II SA/Kr 368/14

II SA/Kr 368/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2859/14 - Wyrok NSA z 2016-07-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skargę oddala.
Uzasadnienie
A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XIV/109/99 z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Pychowice w Krakowie. Skarżący zarzucił tej uchwale naruszenie:
1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium;
2) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w procedurze planistycznej stanowiska niektórych organów uzgadniających projekt planu miejscowego;
3) art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu istotnych zmian w projekcie planu bez powtórzenia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie;
4) art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia i wyłożenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
5) art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie w planie na potencjalnych inwestorów obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa,
6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;
7) art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane linii zabudowy, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych, oraz poprzez zawarcie w treści planu niejasnych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania poszczególnych terenów;
8) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnego określenia granic strefy sanitarnej od cmentarza oraz granic lokalizacji stanowisk archeologicznych kat. III;
9) art. 8 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali;
10) art. 1 ust. 2 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,
11) art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela nieruchomości w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.
Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K., a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Wskazał również, że nieruchomości te znajdują się w następujących obszarach wyznaczonych w planie miejscowym:
– działka nr [...] - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa 02.ZP -Tereny miejskiej zieleni publicznej,
– działka nr [...] - część północna 02.M4 - Teren zabudowy jednorodzinnej, część południowa 02.ZP -Tereny miejskiej zieleni publicznej,
– działki [...] i [...] - 02.M3 - Teren zabudowy mieszkalnej,
– działki [...] i [...] - KT/D1/2 - Teren tras komunikacyjnych.
Skarżący podkreślił, że jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę, a pozostałe działki zostały przeznaczone pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz tereny tras komunikacyjnych, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego. Ponadto w uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy przeanalizowano postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działek skarżącego, a także sprecyzowano naruszenia proceduralne, które, zdaniem skarżącego, miały miejsce w trakcie uchwalania zaskarżonego planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Odnośnie procedury planistycznej organ podał, że ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice ukazało się w prasie - Tygodnik Grodzki nr [...] (55) z dnia 18 listopada 1994 r., a obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów właściwych do uzgadniania projektu planu. Pismem z dnia 12 marca 1997 r. wystosowano zawiadomienie do organów właściwych do uzgodnienia, o konferencji uzgadniającej projekt planu. W dniu 20 marca 1997 r., w budynku Urzędu Miasta Krakowa przy Rynku Podgórskim odbyła się konferencja uzgadniająca, na której przedstawiono rozwiązania planistyczne projektu planu dla tego obszaru. Przedmiotowy projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia. Następnie zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osoby określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 25 kwietnia 1997 r. zostało opublikowany komunikat prasowy Zarządu Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 maja do 17 czerwca 1997 r. Złożone protesty i zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Pychowice zostały rozpatrzone uchwałą nr 888/97 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 31 lipca 1997 r. W dniu 30 stycznia 1998 r. opublikowany został w Tygodniku Grodzkim nr 4 (194) komunikat Zarządu Miasta Krakowa informujący o terminie sesji Rady Miasta Krakowa, na której rozpatrywane będą nieuwzględnione zarzuty i protesty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Zarządu Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Następnie Rada Miasta Krakowa uchwałą nr CVI/978/98 z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice oraz uchwałą nr CVI/979/98 z dnia 18 lutego 1998 r. w sprawie rozpatrzenia protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice rozpatrzyła ww. protesty i zarzuty odnoszące się do rozwiązań planistycznych przyjętych w projekcie planu. Skargę na sposób rozpatrzenia zarzutu wniósł W. W.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 808/98 oddalił skargę. Następnie, stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w Tygodniku Grodzkim nr [...] ([...]) w Dzienniku Polskim z dnia 5 marca 1999 r. opublikowane zostało zawiadomienie Prezydenta Miasta Krakowa informujące, że w dniach 17 i 31 marca 1999 r. o godzinie 11.00 w sali obrad Miasta Krakowa w Urzędzie Miasta Krakowa odbędą się sesje Rady Miasta Krakowa w programie których przewiduje się I i II czytanie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. W dniu 31 marca 1999 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XIV/109/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie.
Organ podkreślił, że po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W dniu 27 kwietnia 1999 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 16, poz. 184. Organ zaznaczył, że dowody na dokonanie, wymaganych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czynności proceduralnych sporządzania projektu planu znajdują się w dokumentacji planistycznej.
Rada Miasta Krakowa zakwestionowała legitymację skargową A. B., twierdząc, że ustalenia planu miejscowego nie naruszyły uprawnień skarżącego wynikających z jego prawa własności do nieruchomości. Organ wskazał, że skarżący nabył ww. nieruchomości ponad 8 lat po uchwaleniu planu miejscowego. Zatem w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skarżący nie był właścicielem działek [...], [...], [...], [...] obr. [...], w K.. Rada powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08. Rada podniosła też, że nabywając przedmiotowe działki, skarżący powinien znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. Zatem zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji skarżącego, a co za tym idzie nie naruszyła jego interesu prawnego.
Odnośnie zarzutu braku zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium Rada wyjaśniła, że ustawodawca przepisami ustawy z 1994 r. zobligował gminy do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz początkowo brak studium nie wykluczał prowadzenia postępowań planistycznych. Dopiero na mocy nowelizacji przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, od dnia 24 grudnia 1997 r. zaczął obowiązywać przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający na organ sporządzający projekt planu, przed zaopiniowaniem i uzgodnieniem projektu planu, zbadanie spójności rozwiązań planistycznych z dokumentem studium. Zatem w czasie, gdy toczyła się procedura związana z uchwaleniem zaskarżonego planu, przepisy prawa nie nakładały na Radę obowiązku badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.
Rada podkreśliła, że przedmiotowy miejscowy plan został uzgodniony w dniu 7 kwietnia 1997 r. z Państwową Służbą Ochrony Zabytków, natomiast w dniu 28 marca 1997 r. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie. Organy te wniosły zastrzeżenia do przedłożonego im projektu, lecz w uchwalonym projekcie planu, zastrzeżenia organu ochrony zabytków nie zostały uwzględnione, ponieważ część działki nr [...] obr. [...], ostatecznie pozostała w terenie 02.M4 (1,29 ha) przy ul. W..
W ocenie Rady wszelkie zmiany w projekcie planu były efektem podejmowanych czynności planistycznych. Również w przypadku zmiany przepisów prawa (zmiana rozporządzenia), dokonywano stosownego dostosowania przepisów do opracowywanego projektu. W efekcie, uchwalony plan miejscowy, stanowi rezultat przeprowadzonych czynności planistycznych. Zmiany projektu planu, które nastąpiły po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, były efektem wprowadzenia do projektu ustaleń wynikających z wniesionych protestów i zarzutów oraz konieczności przeredagowania projektu uchwały, celem uzyskania spójności przyjętych rozwiązań planistycznych. Rada podkreśliła, że wprowadzone zmiany posiadają charakter niewielkich modyfikacji, polegających na doprecyzowaniu i uzupełnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych.
Rada wyjaśniła, że prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze została sporządzona w styczniu 1997 roku, przez zespół autorski, w skład którego wchodzili prof. dr hab. J. L., dr M. S., mgr J. B. i mgr M. C.. W związku z tym, brak było podstaw do niewyłożenia go wraz z projektem planu do publicznego wglądu w terminie od 15 maja 1997 r. do 17 czerwca 1997 roku. Rada stwierdziła, że pominięcie w stosownym ogłoszeniu informacji, że opracowany dokument wykładany jest do publicznego wglądu wraz z prognozą, nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w tym zakresie.
Organ wskazał również, że plan ogólny Miasta Krakowa z 1994 r. w swojej treści zawierał szereg norm, które nakładały na inwestorów obowiązek sporządzenia: koncepcji zagospodarowania terenu zawierającej m. in. zasady kompozycji przestrzennej (§ 23 ust. 1 pkt 1 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), ekspertyzy wpływu na krajobraz naturalny (i) lub kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej (§ 58 ust. 1 pkt 2 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), koncepcji urbanistycznej lub koncepcji urbanistycznej połączonej z projektem scalania gruntów (§ 58 ust. 1 pkt 5 postanowień planu ogólnego z 1994 r.). Zatem, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice, organ planistyczny doprecyzował w projekcie planu ustalenia dotyczące obowiązku sporządzania projektu zagospodarowania terenu, uwzględniającego wytyczne w przedmiocie konieczności zachowania ładu przestrzennego, w sposób nawiązujący do postanowień planu ogólnego z 1994 r. Takie działanie organów planistycznych wynikało z treści art. 17 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał na organy planistyczne obowiązek usunięcia sprzeczności pomiędzy obowiązującymi kolejno planami zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem uznać, zdaniem Rady, że obowiązujące przepisy, w tym przepisy gminne, wykluczały możliwość nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w toku prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego.
Odnośnie zarzutu wadliwego wyznaczenia linii rozgraniczających w planie miejscowym Rada powołała się na art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podkreśliła, że wybór poszczególnych elementów planu jest uzależniony występującymi uwarunkowaniami faktycznymi (potrzebami), a więc brak któregoś z wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy elementów, nie stanowi automatycznie o wadliwości planu. Rada wyjaśniła, że organy planistyczne uznały, że określony na rysunku planu sposób wyznaczenia linii rozgraniczających wymaga uzupełnienia o stosowne ustalenia tekstu planu. Wynikało to z faktu, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000. W związku z tym, szerokość linii rozgraniczającej na rysunku planu (o grubości 1 mm) odpowiada w rzeczywistości pasowi terenu o szerokości 2 m. Ponieważ zaś linie rozgraniczające nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, zostały wprowadzone zapisy, które umożliwiają dokonanie korekt w zakresie parametru określonego planem, celem dostosowania przebiegu linii do podziałów ewidencyjnych, a co w przyszłości umożliwi racjonalne zagospodarowania terenów. W ocenie organów planistycznych, ze względu na skalę planu, koniecznym było ustalenie możliwości doprecyzowania przebiegu linii rozgraniczających w zakresie określonym w tekście planu w celu wykluczenia dokonywania nieracjonalnych podziałów nieruchomości i umożliwienia prawidłowego zagospodarowanie terenów objętych ustaleniami planu. Takie działanie zapewniło adresatom planu większą pewność wykonywania prawa własności, ponieważ linie rozgraniczające można uszczegółowić do przebiegu granic działek ewidencyjnych, jako doprecyzowanie rysunku planu.
Ponadto Rada wyjaśniała, że organy planistyczne uznały, iż wyznaczenie w planie linii zabudowy i wskaźników zabudowy w sposób określony w planie, jest wystarczające dla poszczególnych terenów objętych ustaleniami planu. Ponadto nie każdy teren wyznaczony w planie miejscowym wymaga określenia wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a niejednokrotnie, wyznaczenie kilku wskaźników, w sposób zupełny określa ramy, w jakich można dokonać zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu.
Rada podała, że wkreślenie na rysunku planu granic stref sanitarnych od cmentarza oraz granic występowania stanowisk archeologicznych było uwarunkowane występującymi okolicznościami faktycznymi w sprawie, co jednak nie stanowi elementu obligatoryjnego postanowień planu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jedynie element informacyjny, przypominający inwestorom o konieczności uwzględniania wymogów wynikających z innych przepisów prawa. Rada podkreśliła, że w obszarze objętym ustaleniami planu występują dodatkowe uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych i dlatego, organy planistyczne ustaliły dla poszczególnych terenów stosowne przeznaczenie i warunki ich zagospodarowania.
Organ stwierdził, że rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, umożliwiającej odczytanie kategorii przeznaczenia terenu oraz określonych na rysunku planu niektórych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. Natomiast wszędzie tam, gdzie ustalenia zawarte na rysunku planu mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do przesądzeń planistycznych, stosowne uściślenia zostały zawarte w tekście planu.
Zdaniem Rady wszystkie ustalenia planistyczne stanowią efekt uwzględnienia w toku sporządzania planu miejscowego dla osiedla Pychowice wymogów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w efekcie podjętych działań został opracowany plan miejscowy, który w sposób kompleksowy reguluje przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów. Rada zaznaczyła, że przedmiotowy plan funkcjonuje od przeszło 15 lat, na jego podstawie zmienia się sposób użytkowania terenów nim objętych, zaś przyjęte ustalenia planistyczne są jasne i zupełne, co pozwala właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wydawać stosowne pozwolenia na budowę.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Rada podniosła, że regulacja zawarta w planie miejscowym, ograniczenie prawa własności skarżącego dokonane zaskarżonym miejscowym planie nie były dowolne i nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego.
Na rozprawie (k. 63 akt sąd.) pełnomocnik skarżącego przyznał, ustosunkowując się do stanowiska organu, że działki nr [...] i [...] nie stanowią i nie stanowiły w dniu wniesienia skargi własności skarżącego ponieważ zostały wcześniej przejęte przez gminę na podstawie decyzji administracyjnej pod budowę drogi. Oświadczył też, że nie ma wiedzy, jakie było przeznaczenie działek, będących aktualnie własnością skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał aktywny udział w trakcie uchwalania planu. Podał, że numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem części działek pod budowę drogi. Sprecyzował, że upatruje naruszenia interesu prawnego w przeznaczeniu jego nieruchomości na cele zieleni miejskiej, podczas gdy, jego zdaniem, teren ten powinien być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, podobnie jak teren sąsiedni. Wskazał, że orzeczenia NSA potwierdzają, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że skarżący przez wiele lat nie miał zamiaru prowadzenia inwestycji i naruszenie jego interesu prawnego nie było dla niego tak dotkliwe. Obecnie jest zainteresowany zmianą zagospodarowania działek, które nie są zabudowane. Wg pełnomocnika skarżącego wykazał on w sposób dostateczny naruszenie interesu prawnego skarżącego przez wskazanie samej treści określonych ustaleń planu wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z prawa własności i jego zdaniem nie ma znaczenia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości, nawet gdyby ówcześnie miała to być Gmina albo Skarb Państwa.
Pełnomocnik organu oprócz danych co do aktualnego właściciela wskazanych w skardze działek, również nie posiadał wiedzy, co do poprzedniego ich właściciela, poprzednich oznaczeń działek i ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że do chwili obecnej skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.
Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie, czy skarżący wykazał, że jego "interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą" . Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu.
Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Skarżący dochował wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości (działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w K.) położonych na terenie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie. Skarżący nabył ww. działki kilka lat po wejściu w życie zaskarżonego planu. Nie podał przeznaczenia działek, będących aktualnie własnością skarżącego, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał udział w trakcie uchwalania planu. Poinformował, że numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem części działek pod budowę drogi. Wskazał na aktualne, przewidziane w planie przeznaczenie działek (tj. część północna działek [...] i [...]- pod teren budowy jednorodzinnej oznaczonej w planie 02.M4, a ich część południowa – pod tereny miejskiej zieleni publicznej oznaczone w planie jako 02.ZP oraz działki [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkalną 02.M3 ). Pomimo, że naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w niemożności przeznaczenia w całości działek [...] i [...] pod teren budowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ich północnej części przeznaczonej pod tereny miejskiej zieleni publicznej ), to wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie, w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w K., a przecież część działek [...], [...], [...] oraz działki [...] i [...] przeznaczone zostały już pod zabudowę mieszkalną. Pomimo to skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w odniesieniu do tej części. Wg sądu skarżący nie tylko nie wykazał, ale nawet nie podniósł zarzutu naruszenia interesu prawnego co do północnej części działek [...] i [...] przeznaczonych pod teren budowy jednorodzinnej oznaczonej w planie 02.M4 oraz działki [...] i [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną 02.M3.
Do rozważenia pozostała natomiast kwestia, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego przez przeznaczenie południowych części działek nr [...], [...] pod tereny miejskiej zieleni publicznej, zamiast np. jak w przypadku pozostałej części działki- pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przeznaczenie bowiem działki prywatnej na cele publiczne z reguły jest związane z ograniczeniem prawa własności.
Istotne jest jednak to, że przesłanką do zbadania przez sąd zgodności z prawem planu miejscowego jest wykazanie przez skarżącego (a nie przez sąd, czy organ) nie posiadania, ale naruszenia interesu prawnego. Zdaniem sądu, skarżący nie dopełnił tego wymogu. Powołując się jedynie na orzecznictwo NSA, skarżący stwierdził, że nie ma przeszkód do rozpoznania skargi pomimo nabycia nieruchomości kilka lat po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Problem w tym, że dopuszczenie takiej możliwości nie zwalnia jednak skarżącego, zgodnie z art.101 usg, od wykazania, na czym polega naruszenie przez zaskarżony plan jego interesu prawnego. Przez "naruszenie" rozumieć należy wprowadzenie niekorzystnych zmian (odebranie prawa, ograniczenie jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenie nowego obowiązku, czy zmienienie dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego, podczas gdy skarżący nawet nie próbował wskazać i nie wskazał, jakie prawo do nieruchomości (w zakresie prawnego sposobu jej wykorzystania i zagospodarowania) mieli jego poprzednicy prawni przed uchwaleniem planu, co pozwoliłoby na porównanie stanu prawnego nieruchomości przed i po jego uchwaleniu. Pomimo reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, ani w skardze ani na rozprawie nie potrafił on wskazać przeznaczenia działek przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Nie wskazał też poprzedniego właściciela działki (osoba fizyczna/osoba prawna/gmina/Skarb Państwa), a zdaniem sądu nie jest to okoliczność nieistotna przy ocenie (a wcześniej - przy wykazaniu) naruszenia interesu prawnego podmiotu kwestionującego ważność uchwały - aktu prawa miejscowego. Po pierwsze, skarżący nabył ww. nieruchomości po wejściu w życie zaskarżonego planu, a jak wynika z orzecznictwa NSA, na które skarżący powoływał się w skardze i na rozprawie, nowy właściciel wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które posiadał poprzedni właściciel (np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. II OSK 2684/12 i powołane w nim wcześniejsze orzeczenia NSA), co ma znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy poprzedni właściciel skorzystał z prawa do zaskarżenia uchwały, ale też do porównania stanu prawnego nieruchomości (porównania treści prawa własności) przed i po uchwaleniu planu oraz oceny naruszenia aktualnego interesu prawnego nowego właściciela.
Z tego względu wskazanie samej treści określonych ustaleń planu wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z prawa własności (rozumianego jako nieograniczonego prawa do zabudowy) nie jest, zdaniem sądu, wystarczające. Nie jest bez znaczenia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości, szczególnie w trakcie uchwalania planu i jego wejścia w życie. Inna bowiem mogłaby być ocena naruszenia interesu prawnego skarżącego w sytuacji nabycia nieruchomości od osoby fizycznej, a inna od gminy, czy Skarbu Państwa. Gdyby np. to gmina była właścicielem nieruchomości przylegającej do nieruchomości przeznaczonej w planie pod drogę publiczną, to przeznaczenie jej pod tereny miejskiej zieleni publicznej nie budziłoby żadnych wątpliwości prawnych (brak też konieczności wyważenia interesu prywatnego z publicznym). Nabycie od gminy nieruchomości o takim przeznaczeniu, a następnie zaskarżenie postanowień planu, stwarzałoby całkiem inną sytuację niż np. nabycie nieruchomości od osoby fizycznej, która np. nie interesowała się procedurą uchwalania planu i nie podważała wcześniej jego postanowień. W wyroku z dnia 28 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1574/12) wskazał m.in., że nie można z pola widzenia tracić, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w określonej dacie, w której istnieje dany stan faktyczny i prawny, odnoszący się do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiany struktury własnościowej, w szczególności w sytuacji, w której dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają, że uchwała planistyczna w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, w sytuacji kiedy w dacie uchwalania planu interes prawny ówczesnego właściciela (jednostki samorządu terytorialnego) był zupełnie inny. W odniesieniu do tego interesu należy ocenić, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Późniejsza, tak istotna zmiana struktury własnościowej, może być rozważana nie w kategoriach nieuprawnionego naruszenia uchwałą planistyczną interesu prawnego nowego właściciela, lecz w kontekście ewentualnie zmiany, choćby w części, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 1370496).
Nie jest rzeczą jednak Sądu zobowiązywanie skarżącego do przedstawienia i wyjaśniania ww. okoliczności, tym bardziej, gdy jego pełnomocnik uznał je za nie mające znaczenia prawnego. Zadaniem sądu jest weryfikacja podniesionego przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, a nie zastępowanie w wykazywaniu ww. okoliczności. Zwrócić uwagę, w tym miejscu należy, że wobec zmiany numeracji działek, po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, na podstawie analizy odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, z której powstały działki skarżącego wydrukowanej z internetowej bazy danych (k.67 i nast., pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis zwykły k. 58-62 akt sądowych) nie można odczytać nic poza tym, że część działek miała charakter rolny (działki nr [...], [...]), część (str. 5 i 6 odpisu o innych numerach) charakter mieszkaniowy i Dr - drogi, przy czym księga ta założona została w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej w dniu 27 kwietnia 2007 r. Z wpisów w rubryce "wnioski i podstawy wpisów..." wynika, że działki ulegały podziałom, część – wywłaszczeniu. Ponadto, jak wcześniej podniesiono, nie jest rolą sądu zastępowanie skarżącego w wykazaniu przesłanki z art.101 usg.
Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest formą sprecyzowania prawa własności. Nabywając zatem nieruchomość po uchwaleniu planu skarżący nabył prawo własności nieruchomości ukształtowane przez zaskarżony plan, a zatem zaskarżając go (o ile nie uczynił tego, jak w nin. sprawie, poprzedni właściciel), tym bardziej precyzyjnie powinien wskazać i wykazać naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego. Powinien dowieść, że kwestionowany akt negatywnie wpływa na jego sytuacje prawną, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień. Ogólne wskazanie, że plan nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze, podczas gdy przewiduje ją na terenie sąsiednim nie jest jeszcze wystarczające. Tak ogólny zarzut, bez wskazania ograniczenia (zmiany) prawa własności poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wykazał naruszenie prawa, które mogłoby podlegać ocenie sądu. Brak porównania dotychczasowego i nowego przeznaczenia działek nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego, tym bardziej, że zaskarżony plan nawet na terenach przeznaczonych na tereny miejskiej zieleni publicznej pozwala na różnego rodzaju zabudowę, w tym budowę "pojedynczych obiektów handlu i gastronomii". Nie jest więc tak, jak podnosił skarżący w skardze, a wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (k. 28 a.s), że "działania organu planistycznego spowodowały, że część nieruchomości (...) została w sposób istotny wyłączona spod zabudowy racjonalnej z punktu widzenia ekonomicznego". Ponadto ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nią zgodnie z przysługującym skarżącemu prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia samej istoty prawa własności. Ustalenia przeznaczenia dla sąsiadujących obszarów również nie wskazują na ingerencję w zakres konstytucyjnego prawa własności nieruchomości skarżącego. Bliższa jednak ocena naruszenia zaskarżoną uchwałą, interesu prawnego skarżącego, ze względów, o których wyżej mowa, nie jest możliwa. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego nie pozwala na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.
Podsumowując, zdaniem sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego aktualnego interesu prawnego wskutek uchwalenia ww. planu, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.