II OSK 2234/24

II OSK 2234/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 30/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 30/24 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynności Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 15 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 30/24, w wyniku rozpoznania skargi S. K. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.); zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Gruzji, wnioskiem z 21 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 3 lipca 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 17 lipca 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 112a ust. 1-3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Wojewoda, 26 lipca 2023 r. i 8 sierpnia 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 3 października 2023 r., a następnie wniosła skargę z 11 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 maja 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna. W szczególności, w ocenie sądu wojewódzkiego art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi, nie będącego obywatelem Ukrainy, zezwolenia na pobyt czasowy - uznano za niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE). Zdaniem sądu pierwszej instancji sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazano, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określający maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Gliwicach uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.o.p. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz oddalono wniosek o przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części co do punktów 1., 2. i 4. i zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 100d u.o.p. w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. poprzez uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 u.o.p. obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 tej ustawy, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. a w konsekwencji art. 100d ust. 3 u.o.p. nie ma zastosowania do obywateli innych państw niż Ukraina;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 "ust." 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
b) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
c) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu;
e) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.o.p., względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;
f) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie, podczas gdy decyzją Wojewody z 15 marca 2024 r. cudzoziemcowi udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;
g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z 2 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wystąpiono o rozważenie wydania postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny o wystąpieniu z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100"e" i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1) oraz wystąpienia z pytaniem prejudycyjnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni aktów prawa w szczególności stwierdzenie, iż na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w tym również zawieszenie terminów podejmowania czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, jednakże większość zarzutów okazała się niezasadna lub bezprzedmiotowa.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 100d u.o.p. i uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu tego przepisu obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw, aby wyprowadzić taką tezę. Sąd wojewódzki nie wypowiedział się czy przepis ten tj. art. 100d u.o.p. stosuje się do wszystkich cudzoziemców, czy też wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z wojną. Stwierdził natomiast, że przepis ten jest sprzeczny z dyrektywą 2011/98/UE i ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 tej dyrektywy odmówił jego zastosowania. Stanowisko WSA w Gliwicach jest błędne. Należy stwierdzić, że przepis art. 100d u.o.p. miał zastosowanie w tej sprawie, a próba wykazania jego sprzeczności z dyrektywą okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że argumentacja podjęta przez WSA w Gliwicach uniemożliwiała stwierdzenie bezczynności Wojewody, jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku.
Dyrektywa ta została implementowana do przepisów krajowych w normie art. 112a ust. 1 u.o.c. poprzez ustalenie modelowego terminu 60 dni na załatwienie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Termin ten dotyczy generalnie zezwoleń na pobyt obejmujących różnorodne cele. Sąd wojewódzki uważa natomiast, że art. 100d u.o.p. stanowi niedozwoloną modyfikację ustalonego w dyrektywie terminu załatwienia sprawy o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Przepis ten bowiem w swych skutkach uchyla termin wynikający z dyrektywy. Zestawienie przepisów dyrektywy w zakresie zleconego do krajowych regulacji terminu załatwienia wniosku ze szczególnym przepisem, jakim jest art. 100d u.o.p. (przepisy te nie ustalają żadnych terminów załatwienia sprawy) nie pozwala na stwierdzenie, że norma krajowa jest sprzeczna z dyrektywą unijną. Po pierwsze implementacja dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła prawidłowo w zakresie ustalonych w prawie krajowym terminów załatwienia sprawy o zezwolenie na pobyt czasowy i prace (dyrektywa jednego wniosku), a takowymi w przypadku zgody na pobyt czasowy jest przepis art. 112a ust. 1 u.o.c. i przyjęte 60 dni, z uwzględnieniem ust. 2, który nakłada na stronę efektywne współdziałanie z organem w celu sprawnego załatwienia sprawy, aby krańcowy termin (czyli liczony od dnia złożenia wniosku) został zachowany. Zatem to nie kwestia nieprawidłowej implementacji art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez reguły wprowadzone w art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. lub kwestia wykładni art. 112a u.o.c. w zgodzie z postanowieniami wspomnianej dyrektywy miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności skargi na bezczynność. Zasadnicze znaczenie miały tu bowiem normy art. 100d ust. 1 i 4 u.o.p., które to przepisy nie stanowią implementacji żadnej dyrektywy, lecz szczególną regulację krajowego prawodawcy podyktowaną okolicznościami szczególnymi.
W art. 100d ust. 1 u.o.p. uregulowano bowiem instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m. in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w art. 100d ust. 4 u.o.p. przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Prawidłowe dekodowanie tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie dotyczą one ustalenia terminu na załatwienie sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Przepis ten nie dotyczy także zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Zatem art. 100d u.o.p. nie dotyczy jakiegokolwiek ustalenia terminu, jak interpretuje to ostatecznie sąd wojewódzki niedozwolonego w świetle dyrektywy przedłużenia terminu na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast faktem jest, że taki termin ustala art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE oraz krajowy przepis art. 112a u.o.c. Brak zatem bezpośredniego związku pomiędzy samą dyrektywą w tym zakresie regulacji (terminu), a przepisem prawa krajowego (art. 100d u.o.p.), który nie stanowi implementacji jakiejkolwiek dyrektywy unijnej, pomimo, że pośrednio ingeruje w dochowywanie przez Wojewodę przepisów ustalających terminy wyznaczone przepisem prawa krajowego.
Jako bez znaczenia należało ocenić zarzut naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe. Zasadne jest bowiem stanowisko WSA w Gliwicach, że wszczęcie postępowania następuje z datą wpływu wniosku do organu administracji publicznej, niezależnie czy wniosek jest obarczony brakami formalnymi. Natomiast odrębną kwestią jest data, od której liczony jest bieg terminu na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Nowelizacja u.o.c. nie zawiera żadnych przepisów, które uchylałyby ogólną regułę zawartą w art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). W ślad za uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 należy powtórzyć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność jednak czy zostały uzupełnione braki czy też nie, nie miała żadnego znaczenia dla skutków wprowadzenia art. 100d u.o.p. Niezależnie bowiem od etapu postępowania wszczętego złożeniem wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie było możliwe wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, czy przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.).
Również bez znaczenia należy ocenić zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.c., gdyż jak wyżej wywiedziono nie ma znaczenia dla stosowania art. 100d u.o.p. etap, na jakim znajduje się postępowanie – tj. czy braki wynikające z k.p.a. i u.o.c. zostały uzupełnione. Kwestia ta ma natomiast znaczenie dla liczenia biegu terminu wyznaczonego normą art. 112a ust. 1 u.o.c.
Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100d u.o.p., oraz art. 112a u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.o.p.
I tak z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Następne do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232). W dacie orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał przepis według ostatniej nowelizacji.
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.).
Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.o.p. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać powyższe stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Jednocześnie kwestia ta nie została podniesiona na żadnym etapie rozumowania przyjętego przez WSA w Gliwicach, stąd wywody skargi kasacyjnej należy ocenić jako bezprzedmiotowe.
Niemniej kluczowy zarzut jakim jest naruszenie przez WSA w Gliwicach przepisu art. 100d u.o.p. jest w pełni zasadny. Zastosowanie tego przepisu skutkuje tym, że bieg terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę (21 czerwca 2023 r.) - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Kluczowe jest jednak to, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepisy szczególne (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawiają odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewidują dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania przedmiotowego art. 100d u.o.p. jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie. Bieg terminu z art. 112 a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął w ogóle biegu, niezależnie, czy organ wezwałby do usunięcia braków.
Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i 35 k.p.a.. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości.
Jednocześnie NSA nie uznał za celowe występowanie do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100c i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1). NSA bowiem w innych wyrokach zaprezentował swoje aktualne stanowisko (dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw). Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24 i z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 3096/21). Niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy pogląd prezentowany jak wyżej nie mógł mieć zastosowania, gdyż WSA w Gliwicach orzekał przed 30 czerwca 2024 r.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 i w tym zakresie oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.