II OSK 2233/24

II OSK 2233/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., art. 135, art. 141 § 4 i art., art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 79a § 1 i 2, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 582/24 w sprawie ze skargi L. Q. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 stycznia 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.13897.2023/ACh w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2024 r., IV SA/Wa 582/24, w wyniku rozpoznania skargi L. Q., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 19 stycznia 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.13897.2023/ACh oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 lipca 2023 r. nr WSC-II-S.6151.111285.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 1 i art. 148a ust. 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r, poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 547) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu zlikwidowania barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 803), odmówił skarżącej, obywatelowi Socjalistycznej Republiki Wietnamu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym i skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji przypisaniu SUdSC naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło skutkiem: (i) błędnego uznania przez Sąd, że treść wezwania z 6 listopada 2023 r. skierowanego do skarżącej w toku postępowania odwoławczego nie odpowiadała wymogom, o których mowa w art. 79a § 1 w zw. z art. 79a § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. w stopniu kwalifikowanym oraz że na żadnym etapie postępowania, w tym przed SUdSC, skarżąca nie została poinformowana o zależnych od niej przesłankach udzielenia wnioskowanego zezwolenia, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; (ii) błędnego uznania, że wobec nieodebrania przez skarżącą ww. wezwania, o naruszeniu powyższych przepisów postępowania miał świadczyć fakt, że po uznaniu wezwania za doręczone nie zawiadamiano już skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym samym uniemożliwiając przedłożenie w wyznaczonym do tego terminie, dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek udzielania zezwolenia na pobyt czasowy; (iii) nieuwzględnienia w całości treści ww. wezwania z 6 listopada 2023 r., w tym zawartych w wezwaniu pouczeń (w pkt 12 i 13 wezwania); podczas gdy - treść skierowanego do strony wezwania z 6 listopada 2023 r. pozwalała stronie na poznanie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, jak również z wezwania wynikało, że brak uzupełnienia materiału dowodowego może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, a tym samym organ odwoławczy nie naruszył art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a.; - w wezwaniu tym poinformowano skarżącą o tym, że zgodnie ze złożonym przez nią zaświadczeniem z uczelni termin ukończenia przypadał 30 września 2023 r. (czyli jeszcze przed przekazaniem przez organ I instancji odwołania), zatem w toku postępowania odwoławczego należało wyjaśnić, jaki jest aktualny cel jej pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące; - w wezwaniu tym pouczono skarżącą o przykładowych możliwościach zalegalizowania pobytu (w związku ze studiami, z poszukiwaniem pracy przez absolwenta, czy pracą lub innymi okolicznościami) oraz wskazano szczegółowo dokumenty konieczne do udzielenia zezwolenia z tytułu kontynuacji studiów lub poszukiwania pracy przez absolwenta); - w wezwaniu pouczono również o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a., w tym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ponadto; - Sąd I instancji nie kwestionował prawidłowości uznania wezwania za doręczone w trybie art. 44 § 1 k.p.a.; a zatem: (i) skarżącej zapewniono możliwość poznania zależnych od niej przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia, które nie zostały jeszcze spełnione lub wykazane, jak również możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; (ii) organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie był obowiązany do kierowania do skarżącej kolejnego wezwania; (iii) nieuzupełnienie materiału dowodowego przez skarżącą, które doprowadziło do wydania decyzji odmownej wynikało z nieodebrania ww. wezwania z 6 listopada 2023 r. i nie miało związku z jego treścią;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 79a § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym uchyleniu decyzji administracyjnych wydanych przez organy obu instancji skutkiem błędnego przyjęcia, że: (i) uchybień ww. przepisom postępowania administracyjnego, których dopuścił się Wojewoda Mazowiecki nie sanowano w postępowaniu odwoławczym oraz, że (ii) skoro w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto lakoniczne i niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia naruszające art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. to z uwagi na naruszenie art. 79a § 1 i 2 k.p.a., które rzekomo nie zostało usunięte w postępowaniu odwoławczym, także to uchybienie, czyli uchybienie organu I instancji w sporządzaniu uzasadnienia decyzji przez ten organ, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy: -organ odwoławczy orzeka w zmienionym stanie faktycznym w sytuacji, w której określony w złożonych przez skarżącą dokumentach termin zakończenia studiów mających stanowić cel jej pobytu w Polsce upłynął jeszcze przed przekazaniem odwołania przez organ I instancji; - z powyższego względu wezwano skarżącą ww. pismem z 6 listopada 2023 r. o wskazanie aktualnego celu pobytu w Polsce, dokonując jednocześnie niezbędnych pouczeń w ww. zakresie i jednoznacznie sygnalizując, że w świetle załączonych dotychczas dokumentów nie wykazała posiadania aktualnie istniejącego celu pobytu, który uzasadniałby jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące; - nieuzupełnienie materiału dowodowego przez skarżącą, które doprowadziło do wydania decyzji odmownej, wynikało z nieodebrania ww. wezwania z 6 listopada 2023 r. i nie miało związku z jego treścią, a zatem: (i) organ odwoławczy podjął właściwe działania zmierzające do wydania zgodnej z prawem decyzji w warunkach zmienionego stanu faktycznego i nie było konieczne kierowanie do skarżącej kolejnych wezwań tylko z tego powodu, że nie odebrała ona wezwania z 6 listopada 2023 r.; (ii) uchybienia, jakie Sąd I instancji przypisał Wojewodzie Mazowieckiemu, zarówno w odniesieniu do wad wcześniejszego wezwania tego organu, jak i uzasadnienia sporządzonej przez ten organ decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem uchybienia te nie zostały przez organ odwoławczy powielone;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku częściowo niejasnej oceny prawnej, do czego doszło skutkiem niewyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że skoro w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto lakoniczne i niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszając art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., to tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, w której organ odwoławczy orzekał w zmienionym stanie faktycznym i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z powodów, które nie pokrywały się z ocenami przyjętymi przez organ I instancji.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach.
Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonej decyzji nie uchybia art. 8 § 1, art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. Przypomnieć należy, że przytoczony przez skarżącego kasacyjnie art. 8 § 1 k.p.a., normujący zasadę budowania (pogłębiania) zaufania, stanowi regulację prawną uznawaną za klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Obejmuje ona wszystkie przypadki działania przez organ w sposób sprzeczny z podstawowymi proceduralnymi wartościami systemu prawa administracyjnego. Nadanie takiego znaczenia art. 8 § 1 k.p.a. sprawia, że może być on samoistną podstawą uchylenia aktu administracyjnego, jeżeli jego wydanie nie jest zgodne z poczuciem sprawiedliwości zwłaszcza, gdy prowadzi to do negatywnych dla strony skutków (por. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, komentarz do art. 8, uwaga 1). Odnośnie z kolei do art. 79a § 1 k.p.a. wypada przypomnieć, że przepis ten ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania, wzmacniając realizację zasady czynnego jej udziału w postępowaniu. Treścią obowiązku organu jest wskazanie stronie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, które są od strony zależne, a które nie zostały na dzień wysyłania informacji spełnione lub wykazane. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem art. 79a § 1 k.p.a., konkretyzującego i uzupełniającego obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., jest stworzenie w postępowaniu administracyjnym warunków uniemożliwiających zaskoczenie strony negatywnym dla niej rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2024 r., II OSK 2149/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 736/21).
Ocena przebiegu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją odmawiającą skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nakazywała Sądowi I instancji przyjąć, że doszło w nim do naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela, uznając, iż skierowanemu do cudzoziemki wezwaniu z 6 listopada 2023 r., na które wskazuje organ w skardze kasacyjnej, wbrew formułowanemu w niej poglądowi, nie można z uwagi na zamieszczoną w nim treść nadawać znaczenia równoważnego dopełnieniu obowiązku opisanego w art. 79a § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba również z tą oceną Sądu, która akcentuje, że powyższe zaniechanie, którego dopuścił się organ, miało charakter istotny, kształtowało bezpośrednio bowiem wynik postępowania, skutkując negatywnymi dla skarżącej konsekwencjami, co Sąd zobowiązany był mieć na uwadze w toku kontroli prawidłowości przeprowadzonego przez SUdSC postępowania.
Wezwanie cudzoziemki do wskazania celu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dołączenia "właściwych dokumentów potwierdzających spełnienie warunków zgodnie z ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach" w zakresie swoich skutków nie jest równoznaczne wskazaniu przez organ przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały spełnione (wykazane), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem, jeżeli organ w doręczonym cudzoziemce wezwaniu zawarł wyłącznie informację, zgodnie z którą nienadesłanie odpowiedzi "spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o wskazany we wniosku cel pobytu oraz posiadany materiał dowodowy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywana przez Sąd I instancji ocena zgodności podejmowanych przez organ czynności procesowych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją trafnie nadawała znaczenie ogólnej treści wezwania skierowanego do skarżącej, a także zmianie stanu faktycznego sprawy, która była wynikiem długości prowadzonego postępowania, tj. okoliczności wynikłych zasadniczo z winy organu administracji a nie cudzoziemki. W sytuacji posiadania wiedzy o doręczeniu cudzoziemce wskazanego wezwania na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., tj. mając świadomość, że pomimo stworzenia szansy odbioru przez cudzoziemkę przesyłki w przewidzianych w zawiadomieniach o odbiorze terminach ta w rzeczywistości jej nie otrzymała, organ tychże szczególnych uwarunkowań nie powinien był pominąć, jeżeli treść zamieszczonego w wezwaniu pouczenia (pkt 12) nie uzasadniała, jak zdecydował SUdSC, kierowania do cudzoziemki odrębnego wezwania o możliwości zapoznania się przed przewidzianym terminem wydania decyzji z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Brak skutecznego sanowania przez organ odwoławczy błędów popełnionych przez Wojewodę Mazowieckiego w toku rozpoznawania wniosku skarżącej, będący następstwem podważenia przez Sąd I instancji podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, nakazuje wadliwość działania organu odwoławczego wiązać z dopuszczeniem się w sprawie naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uwaga, że organ odwoławczy podjął działania zmierzające do wydania decyzji w warunkach zmienionego stanu faktycznego, a uchybienia, których dopuścił się organ I instancji w odniesieniu do wad obciążających skierowane do cudzoziemki wezwanie oraz uzasadnienie sporządzonej decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem uchybienia te nie zostały przez organ odwoławczy powielone, nie zmienia tego, iż wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się SUdSC, załatwiając sprawę, powinno zostać odrzucone jako nieodpowiadające wymaganiom art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena prawna Sądu I instancji dotycząca powyższej kwestii nie jest obciążona wadliwością, która nakazywałaby postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na jej sformułowanie w sposób niejasny, skutkujący niemożnością poddania zaskarżonego wyroku w zaznaczonej części kontrolą instancyjną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a