatem nie dotyczącym w najmniejszym stopniu nieruchomości wspólnej lub innych lokali – obszarze oddziaływania, rozumianego wadliwie jako oddziaływanie bezwzględnie negatywne, podczas gdy: (1) status strony powinien przysługiwać właścicielowi nieruchomości lokalowej położonej w budynku, w którym ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa w sytuacji, w której jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji rozumianym jako oddziaływanie bezpośrednio dotykające takiego konkretnego lokalu, bez względu jednak na to, czy oddziaływanie to ogranicza się wyłącznie do tego lokalu oraz (2) oddziaływanie to jest potencjalne w tym rozumieniu, że warunki inwestycji mogą w określony sposób oddziaływać na prawnie uzasadniony sposób korzystania z takiego konkretnego lokalu, jednakże samo stwierdzenie, czy istotnie oddziaływanie takie występuje, jest przedmiotem postępowanie po udzieleniu takiej osobie statusu strony;
2. art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego błędną interpretację polegającą na nieznajdującym pokrycia w treści tego przepisu uznaniu, że: a) oddziaływanie inwestycji w szczególnym przypadku ustalania statusu strony w odniesieniu do właściciela lokalu mieszkalnego położonego w budynku, w którym ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, wymaga, aby oddziaływanie to było kwalifikowane, szczególne i zindywidualizowane w tym sensie, że musi dotykać wyłącznie konkretnego lokalu i b) sytuacja, w której inwestycja oddziałuje w określony przepisami sposób inaczej, niż wyłącznie na konkretny lokal, wyłącza możliwość przyznania takiemu właścicielowi statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na podstawową legitymację wspólnoty mieszkaniowej reprezentowaną przez jej zarząd. W ocenie T. K. w odniesieniu do określenia, czy konkretny lokal mieszkalny znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w sposób pozwalający na określenie interesu prawnego jego właściciela we wstąpieniu do postępowania nie powinno mieć znaczenia, czy oddziaływanie takie bądź interes może być dzielony także przez inne podmioty;
3. art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 532 z późn. zm., dalej "u.w.l.") poprzez błędną wykładnię polegającą na jego pominięciu i ustaleniu, że nawet w przypadku, w którym reprezentujący wspólnotę mieszkaniową zarząd odstępuje od podejmowania czynności zachowawczych dotyczących nieruchomości wspólnej i nie składa odwołania w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w którym stroną jest wspólnota, właściciel wyodrębnionego lokalu, w oparciu o wskazany przepis oraz indywidualny interes prawny dotyczący oddziaływania inwestycji na jego lokal, nie uzyskuje statusu strony;
4. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na jego pominięciu i ustaleniu, że w sytuacji, w której zarząd ustanowionej przymusowo – przepisem prawa art. 6 u.w.l. – wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie podejmuje konkretnej decyzji w przedmiocie złożenia odwołania w postępowaniu, indywidualny właściciel konkretnego lokalu położonego w budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota i który to lokal objęty jest indywidualnie – ale nie wyłącznie – konkretnym oddziaływaniem planowanej inwestycji, właściciel taki nie ma wystarczającego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie mu statusu strony w postępowaniu, czego skutkiem jest uniemożliwienie takiemu właścicielowi ochrony jego uprawnień wynikających z prawa własności tego lokalu;
5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. T. K. podkreślił, że Sąd pierwszej instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego (Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie osób, które złożyły odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zarządu wspólnoty mieszkaniowej na okoliczność przyczyn i okoliczności wiążących się z tym, że wspólnota mieszkaniowa nie złożyła odwołania. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania zarządu, skoro w sprawie to zarząd w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest co do zasady uprawniony i zobowiązany do działania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, a tego nie uczynił);
6. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 "ppsa" w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów prawa wadliwie zinterpretowanych przez te organy, na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy;
7. art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu tego wyroku wewnętrznie sprzecznych wywodów co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a to w szczególności: a) zagadnienia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, zgodnie z którym ustalenie interesu prawnego skarżącego może być rezultatem stwierdzenia, że w konkretnej sprawie nie znalazł on wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, czy też że ochrona ta jest zapewniana przez sam fakt możliwości działania zarządu wspólnoty mieszkaniowej, niezależnie od tego, czy i dlaczego do takiego działania nie doszło i czy indywidualny właściciel lokalu ma (nie ma) narzędzia do zobligowania zarządu do podjęcia działań w jego interesie, b) zagadnienia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, zgodnie z którym istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 P.b., w świetle aktualnego orzecznictwa, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, czy też, że przymiot strony mógłby przysługiwać właścicielowi lokalu, ale pod warunkiem, że taki właściciel wykaże wpływ inwestycji na jego indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego, w tym prawa własności
8. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie pochylił się nad podnoszonym przez skarżącego i B. P. a zagadnieniem działającego wbrew interesowi właścicieli lokali zarządowi wspólnoty mieszkaniowej, która to kwestia nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ze względu na uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że: "Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę" (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Wskazując na powyższe T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zwrócił się też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Na skargi kasacyjne odpowiedziała [...] sp. z o.o. sp.k. domagając się ich oddalenia.
Podobne stanowisko przedstawiła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie (nabywca nieruchomości, której dotyczy postępowanie) – także domagając się oddalenia skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.
W swej skardze kasacyjnej B. P. przekonuje, że naruszono art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., jako że jego zdaniem w świetle tych przepisów powinien być on uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia 10 lutego 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji przy ul. [...], ul. [...] oraz przy [...].
W motywach skargi kasacyjnej B. P. przedstawił, zwłaszcza na stronach 6-7, zastrzeżenia pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz zaskarżonej decyzji Wojewody, która w jego ocenie była lakoniczna i nie zawarto w niej krytycznej analizy jego argumentów. Skarżący eksponował w szczególności, że jego nieruchomość lokalowa znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż znaczne podwyższenie wysokości budynków objętych przebudową spowoduje zakłócenie działania instalacji spalinowych i wentylacyjnych, w tym lokalu, skutkujące koniecznością przebudowy tych instalacji, połączoną ze znacznym ich wydłużeniem i podwyższeniem, co z kolei będzie wymagał wzmocnienia elementów konstrukcyjnych budynku i lokalu (posiadającego drewniane stropy). B. P. zaznaczył, że zignorowano jego twierdzenia, że bez takiego wzmocnienia, przy pierwszym silniejszym podmuchu wiatru, kominy zadziałają jak żagiel, i zawalą się, zagrażając życiu zdrowiu ludzi, przebywających w lokalu skarżącego.
Zdaniem skarżącego we wniosku o pozwolenie na budowę podano również nieprawdziwe dane, w zakresie określenia istniejących i przeznaczonych do nadbudowy kondygnacji w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Inwestor przedstawił te informacje w sposób niejasny i niezgodny ze stanem faktycznym, że projekt budowlany, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję, wykazuje zwiększenie ilości kondygnacji budynku nr [...] przy ul. [...] o jedną, gdy faktycznie po wykonaniu prac budowlanych, na które wydano pozwolenie na budowę, ilość kondygnacji tego budynku zostanie zwiększona o dwie. Skutkiem tego analizy zacieniania i przesłaniania nie mogą być rzetelne, bo zostały oparte na nieprawdziwych danych wyjściowych.
B. P. eksponował też fakt, że okna jego lokalu (i innych właścicieli) zostaną zaciemnione przez planowaną inwestycję, a już to powinno skutkować uznaniem go za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b., a zarzut naruszenia tych przepisów sformułowany w skardze kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Uprzedzając dalsze wywody Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że rozpoznając sprawę ze zrozumieniem przyjmował argumenty skarżącego. B. P. niewątpliwie – wobec projektu znaczącej inwestycji w najbliższym sąsiedztwie budynku, w którym posiada lokal – mógł poczuć się zaniepokojony w kontekście ochrony przedmiotu swojej własności (lokalu mieszkalnego). Sąd ze szczególną uwagą weryfikował więc, czy nie doszło do takiej ingerencji w prawa skarżącego, które uzasadniłyby przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta z dnia 10 lutego 2020 r.
Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów określających krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Po pierwsze, z uwagi na przedmiot postępowanie krąg stron nie był ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., ale na podstawie przepisu szczególnego – art. 28 ust. 2 P.b. Pierwszego z wymienionych tu przepisów w sprawie niewątpliwie nie naruszono. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 2 P.b.: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przepis ten odczytywać należy wespół z art. 3 pkt 20 P.b. stanowiącym, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie wyjaśnił, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość indywidualnego działania – jako strony – w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej właściciela lokalu mieszkalnego w budynku, w którym zgodnie z art. 6 u.w.l. ustanowiona została wspólnota mieszkaniowa, jeżeli tenże wykaże wpływ inwestycji na jego indywidualny interes związany z prawem do lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie też doprecyzował – powołując się na orzecznictwo – że art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. mogą odnosić się do lokali mieszkalnych, a nie tylko terenu, z tym, że w takim przypadku należałoby przyznanie statusu strony warunkować wystąpieniem nie "związanych z tym obiektem [inwestycją] ograniczeń w zagospodarowaniu", ale odpowiednio: "ograniczeń w sposobie korzystania z lokalu".
Przyjęcie, że właściciel lokalu mieszkalnego może niekiedy działać samodzielnie jako strona w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach sąsiednich nie oznacza, że podlega on reżimowi co do istoty innemu aniżeli każdy inny właściciel (użytkownik wieczysty) działki. Podobnie jak właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, właściciel lokalu mieszkalnego wykazać musi, że doznaje odpowiednio "ograniczeń w sposobie korzystania z lokalu" (wedle założenia jw.) – "na podstawie przepisów odrębnych", wprowadzających związane z projektowanym obiektem ograniczenia. Taki wymóg wynika wprost z przepisu prawa – art. 3 pkt 20 P.b., do którego art. 28 ust. 2 P.b. się odnosi.
Powyższa konkluzja ma fundamentalne znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej B. P. a. Otóż w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie przywołano ani jednego "przepisu odrębnego" w rozumieniu art. 3 pkt 20 (w zw. z art. 28 ust. 2) P.b., ze względu na który Naczelny Sąd Administracyjny mógłby choćby podjąć próbę weryfikacji, czy doszło do "ograniczenia w sposobie korzystania z lokalu" B. P. a. Tytułem przykładu można wskazać, że do tego rodzaju regulacji – korespondujących z okolicznościami niniejszej sprawy – można zaliczyć § 13, czy § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "r.w.t.") dotyczące zacieniania i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych, czy ewentualnie § 142 i nast. r.w.t. dotyczące charakterystyki przewodów kominowych z uwagi na możliwe zakłócenia ciągu. Tego rodzaju przepisów odrębnych w skardze kasacyjnej B. P. a nie podano oraz nie powiązano z art. 3 pkt 20 P.b., a w rezultacie również z art. 28 ust. 2 P.b. Skoro nie przedstawiono "otoczenia normatywnego" art. 28 ust. 2 P.b. i nie wyjaśniono, z uwagi na jakie przepisy odrębne miałyby powstać dla B. P. a ograniczenia w zagospodarowaniu jego lokalu, to ograniczyło to także możliwość merytorycznej oceny zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę – jak zaznaczono na wstępie – w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszono także wskazanych przez B. P. a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy decyzja – jego zdaniem – miała być wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 78, art. 79, art. 81a i art. 107 § 3 K.p.a.,
Wskazując na naruszenie powyższych przepisów skarżący akcentuje w sprawie kasacyjnej, że nie otrzymywał w toku postępowania pism inwestora, przez co możliwości jego czynnego w nim udziału były ograniczone. Wojewoda nie podejmował też wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego – chociażby nie usnął wątpliwości dotyczących rzetelności ekspertyz kominowych i analiz zacienienia i przesłaniania. Zbagatelizowano także fakt, że wspólnocie mieszkaniowej budynku przy ul. [...] (gdzie znajduje się lokal B. P.) inwestor proponował zawarcie porozumienia w sprawie podniesienia kominów. Propozycja taka podaje w wątpliwość późniejsze ekspertyzy kominowe wskazujące, że podwyższenie kominów nie było potrzebne.
Naczelny Sąd Administracyjny rozumiejąc zaniepokojenie skarżącego inwestycją w sąsiedztwie budynku przy ul. [...], podkreśla, że podnoszone przez niego argumenty nie mogły przekonać o istotnej wadliwości postępowania. Przypomnieć należy, że objętą skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją umorzono postępowanie odwoławcze z uwagi na nieuznanie B. P. a za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia 10 lutego 2020 r. Jeżeli skarżący kasacyjnie B. P. utrzymuje, że powinien być zaliczony do kręgu stron postępowania, to powinien on w skardze kasacyjnej wskazać ze względu na jakie przepisy odrębne (art. 3 pkt 20 P.b.) jego indywidualne prawo (do lokalu) doznaje ograniczeń. Jak już wyjaśniono, takich przepisów skarżący w ogóle nie wskazał w skardze kasacyjnej. W takim stanie rzeczy zastrzeżenia dotyczące zapewnienia B. P.czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przez doręczenia pism, czy dotyczące weryfikacji ekspertyz kominowych i analiz przesłaniania oraz zacienienia nie jawią się jako przesądzające dla sprawy. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazał bowiem, w jakim zakresie w płaszczyźnie normatywnej, jego indywidualne prawa do lokalu zostały bądź w ogóle mogły zostać naruszone czy ograniczone.
Uzupełniająco i na marginesie można dodać, że o ile skarżący nie wykazał skutecznie w skardze kasacyjnej, że doszło do ograniczenia jego praw do lokalu ze względu na "przepisy odrębne" z uwagi na relację przestrzenną projektowanego budynku do umiejscowienia kominów w jego budynku (prowadzących do jego lokalu), to jednak nie jest tak, że zostaje on tym samym pozbawiony ochrony prawnej w zakresie tej niepokojącej go kwestii. Jeżeli w przyszłości dochodziłoby do poważniejszych zakłóceń w działaniu przewodów kominowych w jego lokalu, czy ewentualnych zagrożeń z tym związanych, skarżący uprawniony będzie do zawiadomienia właściwych organów (art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.), względnie skorzystania z powództwa cywilnego o zaprzestanie naruszeń.
Wadliwy konstrukcyjnie jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej B. P. a. Skarżący twierdzi, że doszło do "naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: [...] bezzasadnego wydania zarządzenia (na podstawie art. 15zzs4 u.COVID) o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne". Formuła zarzutu jest niejasna, gdy chodzi o ustalenie, jaki przepis prawa został naruszony. Jak można mniemać, skarżący zarzuca naruszenie art. 15zzs4 u.COVID w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 14 maja 2020 r. Gdyby jednak nawet tak odczytać przedstawiony zarzut, to w skardze kasacyjnej nie doprecyzowano, która z podjednostek redakcyjnych art. 15zzs4 u.COVID została naruszona. Ubocznie można zaznaczyć, że B. P. a pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. pouczono z odpowiednim wyprzedzeniem o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i wyznaczeniu terminu rozpoznania skargi na 3 lutego 2021 r. (k 183 akt sądowych). Skarżący osobiście odebrał pouczenie 14 stycznia 2021 r. (k. 244 verte akt sądowych). Miał on zatem nieskrępowaną możliwość wypowiedzenia się na piśmie przed wydaniem wyroku.
Podobne argumenty, jak podniesione co do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. skargi kasacyjnej B. P. a, odnieść można do zarzutów skargi kasacyjnej T. K. Ten drugi podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 20 P.b. stara się przekonać, że jako właściciel lokalu w budynku znajdującym się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce sąsiadującej (a taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w Krakowie), nabywa on prawa strony chociażby oddziaływanie to nie było zindywidualizowane wyłącznie co do własności konkretnego lokalu oraz miało charakter jedynie potencjalny, to jest sprowadzało się do ustalenia prawdopodobieństwa oddziaływania na określony prawnie uzasadniony sposób korzystania z lokalu. Wreszcie w ocenie T. K. nabycie statusu strony przez właściciela konkretnego lokalu w budynku, w którym ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa, nie konkuruje z przesłankami nabycia statusu strony przez wspólnotę bądź inne podmioty.
Z powyższymi zarzutami korespondują kolejne dwa, dotyczące art. 27 u.w.l. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, podobnie umotywowane. Otóż T. K. stoi na stanowisku, że błędna jest wykładnia art. 27 u.w.l. zakładająca, że odstąpienie przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej od podjęcia czynności zachowawczej dotyczącej nieruchomości wspólnej (złożenia odwołania) w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, wyklucza możliwość przyznania statusu strony właścicielowi wyodrębnionego lokalu i uznania w takim przypadku istnienia po jego stronie indywidualnego interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny ze stanowiskiem T. K. zasadniczo się nie zgadza. Skarżący zakłada możliwość wystąpienia niejako równoległego działania wspólnoty mieszkaniowej i właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, w pozycji strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, z oparciu o fakt oddziaływania projektowanego w sąsiedztwie obiektu budowlanego na nieruchomość, na której ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa. W każdym razie w ocenie T. K. możliwość ochrony indywidualnego interesu prawnego właściciela wyodrębnionego lokalu powinna aktualizować się na wypadek, jeżeli zarząd wspólnoty mieszkaniowej rezygnuje ze złożenia odwołania.
W tym miejscu należy przede wszystkim przytoczyć pełną treść art. 27 u.w.l.: "Każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1". Istotne jest drugie zdanie tej regulacji. Prawo i obowiązek współdziałania właściciela lokalu w zarządzie nieruchomością wspólną nie narusza art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l., które to przepisy dotyczą właśnie zasad reprezentacji wspólnoty na zewnątrz. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali", natomiast w myśl art. 22 ust. 1 u.w.l.: "Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu zapatrywaniu T. K. , rozważając status właściciela lokalu mieszkalnego w budynku, w którym ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa, nie można abstrahować od reguł prawnych określających ustrój takiej wspólnoty. Należy pamiętać, że prawo własności lokalu w budynku dotyczy wyodrębnionego lokalu, a gdy chodzi o prawo do nieruchomości wspólnej, stosuje się przepisy u.w.l.
W realiach niniejszej sprawy poza sporem jest, że wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w Krakowie, reprezentowana przez zarząd, uznana była za stronę postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta pozwolenia na budowę z dnia 10 lutego 2020 r. dla inwestycji [...] sp. z o.o. sp.k. Wspólnota nie złożyła jednak odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt ten nie jest dostateczną podstawą do uznania, że zaskarżyć decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działce sąsiedniej może wobec tego właściciel wyodrębnionego lokalu (T. K. ), który to lokal nie jest objęty bezpośrednim oddziaływaniem inwestycji ograniczającym prawo właściciela lokalu do korzystania z niego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że zasadniczo w sprawach dotyczących nieruchomości i budynku, na których ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa, działać powinien zarząd wspólnoty. Wynika to z jej ustroju. Dopiero w orzecznictwie, z uwagi na występowanie w praktyce przypadków oddziaływania inwestycji na działce sąsiedniej w sposób zindywidualizowany na konkretny lokal, na przykład z uwagi na lokalizację jego okien podlegających przesłonięciu czy ograniczeniu nasłonecznienia, dopuszczono możliwość działania bezpośrednio właściciela lokalu w celu ochrony jego zindywidualizowanego prawa. T. K. w swej skardze kasacyjnej nie powołuje się na taki zindywidualizowany interes dotyczący wyodrębnionego lokalu będącego jego własnością. Próbuje on natomiast przekonać, że jego uprawnienie jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla nieruchomości sąsiedniej może być wywodzone z faktu oddziaływania projektowanej inwestycji na sam budynek, jako taki. Takie rozumowanie nie może znaleźć akceptacji, gdyż prowadziłoby do uznania, że właściciele wyodrębnionych lokali mogą równolegle reprezentować sprawy wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz, konkurencyjnie do wspólnoty, co jest nie do pogodzenia z przepisami art. 18 i nast. u.w.l. o zarządzie nieruchomością wspólną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są więc zasadne podniesione przez T. K. zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 27 u.w.l. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wbrew ocenie skarżącego ochrona własności wyodrębnionego lokalu z uwagi na ogólne oddziaływanie inwestycji projektowanej na sąsiedniej działce na działkę i budynek wspólnoty, jest dostatecznie zapewniona w ramach ustroju wspólnoty mieszkaniowej, której zarząd reprezentuje sprawy ogółu właścicieli tworzących wspólnotę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.
Stosownie do przedstawionych wyżej wyjaśnień, z punktu widzenia uznania T. K. za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla nieruchomości sąsiedniej, nie miały znaczenia przyczyny dla których zarząd wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w Krakowie odstąpił od złożenia odwołania. Jak wyjaśniono, fakt ten nie uzasadniał bowiem przejścia praw do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę ze wspólnoty mieszkaniowej na właścicieli wyodrębnionych lokali.
Z tych samych powodów jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz ąrt. 81 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że uznał oznaczenie grupy pierwszych czterech z wymienionych tu przepisów jako "ppsa" za oczywistą omyłkę – nie budziło wątpliwości, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli przepisy K.p.a.) oraz art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że zacytowane w zaskarżonym wyroku zdanie: "Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę" nie dotyczy sytuacji, w której zarząd wspólnoty odstępuje od złożenia odwołania, ale odnosi się do sytuacji wyjątkowych, gdy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiedniej niejako koncentruje się i indywidualizuje się na konkretnym lokalu, prowadząc do naruszenia interesu prawnego wprost właściciela tego lokalu, na przykład dochodzi do zacienienia okna danego pomieszczenia mieszkalnego. W takich właśnie przypadkach uznaje się możliwość indywidualnego działania właściciela lokalu, jako że oddziaływanie ogniskuje się właśnie na jego przedmiocie własności.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając sformułowane w skargach kasacyjnych B. P. a i T. K. zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a.