II OSK 2884/16

II OSK 2884/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2062/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-06-30
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2062/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
I. Stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: - § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)"; - § 4 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) "; - § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały; - § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały; - § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. g uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały; - § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...) "; - § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntach rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały; - § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały; - § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej na terenach Z w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały; - części graficznej w zakresie oznaczenia ,,granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej' - § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...) "; - § 11 ust. 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...) "; - § 11 ust. 3 lit. b uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego - § 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...) "; - § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...) "; - § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) liczona od podstawy (...) ";
II. Oddalił skargę w następującym zakresie: - § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały; - § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu; - § 9 uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 15 września 2015 Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ nadzoru" lub "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także "Rady") z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] (dalej "uchwała" albo "plan").
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie następujących przepisów:
(I) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;
(II) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;
(III) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;
(IV) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały;
(V) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;
(VI) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;
(VII) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] , uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...] , dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 uchwały;
(VIII) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 lit. a uchwały;
(IX) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 15 października 2014 r., Rada Gminy [...] uwzględniła stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014 r. Rada Gminy [...] zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie wnosząc o uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutów podniesionych w pkt pkt I skargi (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały), II, IV, V, VI, VII, VIII oraz IX, oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych nr I (w części odnoszącej się do postanowienia § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych nr III. W dniu 13 listopada 2015 roku Rada Gminy [...] po raz kolejny zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o uwzględnienie skargi w odniesieniu do zarzutu podniesionego w pkt IV skargi w zakresie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, oddalenie skargi w całym pozostałym zakresie ze względu na jej bezzasadność (stanowisko w sprawie k. 130 – 155), przedstawiając na tę okoliczność obszerną argumentację.
W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za trafny zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały. Treść § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 uchwały, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały, § 11 ust. 3 lit. g uchwały pozwala stwierdzić, że Rada Gminy [...] uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez podmioty takie jak: zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ustalony w § 11 ust. 3 lit. g uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m, wynika z przepisów odrębnych. W ocenie Sądu, regulacje § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, 10 ust. 8 pkt 4 uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również ustalenia § 11 ust. 3 lit. g uchwały wykraczają poza kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 11 ust. 3 lit. g zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uzgodnienia warunków określonych podmiotów, naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., jak również stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci, i jako takie muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w zakresie, w jakim uzależniają dokonania czynności od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji od podmiotu trzeciego. Sąd stoi na stanowisku, iż nieprawidłowe jest także zamieszczanie w treści planu miejscowego przepisów uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych zgód czy uzgodnień oraz na warunkach określonych przez inne organy, czy instytucje, jeżeli wymóg taki nie wynika wprost z przepisów prawa.
Sąd pierwszej instancji wywiódł następnie, że w § 4 pkt 2 uchwały Rada gminy odwołuje się do "prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisów normatywnych", jako przepisów odrębnych i szczególnych. Prawomocne decyzje administracyjne i przepisy normatywne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie są przepisami odrębnymi. Podkreślił, że kwestie związane z eksploatacją zrealizowanych inwestycji zostały przez ustawodawcę uregulowane m. in. w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Tymczasem Rada Gminy [...] w § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały wprowadziła własne "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego 1. Obowiązuje: (...) 7) utrzymanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym" i wskazuje, że "obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych." (§ 6 ust. 1 pkt 8 uchwały). Rada Gminy [...] w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały ustaliła, że "8) w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się: (...) b) przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu". Rada Gminy[...] , pomimo regulacji w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), w § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały wprowadziła dodatkowe uregulowanie o treści: "2) na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacja inwestycji". Niezasadnie w § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały Rada Gminy, ustalając zasady zagospodarowania, ustaliła dopuszczalność lokalizacji zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym i odniosła się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu".
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały. Rada Gminy [...] wprowadziła obowiązek wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków szczegółowych warunków dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określenia zakresu niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi).". Wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Upoważnienie Rady Gminy nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii, o których mowa w § 8 ust. 2 uchwały, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, zawartych w art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy [...] nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji trafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. znak[...] ) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie gminy[...] , w obrębie [...] - 1,0110 ha w granicach działek nr ew.:[...] , na cele nierolnicze, związane z lokalizacją turbin wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz poszerzeniem istniejących dróg, które będą służyły do obsługi planowanych siłowni wiatrowych. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy[...] , z dnia [...] października 2013 r. znak:[...] , o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: 2Ew, 3Ew, KDL i 4KDW. Rada gminy sporządzając plan miejscowy nie uzyskała stosownych zgód na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod lasy, w ramach terenów oznaczonych symbolem ZL oraz w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach terenów możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg, jak też zabudowy, a ponadto na terenach ZL również zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną. Brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, dotyczy gruntów rolnych klasy III, znajdujących się w obrębie[...] , w granicach działek nr ew.: [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 4KDW i pod 3Ew),[...] ; [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL i pod 1KDW), [...] (poza częścią pod poszerzenie drogi KDL i pod 2Ew), [...] (poza częścią pod 4KDW), [...] (poza częścią pod 4KDW i pod 3Ew),[...] ;[...] . Rada Gminy [...] nie była uprawniona do uchwalenia planu miejscowego zawierającego zapisy umożliwiające lokalizowanie elementów infrastruktury technicznej na terenach gruntów rolnych i leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
Sąd zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały. W ocenie Sądu skarżący również zasadnie podniósł, że z ustaleń zawartych w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika, że dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne (R), pod elektrownie wiatrowe: lEw, 2Ew i 3Ew oraz pod tereny lasów ZL, Rada Gminy ustaliła jednocześnie także ich inne przeznaczenie, tj. na terenach: lEw, 2Ew i 3Ew dopuściła użytkowanie rolnicze; R dopuściła zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie; ZL dopuściła inne, niż leśne przeznaczenie. Dopuszczenie, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, użytkowania rolniczego, oznacza nie tylko możliwość uprawy roli, czy wytwarzania płodów rolnych, lecz także użytkowanie gruntu np. w sposób umożliwiający ich należyte przechowywanie. Użytkowanie rolnicze oznacza możliwość realizacji zabudowy kubaturowej służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Wskazać przy tym należy, iż stanowisko organu nadzoru w tym zakresie potwierdzają zapisy zawarte w pozostałej części uchwały, w której uchwałodawca posługuje się pojęciem "terenów upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej)" - § 12 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały. Dopuszczenie użytkowania rolniczego, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w szczególności wobec ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy określonego na poziomie 80% powierzchni terenu (§ 11 ust. 2 lit. f uchwały) stanowią ustalenia wzajemnie wykluczające się w odniesieniu do przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania. Z ustaleń § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz z rysunku planu wynika, że lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostało dopuszczone na części terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudową zagrodową oznaczonych symbolem R, tj. na obszarze tych terenów, położonym pomiędzy wschodnią granicą planu a granicą strefy 100 m od linii rozgraniczającej terenów oznaczonych symbolem R2. Zgodnie z treścią mapy, na której sporządzono rysunek planu, zabudowa jednorodzinna dopuszczona została na gruntach rolnych klasy III, znajdujących się w obrębie[...] , w granicach działek nr ew[...] ;[...] ; -[...] . Natomiast w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, ustalono wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Ustalenie to nie zawiera żadnej normy prawnej, a ponadto dopuszcza inne niż leśne przeznaczenie gruntów leśnych, które na rysunku planu zostały oznaczone symbolem ZL, bez uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego u.p.z.p., każde z wymienionych wyżej przeznaczeń, winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia wymogu przepisu ustawy, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R, w związku z ustaleniami zawartymi w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały. Rysunek planu nie spełnia również, w powyższym zakresie, ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, wg którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania.
Sąd uznał za trafny zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały. Ustalenia te naruszają powołane przepisy, albowiem Rada Gminy, ustalając maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, nie odniosła wskaźnika zabudowy do powierzchni działki budowlanej, lecz do powierzchni wydzielonego terenu, oraz powierzchni siedliska, jak również nie określiła minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznej czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, lecz w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu i powierzchni siedliska. W § 11 ust. 3 uchwały, Rada Gminy ustaliła zasady kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew, w ramach których, w odniesieniu do wysokości zabudowy, ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych (§ 11 ust. 3 lit. a uchwały). Natomiast dla pozostałych budowli dopuszczonych na tych terenach, nie ustalono maksymalnej wysokości zabudowy (gabarytu obiektu), wskazując jedynie w § 11 ust. 3 lit. b uchwały, że będzie ona wynikać z wymagań technologii. Powyższe ustalenie uchwały nie spełnia wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Również ustalenia § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 uchwały, które dla terenów R, dopuszczają określenie wysokości budynków mieszkalnych oraz geometrii dachów budynków mieszkalnych i gospodarczych, według istniejącego stanu, nie spełniają wymagań ustawy o p.z.p. dotyczących kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R. Powołane ustalenia uchwały naruszają w przepisy ustaw o: planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami oraz o scalaniu i wymianie gruntów.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale sprzecznych ze sobą postanowień § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 lit. a. Sprzeczność ta polega na wskazaniu w uchwale odmiennych sposobów wyznaczania maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej. Podczas, gdy § 11 ust. 3 lit. a uchwały nadano brzmienie: "3. zasady kształtowania zabudowy: a) maksymalna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej liczona od podstawy do maksymalnego wychylenia łopaty wirnika elektrowni wiatrowej do 175 m;" § 4 pkt 11 uchwały brzmi następująco: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o: (...) 11) maksymalnej wysokości budowli - jest to wysokość liczona od istniejącego poziomu terenu do najwyżej położonego punktu obiektu. ".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy[...] , zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie stwierdził nieważność uchwały (punkt I sentencji wyroku) oraz domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Rada Gminy zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Organ wykroczył poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wymogów uzyskania zgody i uzgodnień warunków wymaganych przepisami prawa, czy też stosowania najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko;
2) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że Organ wykroczył poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów I zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych;
3) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniała konieczność uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, gdy MPZP nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL;
4) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną interpretację § 14 ust. 2 MPZP dotyczącego zasad zagospodarowania terenu ZL oraz przyjęcie braku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
5) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Organ nie ustalił maksymalnej wysokości zabudowy (gabarytu obiektu) dla innych - niż elektrownia wiatrowa - budowli dopuszczonych na terenach oznaczonych symbolami: 1Ew, 2Ew i 3Ew;
6) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia § 12 ust. 4 pkt 2 MPZ naruszają przepisy ustaw o: planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gospodarce nieruchomościami oraz o scalaniu i wymianie gruntów;
7) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w uchwale przyjęto dwa odmienne sposoby wyznaczania maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647) w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Warszawie tych przepisów i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w sytuacji, gdy skarga Wojewody [...] zasługiwała w całości na oddalenie, a Organ prawidłowo przeprowadził procedurę planistyczną w przedmiotowej sprawie, zaś zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa;
2) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na:
a. niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających, w ocenie WSA w Warszawie, za stwierdzeniem nieważności MZPZ,
b. braku odniesienia się do argumentów podniesionych przez Organ w odpowiedzi na skargę oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia,
c. ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku do przytoczenia i powielenia argumentów Wojewody [...] zawartych w skardze, co świadczy o braku rozważenia argumentów obu stron postępowania i przyjęciu stanowiska skarżącego za własne, a w konsekwencji o nierozpoznaniu przez sąd I instancji istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, [w:] CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zauważyć trzeba, że zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Należy zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie ocenił skutki powtórzenia regulacji ustawowych w postanowieniach uchwały w sprawie planu miejscowego. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy.
W planie zdefiniowano m.in. pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, elektrowni wiatrowej oraz farmy wiatrowej. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych.
Rację ma skarżąca kasacyjnie, że dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej elektrowni wiatrowej. Definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Nie budzi wątpliwości argument zawarty w skardze, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. "Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu." (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10, LEX nr 673876).
Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, wykładając określenia używane w języku prawnym, gdy nie ma w tekście aktu normatywnego definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. Dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny niż to czyni ustawodawca narusza prawo. W niniejszej sprawie dwie definicje nie mają odpowiednika ustawowego, a trzecia mieści się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.).
Zaskarżony plan miejscowy w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g ustalił: "stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji." Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis ten nie zawiera żadnej normy prawnej i został sformułowany bez wyraźnego umocowania prawnego. Należy jednak zauważyć, że pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Przepis art. 206 ust. 1 p.o.ś. określa, że minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o Najlepszych Dostępnych Technikach i rozpowszechnia je. Zgodnie z tym przepisem wymogi BAT znajdują się na stronie ministerstwa środowiska.
Najlepsze dostępne techniki mają bezpośrednie zastosowanie do instalacji wymagających tzw. pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymienione emisje związane są z funkcjonowaniem farm wiatrowych. Mogą być one minimalizowane poprzez stosowanie najnowszych dostępnych technik, a Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania. W przypadku instalacji, co do których istnieje obowiązek uzyskiwania pozwoleń zintegrowanych, BAT są weryfikowane w procesie uzyskiwania takich pozwoleń. W przypadku innych instalacji, może to być kontrolowane na etapie uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu tych przypadkach organ wydający decyzję ma obowiązek stwierdzić zgodność inwestycji z planem, a jak wskazano powyżej ustalone BAT dostępne są na stronie ministerstwa środowiska. Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że w świetle art. 5 Konstytucji Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Państwo powinno zapewnić ochronę środowiska naturalnego. Odpowiednie obowiązki w tym zakresie zostały nałożone zarówno na władze publiczne, jak i na każdego podlegającego prawu RP (art. 86 Konstytucji). Ta zasada konstytucyjna także powinna być uwzględniana w treści postanowień planów miejscowych związanych z ochroną środowiska w gminie.
W ocenie składu orzekającego NSA nieuprawnioną ingerencją we władztwo planistyczne gminy było również przyjęcie przez Sąd Wojewódzki niedopuszczalności postanowień § 12 ust. 2 pkt 3 planu. Przewidują one lokalizację zabudowy zagrodowej na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd błędnie przyjął, iż tereny te powinny być wskazane konkretnie w planie. Zauważyć trzeba, że kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić nie tylko w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Może być ona przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w planie. Są one wystarczająco konkretne, aby organ wydający pozwolenie na budowę mógł zweryfikować zgodność inwestycji z planem miejscowym.
Sąd Wojewódzki przyjął, że Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie nie istniała jednak konieczność uzyskania takiej zgody z uwagi na fakt, że plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, (LEX nr 7465360) NSA stwierdził, że: "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów." Choć wyrok dotyczył kolejnego etapu "odrolnienia" gruntów, to jednak założyć trzeba, że dla inwestycji, dla których nie dokonuje się wyłączenia gruntów z produkcji, nie ma miejsca także zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, ([w:] CBOSA) NSA przyjął, że "(...) W związku z powyższym stwierdzić należy, iż ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi."
Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście, expressis verbis rozstrzyga art. 3 ustawy o lasach z 28 września 1991 r. W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny.
Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy przyjąć, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne.
Rację ma skarżąca Rada Gminy, że nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi sa grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął przytoczony przepis i nie zbadał charakteru planowanych dróg. Tymczasem przeważające jest ujęcie funkcjonalne, zgodnie z którym definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Jednakże w niniejszym przypadku należy podkreślić, że na drogi służące dotarciu do gruntów, na których posadowione będą elektrownie wiatrowe, zostały uzyskane właściwe zgody. Takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi. Aby stwierdzić, że planowane drogi nie są drogami dojazdowymi w myśl art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało wykazać, że nie prowadzą one do gruntów rolnych i leśnych, czego jednakże nie uczyniono. Doprowadziło to do wadliwej konstatacji, jakoby plan naruszał w tym aspekcie obowiązujące prawo.
Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Gminy przekroczyła zakres kompetencji do określania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ustanawiając § 8 ust. 2. Stanowi on o tym, że wszelkie zagospodarowanie działek, na których znajdują się stanowiska archeologiczne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi i że m.in. konieczne jest wydanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków szczegółowych warunków dopuszczenia realizacji inwestycji.
W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Wynika to z okoliczności, że stanowią one "wartość wysoką cenioną", która w szczególny sposób powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 30 i n.; H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).
W świetle powyższych rozważań Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje we wskazanym zakresie. Należy podkreślić, że ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od danych okoliczności. W niniejszej sprawie Rada Gminy uznała, że wystarczające są istniejące regulacje ustawowe w przedmiocie ochrony stanowisk archeologicznych i przyjęła je w planie jako zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. Stąd odwołanie do przepisów odrębnych czyli ustawy o ochronie zabytków. Jedynie przykładowo w § 8 ust 2 jako "m.in." Rada Gminy wymieniła warunki dopuszczenia realizacji. Nie wykracza to jednak poza zakres działań wskazanych w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. Nie bez znaczenia w tej kwestii jest również fakt, że przepis § 8 ust. 2 pkt 1 planu jest wynikiem wyraźnego wymogu stawianego planistom przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który od jego umieszczenia uzależnia pozytywne uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretował przepis § 14 ust. 2 planu dotyczący zasad zagospodarowania terenu ZL. Bazując na brzmieniu punktu 3 tego przepisu Sąd wywnioskował, że dopuszczona została na tym terenie również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi niezwiązanej z gospodarką leśną. Natomiast punkt ten należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną), zaś punkt 4 stanowi generalną zasadę. Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Z kolei ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska (art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeznaczenie terenu określone w planie zagospodarowania musi być jednoznaczne, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających. Organ planistyczny uwzględnił to stanowisko w postanowieniach planu. Ustalone funkcje uzupełniające terenów Ew są dopuszczalne, jako niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym i nie wymagają rozgraniczenia na rysunku. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, dostępny [w:] CBOSA). Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona miedzy nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie wykluczałoby bowiem możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. W wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13, (dostępne [w:] CBOSA) NSA przewiduje dopuszczalność z punktu widzenia obowiązującego prawa, takiego określenia w planach zagospodarowania przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są sprzeczne. Zatem w przypadku mieszanych/uzupełniających funkcji przewidzianych dla tego samego terenu, nie ma obowiązku rozgraniczania ich liniami rozgraniczającymi.
Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.
Błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, że Rada Gminy ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do "działki budowlanej", lecz w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska". Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu." Należy tu zauważyć, że termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Wskazać przy tym trzeba, że termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępny [w:] CBOSA). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w planie wadliwie ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych na poziomie 175 m. W odniesieniu do pozostałych budowli wskazano, że ich wysokość będzie wynikać z wymagań technologii. Zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych jako Ew należy odczytywać jako całość z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich, jak elektrownie wiatrowe. Faktem notoryjnym jest, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej, a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Również niezasadny jest zarzut wadliwości postanowień § 12 planu, który określa zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Wprowadza on regulacje dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m, kąta nachylenia połaci dachów w rozpiętości od 25-45° dla budynków mieszkalnych a 15-40° dla budynków gospodarczych. W każdym z tych przypadków wprowadza też alternatywę w postaci odnośnika: "wg stanu istniejącego". Czyli jeżeli istniejąca już zabudowa na danym terenie będzie wysokości 11 m, to Rada Gminy dopuściła możliwość nowej zabudowy o takiej maksymalnej wysokości. W każdym innym przypadku obowiązywać będzie ograniczenie do 10 m. Nie można zatem uznać, że Rada Gminy nie ustaliła zasad kształtowania zabudowy, a przepis ten jest sprzeczny z u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu odnośnie do określenia zasad i warunków scalania i podziału terenów oznaczonych symbolem R, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że z przepisów planu nie wynika, aby Rada Gminy w odniesieniu do tychże gruntów zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1). Do gruntów tych znajdzie bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów, z tym, że przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości. Regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1139/11, dostępny [w:] CBOSA). Podobne stanowisko przyjęto w doktrynie, że: "co do zasady podział nieruchomości rolnych lub leśnych (przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne albo określonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub leśne) nie podlega reżimowi prawnemu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział takich nieruchomości odbywa się z pominięciem postępowania podziałowego określonego w Rozdziale 1 Działu II ustawy, wyłącznie na podstawie operatu podziałowego. Jest to zatem czynność materialno-techniczna, wymagająca jedynie dokonania stosownych pomiarów i złożenia wymaganej dokumentacji w ewidencji gruntów i budynków" (B. Gierczak, Podział nieruchomości - wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, CASUS 2005 nr 2). Zatem określenie przez Radę Gminy szerokości frontu działki rolnej nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. O ile możnaby tak podnosić w przypadku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału działek innych niż rolne i leśne (podział dokonywany jest przez organ wykonawczy gminy w formie decyzji administracyjnej), to brak jest podstaw do wysnucia takiego wniosku w odniesieniu do określenia zasad podziału działek rolnych. Podział takiej działki nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej i nie opiera się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś stanowi czynność materialno-techniczną. Przepis § 12 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że Rada Gminy wprowadzając ten przepis działała w zakresie delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu. Pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu.
Nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia.
W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Należy jednocześnie podkreślić, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy.
Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.