II OSK 2241/16

II OSK 2241/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Renata Detka
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 759/15 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2015-11-13
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 40
art. 12, art. 13, art. 19 ust. 2
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Międzyzdroje od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 759/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Burmistrza Międzyzdrojów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 13 listopada 2015 r., w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W., na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach, z dnia 28 stycznia 2014 r., nr XLVIII/481/14, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (pkt I) uchylił zaskarżony wyrok, (pkt II) stwierdził nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, (pkt III) zwrócił Burmistrzowi Międzyzdrojów wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł i (pkt IV) zasądził od Burmistrza Międzyzdrojów na rzecz [...] kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r., nr XLVIII/481/14, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości - w części dotyczącej § 16 uchwały.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
- przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wprowadzenie do planu rozwiązań niezgodnych z zapisami ww. ustaw w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania terenu,
- art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez określenie w planie funkcji mieszkalnej terenu objętego planem w sytuacji, w której teren stanowi i ma stanowić rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów r.o.d.;
- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania;
- art. 2 i 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 marca 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez brak uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na niewolne,
- art. 3, 4 i 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji sprzecznych z zapisami w ww. przepisach.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie uchwały nr XLVIII/481/14 w części dotyczącej § 16 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Międzyzdrojów wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15 stwierdził nieważność § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014r., nr XLVIII/481/14, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym: Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Międzyzdrojów.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15 uchylił zaskarżony wyrok (pkt I), stwierdził nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały (pkt II), zwrócił wpis od skargi kasacyjnej i odstąpił od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV).
W ocenie Sądu, w sprawie zaistniała wskazana w art. 179a P.p.s.a. przesłanka do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku. Trafny okazał się zarzut, według którego organ, który w niniejszej sprawie winien być reprezentowany przez Burmistrza Międzyzdrojów, pozbawiony był możliwości obrony swoich praw z powodu niezawiadomienia go o terminie rozprawy (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Zawiadomienie o terminie rozprawy sądowej, a następnie wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem, omyłkowo doręczono Radzie Miejskiej w Międzyzdrojach. Tymczasem, jak wynika z uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.), ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy ochrony sądowej.
Sąd uznał, że nie zachodzą szczególne okoliczności wymagające przyznania w niniejszej sprawie zdolności procesowej Radzie Miejskiej w Międzyzdrojach. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym ze skargi [...] w W. na powołaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach, stroną postępowania jest Gmina Międzyzdroje, którą reprezentuje organ wykonawczy - Burmistrz Międzyzdrojów. Pominięcie wskazanego organu w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu, uwzględnienie skargi z tego tytułu i uchylenie zaskarżonego wyroku, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu, skarżący zasadnie wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przepisu § 16 ust.1 przedmiotowej uchwały z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania (zdefiniowanego w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego) działek objętych zmianą planu, oznaczonych w tym planie symbolem UT. Sąd uznał, że planowana zmiana przeznaczenia terenu objętego Rodzinnym Ogrodem Działkowym istotnie kształtuje sposób realizowania prawa użytkowania spornych terenów i zasady funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, działających na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wprowadzając na tym terenie realizację funkcji sprzecznej z ustaloną w ww. ustawie.
Sąd, po przytoczeniu treści przepisów art. 2 pkt 5, art. 3, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazał, że ustawodawca - określając zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej - wykluczył możliwość przypisania terenom rodzinnych ogrodów działkowych funkcji mieszkalnej (zakaz zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej – art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Ustawa ta wprowadza także ograniczenia parametrów powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach do 35 m2 – art. 13.
Tymczasem Rada Miejska w Międzyzdrojach w kwestionowanym skargą § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła dla terenów rodzinnych ogrodów działkowych funkcję mieszkalną i możliwość zabudowy działki budynkiem gospodarczym o powierzchni do 50 m2.
Są to, zdaniem Sądu, ustalenia planu sprzeczne z regulacją ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ, przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania przez to, że przekroczył swoje uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne, a nadto - przez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnym sposobie zagospodarowania, co ma istotne znaczenie w kontekście twierdzeń organu o zachowaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu.
Sąd argumentował, że uchwalając zmianę planu zagospodarowania terenów rodzinnych ogrodów działkowych Rada Miejska w Międzyzdrojach winna była uwzględnić szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych nadany im ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych i związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów, zwłaszcza, gdy planowanym zmianom w zagospodarowaniu danego terenu sprzeciwia się podmiot, któremu przysługuje do niego określony tytuł prawny. Sąd uznał, iż wprowadzenie w § 16 ust.1 zaskarżonej uchwały uregulowań sprzecznych z aktem wyższej rangi, jakim jest - ustawa r.o.d., sprawia, że przepis ten dotknięty jest cechą rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Międzyzdrojów. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
a. nieważność postępowania, z uwagi na pozbawienie organu możliwości obrony swoich praw, do którego doszło w wyniku naruszenia przez WSA przepisu art. 179a P.p.s.a., polegającego na zaniechaniu rozpoznania sprawy na posiedzeniu po uchyleniu wyroku z dnia 13 listopada 2015 r.;
b. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały o zmianie planu miejscowego oraz że interes ten został naruszony w sytuacji, gdy zapisy przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków skarżącego, bowiem może on w dalszym ciągu wykorzystywać nieruchomość w sposób dotychczasowy (art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), jak też uchwała ta w żaden sposób nie znosi ograniczeń w zakresie wykorzystania ROD, wynikających z ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.).
c. naruszenie prawa materialnego w postaci:
i art. 12 oraz art. 13 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnego przyjęcia, że normy wynikające z tych regulacji winny wpływać na treść uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy funkcją planu miejscowego nie jest sankcjonowanie ograniczeń dotyczących aktualnego właściciela danej nieruchomości ze względu na aktualny sposób korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie, lecz ma on za zadnie kształtować politykę przestrzenną gminy;
ii. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że władztwo planistyczne gminy doznaje ograniczenia przez przepisy ustaw szczególnych, które regulują sposób korzystania z nieruchomości, jeżeli są one wykorzystywane w określony sposób - inny niż przewidziany w planie miejscowym;
iii. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że zapisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z działalnością ROD, podczas gdy na podstawie art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania, w związku z czym określenie innego przeznaczenia w planie miejscowym w żaden sposób nie naruszyło interesu skarżącego;
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł [...] z siedzibą w W.. Takie określenie strony i wynikająca z niego reprezentacja stowarzyszenia były prawidłowe i nie wymagały doprecyzowania poprzez wskazanie Okręgowego Zarządu w Szczecinie (patrz: postanowienie SN z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II CSK 765/16).
Przed podaniem przyczyn uwzględnienia skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania poprzez naruszenie art. 179a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Oznacza to, że spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 179a P.p.s.a. skutkuje tym, że wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Z tego fragmentu przepisu nie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny wydaje dwa orzeczenia – jedno jako Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie uchylający wyrok lub postanowienie, i drugie jako wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę.
Nadto, zdanie ostatnie art. 179a P.p.s.a. stanowi, że od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zdanie to odnosi się do całego zdania pierwszego, a więc do wszystkich wymienionych w nim ewentualnych rozstrzygnięć. Użycie w nim liczby pojedynczej przemawia za jednym orzeczeniem we wszystkich kwestiach. Innymi słowy, orzeczenie autokontrolne powinno być jedno, tylko powinno zawierać co najmniej dwa rozstrzygnięcia: jedno kasacyjne z ewentualnymi kosztami postępowania kasacyjnego i drugie ponownie rozpoznające sprawę wraz ze wszystkimi elementami, jakie powinno zawierać orzeczenie sądu pierwszej instancji. Dla takiego orzeczenia wojewódzki sąd administracyjny sporządza z urzędu jedno uzasadnienie, na podstawie art. 141 § 1 P.p.s.a., w którym rozważania odnoszą się do wszystkich elementów rozstrzygnięcia (patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018, pkt 9 i 10 do art. 179a).
Nie narusza nakazu rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu sytuacja, w której sąd po zamknięciu rozprawy odracza publikację orzeczenia. Zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a P.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 P.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 P.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1291/16).
Powyższe uwagi pozwalają na przejście do okoliczności niniejszej sprawy. W dniu 19 maja 2016 r. została przeprowadzona rozprawa, o której strony zostały powiadomione. Na formularzach zawiadomień określono cel posiedzenia w dniu 19 maja 2016 r. jako rozprawę w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie zostało złożone sprawozdanie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poparł skargę, a pełnomocnik strony skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Po przeprowadzeniu rozprawy sąd zamknął rozprawę, a następnie w terminie publikacyjnym ogłosił orzeczenie zawierające rozstrzygnięcia w zakresie skargi kasacyjnej oraz w zakresie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznał zatem na nowo sprawę w jej całokształcie. Na rozprawie strony miały możliwość wypowiedzenia się. Co prawda, jak wynika z protokołu rozprawy, strony zajęły stanowiska jedynie wobec skargi kasacyjnej, ale nie świadczy to o zaistnieniu przesłanki nieważności, tj. pozbawienia strony możności obrony swych spraw. Strony były reprezentowane przez zawodowych pełnomocników i już z tego względu powinny mieć świadomość, że rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 179a P.p.s.a. i ewentualne ponowne rozpoznanie sprawy odbywa się na tym samym posiedzeniu. Nadto, w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i ogłosił termin publikacji orzeczenia, strona, która uważała, że nie umożliwiono jej przedstawienia swego stanowiska, mogła wnieść o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy (art. 133 § 2 P.p.s.a.).
Zauważyć jednak warto, że pomijając zagadnienie nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. Radzie Miejskiej zamiast Burmistrzowi, w postępowaniu sądowym strony miały możliwość wypowiadania się i z tej możliwości korzystały w całokształcie sprawy. Świadczy o tym treść odpowiedzi na skargę, skargi kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także fakt, iż w przedmiotem zarzutów skargi były wszystkie istotne w sprawie kwestie procesowe i materialne. Stanowiska stron przedstawione na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. mogły więc odnosić się do wszystkich istotnych zagadnień sprawy ze skargi na uchwałę.
Drugi zarzut na charakter materialnoprawny. Wbrew zarzutowi, zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego [...], a nadto doszło do naruszenia tego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała w przedmiocie przeznaczenia terenu będącego w użytkowaniu [...] dotyczy tego interesu prawnego. Uprawnienia użytkownika są sformułowane w art. 240 K.c. Niezależnie od tego, PZD działa w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Objęcie terenu użytkowanego jako rodzinny ogród działkowy unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącymi o przeznaczeniu tego terenu na cele inne, niż tereny ogrodów działkowych, ogranicza prawa stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy, w tym przypadku [...]. Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się rodzinny ogród działkowy (ROD – art. 3 ustawy), zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Jest oczywiste, że zapis planu pogarsza sytuację prawną takiego użytkownika, w stosunku do katalogu uprawnień użytkownika nieograniczonych roszczeniem właściciela, o którym mowa w art. 19 ust. 2.
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy to naruszenie interesu prawnego ROD jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. W tym zakresie trafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 12 oraz art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu nie usuwa ograniczeń w zagospodarowaniu ROD wynikających z przywołanych przepisów art. 12 i art. 13. Przepisy te są obowiązujące w odniesieniu do terenu na którym funkcjonuje ROD. Jak trafnie argumentuje wnoszący kasację, mimo zmiany planu miejscowego, do czasu ewentualnej likwidacji ogrodu działkowego, nie ma podstaw do przyjęcia o nieobowiązywaniu na terenie ogrodu przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bez względu na postanowienia planu w przedmiocie planowanego przeznaczenia terenów na których działa rodzinny ogród działkowy.
Dodać warto, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie ustanawiają szczególnego statusu terenów ROD w procesie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te nie tworzą ograniczeń w regulacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. pogląd wyrażony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ale aktualny także na tle obecnie obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 335/10).
Brak ograniczeń wynikających z art. 12 i 13 nie przesądza o definitywnej bezzasadności zarzutu naruszenia kompetencji planistycznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy doszło do naruszenia swobody gminy w tym zakresie, nie może ograniczać się do przepisów art. 12 i art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Odnotować także należy, że Sąd pierwszej instancji, słusznie wskazując na konieczność dochowania przez gminę wymogów w zakresie zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, nie wskazał na czym polega brak linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu. Z załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że jednostki planistyczne położone na obszarze terenu objętego zmianą planu miejscowego są przedstawione w granicach stanowiących linie rozgraniczające.
Ocena, czy zaskarżone unormowanie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, nie może być oderwana od dotychczasowych przepisów w zakresie przeznaczenia spornego terenu, zawartych w uchwale Rady Miejskiej nr XLI/405/2002, z dnia 22 lutego 2002 r. Porównanie przeznaczenia terenu w poprzednim planie oraz przeznaczenia według przepisów planu uchwalonego (zmienionego) w dniu 28 stycznia 2014 r. umożliwi ustalenie zakresu dokonywanej zmiany oraz ocenę, czy, a jeśli tak to na ile, zmiana ta pogarsza sytuację prawną skarżącego Związku.
Przed dalszymi uwagami konieczne jest nawiązanie do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, według którego, kontrola sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą, procedury planistycznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1981/16).
Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego ingerencja w celowość przeznaczenia w przyszłości spornego terenu na cele inne, niż wyłącznie ogrody działkowe. Jednak zarówno w odniesieniu do studium, jak i w przypadku planu miejscowego gmina ma obowiązek uwzględniania m.in. dotychczasowego zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wprost stanowi art. 15 ust. 1 pkt 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności, sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4. W myśl zaś art. 1 ust. 3, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Władztwo planistyczne gminy nie ma więc charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Zaskarżona uchwała nie została przez Sąd pierwszej instancji oceniona przy zastosowaniu tych kryteriów. Raz jeszcze powtórzyć należy, że ocena o przekroczeniu władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie art. 12 oraz art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a także szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych i związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tych terenów, była błędna. Skarga wymaga zatem ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i IV i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. został zaskarżony w całości. Jednak w zakresie w jakim został uchylony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2015 r., zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W związku z tym skarga kasacyjna w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.