II OSK 2242/19

II OSK 2242/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1293/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Sygn. akt II OSK 2242/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Tomasz Bąkowski Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. –W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1293/18 w sprawie ze skargi B. A. –W. i R. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1293/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. A. - W. i R. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] lipca 2018 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli B. A. - W. i R. W.. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucili:
I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie przez Sąd, że powstanie obiektu budowlanego jest jednym z naturalnych skutków robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem skutkiem robót budowlanych jest budowa obiektu budowlanego, a także przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego; roboty budowlane mają zatem określony normatywnie rezultat;
2) art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie przez Sąd, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej z ustawowej definicji powinny polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego, przedmiotem tego rodzaju prac, niezależnie od ich dalszej kwalifikacji, zawsze bowiem będzie obiekt budowlany, przez który należy rozumieć a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź c) obiekt małej architektury (art. 3 ust. 1 p.b.);
3) art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w normatywnym znaczeniu przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. polegających tylko na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w normatywnym znaczeniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., podlegających zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nawet gdyby przyjąć, skutkujących powstaniem obiektu budowlanego, bez wykonania przez inwestora innych robót budowlanych w znaczeniu normatywnym przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., może doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotem regulacji Prawa budowlanego wymagającego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są zawsze i wyłącznie roboty budowlane, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 6 p.b. oraz art. 28 i art. 29 p.b. i 30 p.b., inne zaś czynności niemieszczące się w normatywnej definicji robót budowlanych zamieszczonej w art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. są prawnie irrelewantne, zatem wykonanie przez inwestora innych czynności niż roboty budowlane nie może podlegać prawnemu wartościowaniu na gruncie Prawa budowlanego z punktu widzenia dopełnienia obowiązków wynikających z art. 28 ust. 1 p.b. oraz z art. 29 p.b. i art. 30 p.b. w szczególności, ocenie, że inne niż roboty budowlane czynności doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, którego z kolei budowa wymaga pozwolenia na budowę;
4) art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej podlegają zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś ewentualny efekt tych robót budowlanych w postaci obiektu budowlanego wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skoro same roboty polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej podlegają tylko zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to efekt tych robót budowlanych w postaci obiektu budowlanego musi mieć ten sam reżim prawny, a zatem nie może wymagać decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej to w konsekwencji zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wzniesienie obiektu budowlanego na skutek w/w robót budowlanych;
5) art. 3 pkt 12 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 7 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć czynności cywilnoprawnych oraz innych czynność prawnych nie mieszczących się w pojęciu budowy i robót budowlanych, podczas gdy decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego dotyczy wyłącznie prowadzenia budowy oraz wykonywania robót budowlanych, a zatem czynności cywilnoprawne w postaci zawarcia umowy najmu są irrelewantne z punktu widzenia stosowania prawa budowlanego i nie mogą decydować o podpadanie danej inwestycji pod prawo budowlane, tak samo kwalifikacja poprzez pryzmat celu czy też przeznaczenia danej inwestycji nie może decydować o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przy wykonaniu tych samych robót budowlanych;
6) art. 28 ust. 1 p.b. oraz z art. 29 p.b. a contrario, poprzez przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że ewentualny obiekt budowlany wzniesiony tylko i wyłącznie w wyniku robót budowlanych, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., tj. w wyniku utwardzenia powierzchni działki budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
7) art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. i art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej oraz budowa placów postojowych dla samochodów obejmuje te same roboty budowlane i zakresy ww. robót budowlanych pokrywają się, podczas gdy samo utwardzenie powierzchni działki budowlanej nie oznacza jeszcze budowy placu postojowego dla samochodów, albowiem plac postojowy dla samochodów powstaje w wyniku budowy miejsc postojowych dla samochodów, a zatem musi składać się miejsc (stanowisk) postojowych wydzielonych w sposób widoczny i trwały;
8) § 3 pkt 22 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1422, dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), podczas gdy z samej nazwy ww. aktu normatywnego, jak i z przepisu § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, nie zaś do wszelkich budowli, wobec czego w/w przepis § 3 pkt 22 rozporządzenia oraz normy dotyczące terenu biologicznie czynnego mają zastosowanie tylko do działek budowlanych zabudowanych budynkami lub budowlami spełniającym funkcje użytkowe budynków, a nie wszelkimi budowlami;
9) art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 48 ust. 3 p.b. przez błąd w subsumpcji i zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż roboty budowlane nie zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;
10) art. 50 p.b. poprzez niezastosowanie, podczas gdy niniejsza sprawa jest przypadkiem innym niż przypadki określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. w rozumieniu przepisu art. 50 p.b.;
11) art. 71 p.b. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy ww. przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie; w ocenie skarżących, powoływane przez nich umowy cywilnoprawne i wykorzystywanie na ich podstawie utwardzonej nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej będącej przedmiotem postępowania nie jest objęte hipotezą tego przepisu albowiem nie zmieniają warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;
II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli administracji publicznej, że naruszona została zasada prawdy obiektywnej, a także nie uwzględniono słusznego interesu stron oraz zaniechano wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji błędnie ustalono stan faktyczny;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że postępowania administracyjne prowadzone było w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku postępowania zaniechano należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada dwuinstancyjności i zaniechano ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechania ponownego ustalenia stanu faktycznego, a poprzestano jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych przez skarżących zarzutów;
5) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ pierwszej instancji oraz odwoławczy nie zapewnił stronie postępowania B. A.-W. czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
6) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że zaniechano doręczenia stronie postępowania B. A.-W. zawiadomienia o toczącym się postępowaniu oraz innych pism w toku przedmiotowego postępowania w pierwszej instancji, przez co uniemożliwiono stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, o toczącym się postępowaniu B. A.-W. nie została bowiem w ogóle zawiadomiona w sposób przewidziany w przepisach, żadne zawiadomienie ani pismo w toku niniejszego postępowania, tak w pierwszej instancji, jak również drugiej instancji o nie zostało doręczone stronie, ani też nie pozostawione w sposób przewidziany przepisem art. 44 k.p.a.;
7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w pierwszej instancji zaniechano zawiadomić stronę postępowania B. A.-W. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz zaniechano przeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownie dowodu z oględzin, przez co uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień;
8) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że naruszono zasady prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji:
a) zaniechanie ustalenia przez organ administracji jakie inne roboty budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 7 p.b. w zw. z art. 3 ust. 6 p.b. oraz art. 28 p.b., art. 29 p.b i art. 30 p.b. poza robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. zostały wykonane przez inwestora w przedmiotowym przypadku, skutkujące powstaniem po stronie inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,
b) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że budowa ogrodzenia w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., wykonana przez inwestora została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i wobec braku sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 p.b. została wykonana, tak samo jak budowa przyłącza wodociągowego, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b., która też została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i wobec braku sprzeciwu z trybie art. 30 ust. 5 p.b. została wykonana;
c) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że budowa przyłącza elektroenergetycznego wykonana została przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne;
d) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że słupy elektroenergetyczne posadowione na działce nr [...] wybudowane zostały przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne bez zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości;
e) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że podział "działki na sektory" nie został dokonany za pomocą ogrodzenia wewnętrznego, ale za pomocą paneli z siatki ustawionych prowizorycznie i tymczasowo, w sposób nie związany trwale z gruntem;
f) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że zarówno komis samochodowy należący do P. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą I. [...] oraz ekspozycja domków, altan, garaży i galanterii drewnianych należącej do A. M. prowadzącego działalność gospodarczą w formie zakładu stolarskiego funkcjonują na podstawie umów najmu zawartych przez stronę postępowania B. A.-W. jako wynajmującą oraz odpowiednio przez P. W. oraz A. M. jako najemcą, które to umowy przewidują możliwość ich wypowiedzenia, nie są zatem umowami stałymi, co w konsekwencji oznacza, że umieszczone na przedmiotowej działce, na podstawie tych umów rzeczy ruchome umieszczone zostały czasowo, stanowią własność najemców, a na skutek wypowiedzenia umów zostaną przez ich właścicieli usunięte z działki;
- naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona;
9) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli administracji publicznej, że organy administracji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że roboty budowlane doprowadziły do powstania na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 p.b., tj. placu składowo- postojowego, co rzekomo stanowi kategorię XXII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, mającego wymagać uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykonane żadne inne roboty budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 7 p.b. w zw. z art. 3 ust. 6 p.b. oraz art. 28 p.b., art. 29 p.b i art. 30 p.b., poza robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., co oznacza, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogą skutkować powstaniem po stronie inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;
10) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że zaniechano wskazania stron postępowania i adresatów postanowienia oraz poprzez lakoniczne, ogólnikowe i niejasne uzasadnienie stanu faktycznego, z którego odnosi się wrażenie jakoby ogrodzenie działki nr [...] położonej w m. M., doprowadzenie przyłącza wodociągowego, doprowadzenie przyłącza elektroenergetycznego oraz budowa słupów elektroenergetycznych nastąpiło w ramach budowy jednego obiektu budowlanego, podczas, gdy każda z ww. budów wykonywana była w oparciu o osobne zgłoszenie oraz przez różnych inwestorów, w jednym zaś przypadku budowa nastąpiła bez zgody właściciela nieruchomości; a nadto poprzez brak uzasadnienia prawnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przyjęcia przez ten Sąd, że w jego ocenie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania na działce nr [...] w Mogilanach placu składowo-postojowego;
11) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. bezpodstawne zastosowano w przedmiotowej sprawie, podczas gdy roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, ale podlegały zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a w tym postępowaniu stroną jest tylko inwestor, a nadto poprzez zaniechanie wykazania przez organ, że dopuszczone w charakterze stron osoby są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, które znajdują w obszarze oddziaływania rzekomego obiektu, w sytuacji przyjęcia przez organ, że będące przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę;
12) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. został niewłaściwie zastosowany przez organ drugiej instancji, w sytuacji, gdy postanowienie organu pierwszej instancji powinno zostać uchylone w całości, a w jego miejsce powinno zostać wydane postanowienie w trybie art. 50 p.b.
W oparciu o wskazane zarzuty, na podstawie art. 176, art. 185 i art. 188 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Poprzez liczne zarzuty sformułowane w ramach podanych przez skarżących - i w znacznej części pokrywających się - podstaw kasacyjnych strona skarżąca kwestionuje rozpoznawanym środkiem odwoławczym stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że objęte adresowaną do niego skargą postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji, które wydano na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie naruszają prawa w sposób powodujący konieczność ich uchylenia. Kontrola legalności zaskarżonych do Sądu I instancji rozstrzygnięć organów, jak prawidłowo stwierdził WSA w Krakowie, sprowadzała się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy organy zasadnie uznały, że ostatnio powołane przepisy znajdują w niej zastosowanie w związku z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz w związku z dokonaną przez organy przez pryzmat dyspozycji ostatnio wymienionego przepisu kwalifikacją prawną obiektu będącego przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, tj. obiektu zakwalifikowanego jako plac składowo – postojowy użytkowany na cele ekspozycji domków, altan, garaży i galanterii drewnianych oraz komisu samochodowego. U podstaw zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji leżały zaś dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia, w świetle których na terenie należącej do skarżących działki nr [...] na skutek wykonania przyłącza energetycznego, wodociągowego, podniesienia terenu działki o 1-1,5 m poprzez wysypanie gruzu i kruszywa oraz ich utwardzenie, a ponadto wykonania ogrodzenia, doszło do powstania obiektu budowlanego kategorii [...], tj. placu składowo - postojowego, a więc budowy obiektu budowlanego – budowli (art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 p.b.), której realizacja wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., a którym to pozwoleniem skarżący kasacyjnie inwestorzy się nie legitymowali. Ustalenia te skarżący zwalczają grupą zarzutów kasacyjnych obejmującą zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 p.b. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. podnosząc, że w tej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz organów, doszło do wykonania robót budowlanych o których mowa w ostatnio powołanym przepisie i niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę – tj. utwardzenia powierzchni działki budowlanej, a w konsekwencji, że w miejsce zastosowanych przez organy przepisów art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 48 ust. 3 p.b. w stosunku do wykonanych robót budowlanych powinien być uruchomiony tryb z art. 50 p.b. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazują, że skoro ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej, to przyjąć należy, że w konsekwencji zwolnił również z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wzniesienie obiektu budowlanego na skutek wykonania tego rodzaju robót budowlanych. Zaprezentowane przez skarżących stanowisko nie znalazło aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym grupa ww. opisanych zarzutów, odnosząca się do powyższej kwestii, uznana została przez sąd kasacyjny za niedającą podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku oraz wskazanych powyżej zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że w sprawie tego rodzaju, co rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, kluczowe znaczenie ma ustalenie rodzaju (charakteru i zakresu) wykonanych robót budowlanych i ustalenie, czy w wyniku ich realizacji nie powstał obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Co do zasady bowiem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.). Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5.b.p., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z tym, że przedmiotem sporu jest kwalifikacja prawna robót budowalnych wykonanych na działce skarżących przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. decydujące znaczenie ma to, że w przypadku powstania budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dokonując klasyfikacji obiektów wprost niewymienionych w p.b. należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, rodzaj konstrukcji, jego przeznaczenie oraz sposób, w jaki obiekt ten jest wykorzystywany. W aktualnym orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wynika, iż obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, tzn. utwardzenie pełni funkcje samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest wyłączone. Stanowisko to, wyrażone m.in. w sprawie II OSK 747/21 (wyrok z 29 marca 2022 r.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela stwierdzając zarazem, że roboty budowlane polegające na niwelacji terenu spychaczem, nawiezieniu gruzu i tłucznia, jego rozsypaniu i uwałowaniu w orzecznictwie sądowym traktuje się jako wykraczające poza kategorię utwardzenia terenu, a w konsekwencji przyjmuje się, że prowadzą one do powstania obiektu budowlanego (budowli ziemnej) wymagającej pozwolenia na budowę. W nawiązaniu do argumentacji zawartej w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznaje także przypomnieć, że wykonanie robót budowlanych na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie oznacza zasadności automatycznego przyjęcia, że roboty te zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Oceniając charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako utwardzenie terenu oraz np. niezależne od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić (zob. wyroki NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2363/14; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1240/19; z 20 lipca 2022 r. II OSK 2266/19). Ustalenia dokonane w tej sprawie, z których wynika, że na działce skarżących doszło nie tylko do utwardzenia jej terenu gruzem i kruszywem, ale i do jej znaczącego podwyższenia (1-1,5 m), a ponadto, że przedmiotowa działka jest ogrodzona i posiada przyłącza energetyczne oraz wodociągowe oraz jest wykorzystywana, m.in., jako plac pod ekspozycję towarów oraz dla potrzeb prowadzenia komisu samochodowego – wszystkie łącznie zasadnie analizowane - determinowały zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadność uznania przez organy oraz Sąd I instancji, że w rozważanym przypadku doszło do samowolnego wykonania budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, a nie wyłącznie, jak postrzegają to skarżący, do utwardzenia terenu działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Orgordzony, podwyższony i utwardzony teren, użytkowany jako plac postojowo – składowy, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna włączona do akt sprawy, każe przyjąć, że analizowany obiekt posiada cechy określone w art. 3 pkt 3 p.b., definiujące budowlę, której realizacja w warunkach samowoli budowlanej uzasadniała wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że powstałego obiektu nie należy postrzegać całościowo, jak i że nie należy oceniać sposobu jego użytkowania, z powołanych powyżej względów, jak i przyczyn podanych przez Sąd I instancji z odwołaniem się do treści art. 71 p.b., nie ma doniosłości prawnej w tej sprawie i nie podlega uwzględnieniu. Wbrew zapatrywaniu skarżących, organy nadzoru budowlanego nie mogły bowiem pominąć sposobu korzystania z przedmiotowego obiektu, stanowiącego całość użytkowo - techniczną. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 71 p.b. nie stanowi uprawnionej podstawy kasacyjnej, gdyż nie był on ani błędnie wykładany, ani nieprawidłowo w niej zastosowany, skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści tego przepisu nawiązał niejako na marginesie tej sprawy odnosząc się do zarzutów skargi i wyjaśniając w odniesieniu do jego treści z jakich powodów z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego nie tylko realizacja, ale i sposób użytkowania danego obiektu stanowi uzasadniony przedmiot czynności wyjaśniających organów nadzoru budowlanego.
Nie doszło ponadto w tej sprawie do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten nie był poddawany przez ten Sąd procesowi wykładni, ani nie znajdował w niej zastosowania. Równie nieuprawniony jest zarzut naruszenia § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten nie był przez organy w ogóle stosowany, a został jedynie ubocznie przywołany w postanowieniu organu I instancji, co nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż regulowana nim kwestia powierzchni biologicznie czynnej z punktu widzenia art. 48 ust. 2 i 3 p.b. jest prawnie irrelewantna. Trudno zatem zrozumieć racje, który stały za sformułowaniem zarzutu kasacyjnego odwołującego się do ww. przepisu rozporządzenia jako naruszonego zaskarżonym wyrokiem zważywszy, że zarzut ten wspiera argumentacja dowodząca braku podstaw do zastosowania ww. rozporządzenia w tej sprawie, co odpowiada w istocie stanowisku wyrażonemu odnośnie do tej kwestii przez Sąd I instancji.
Konsekwencją powyżej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej podstaw kasacyjnych dotyczących kwalifikacji prawnej obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest stwierdzenie, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie naruszył art. 28 ust. 1 p.b. przez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego podlegał reżimowi pozwolenia na budowę, a z uwagi na powyższe również i powiązane bezpośrednio z omawianą kwestią zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 3 oraz art. 50 p.b. nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Prawidłowo potwierdzona przez Sąd I instancji kwalifikacja prawna przedmiotu sporu jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.) uzasadniała wdrożenie wobec niego postępowania w trybie art. 48 p.b., a w związku z tym również wydanie na wstępnym etapie tego postępowania postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., nakładającego obowiązki opisane w art. 48 ust. 3 ww. ustawy.
Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią również skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Całkowicie niezasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z zarzucanym Sądowi I instancji niedostrzeżeniem, że objęte skargą postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie żadnych okoliczności mogących świadczyć o tym, że zasadne było wydanie przez Sąd I instancji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zasady nakazującej organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes skarżących (art. 7 k.p.a.), naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady należytego informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) czy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. to dodatkowo wyjaśnić trzeba, że wyrażona w nim zasada ogólna postępowania administracyjnego ustanawiająca obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli znajduje zastosowanie do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, gdyż w procesie podejmowania decyzji związanych brak jest możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, którego treść jest determinowana bezwzględnie wiążącą normą prawa materialnego. Postanowienia objęte złożoną do Sądu I instancji skargą zostały zaś wydane w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, na podstawie przepisów, które nie dają organowi administracji publicznej uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma więc podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (zob. wyroki NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2522/18; z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3589/19). Stanowisko to znajduje odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć podejmowanych, tak jak w niniejszej sprawie, w formie procesowej postanowienia.
Zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie B. A. – W. czynnego udziału na każdym etapie postępowania nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej z kolei z tego, po pierwsze, względu, że nie odpowiada prawdzie twierdzenie skarżących, że "żadne zawiadomienie ani pismo w toku niniejszego postępowania, tak w pierwszej instancji, jak również drugiej instancji, nie zostało doręczone stronie, ani też pozostawione w sposób przewidziany przepisem art. 44 k.p.a.". Akta sprawy potwierdzają bowiem w szczególności to, że skarżącej skutecznie doręczono w dniu [...] marca 2014 r. wezwanie PINB z [...] lutego 2014 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie; w dniu [...] czerwca 2014 r. oboje skarżący odebrali zawiadomienie PINB o wszczęciu postępowania (k. 105-106), skarżąca skutecznie odebrała także zawiadomienie PINB z [...] października 2017 r. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym przez organ I instancji. Po drugie, ww. grupa zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. została ogólnikowo sformułowana i strona w żaden sposób nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle ugruntowanego aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest warunkiem sine qua non uznania skuteczności tego rodzaju zarzutu kasacyjnego.
Oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie nie nastąpiło także z naruszeniem przez Sąd I instancji wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów kształtujących przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy p.b. wiążą wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wbrew zapatrywaniu skarżących nie został oceniony w sposób dowolny. Wszystkie okoliczności faktyczne relewantne w tej sprawie, dotyczące okoliczności realizacji spornego obiektu budowlanego oraz jego rodzaju zostały w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący ustalone, zaś opisane ramach podstawy kasacyjnej skonstruowanej w odniesieniu do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. liczne zarzuty dotyczące zaniechań organów nadzoru budowlanego w zakresie ustalenia stanu faktycznego (w tym zarzuty zaniechania ustalenia, że podstawą funkcjonowania komisu samochodowego oraz ekspozycji towarów zakładu stolarskiego na działce skarżących są umowy najmu zawarte przez skarżących z podmiotami zewnętrznymi, prowadzącymi określonego rodzaju działalność gospodarczą) dotyczą okoliczności niemających wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, gdyż nie mają związku z kwestiami, które decydują o legalności zaskarżonego postanowienia.
Za całkowicie nieuprawiony uznany być musiał zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez "zaniechanie wskazania stron postępowania i adresatów postanowienia", jako postawiony w oderwaniu od akt sprawy, które dowodzą istnienia okoliczności odmiennych, niż wskazane w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej. Zarówno adresaci zaskarżonego postanowienia, jak i strony postępowania, zostały w nim w sposób wyraźny, czytelny określone.
Nieuprawiony okazał się też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez zaniechanie wykazania przez organ, że podmioty dopuszczone udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego uczestników spełniają warunki określone w art. 28 ust. 2 p.b, w sytuacji, gdy – jak wywodzą skarżący – "roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że jeśli zatem z uwagi na powyżej przytoczone stanowisko skarżących kasacyjnie należało uznać, że kwestionują oni prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego nie z uwagi na szczególne uwarunkowania osobiste poszczególnych uczestników tego postępowania jako właścicieli czy użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.), lecz w oparciu o zapytywanie skarżących, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie dotyczyło obiektu którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, to w tych okolicznościach niniejszej sprawy konsekwencją uprzedniego przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności zakwalifikowania przedmiotu postępowania jako obiektu budowlanego objętego reżimem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.) musi być stwierdzenie nieskuteczności zarzutu kasacyjnego odwołującego się do regulacji art. 28 ust. 2 p.b.
Wszystkie powyżej przedstawione racje prowadzą do końcowego wniosku, że w okolicznościach tej sprawy także ostatnia z podstaw kasacyjnych, obejmująca zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.