II OSK 2232/24

II OSK 2232/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 456/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 210 ust. 1 u.c. w zw. z art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 456/23 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 456/23, w wyniku rozpoznania skargi R. P. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec"), na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 600 złotych (pkt IV) oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 31 marca 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z 6 lipca 2023 r. cudzoziemiec wniósł ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, a następnie pismem z 20 października 2023 r. wystosował skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. zezwolenia, w której domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, WSA we Wrocławiu wskazał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii europejskiej (Dz. U. UE C 202 z 7.06.2016) przepisy art. 100c oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "u.p.o.u." nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, jako sprzeczne z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. nr 16, str. 44 z późn. zm., dalej jako: dyrektywa "2003/109/WE"), którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy uznał Sąd pierwszej instancji taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne – bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – ocenił, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.o.p.u. (i następnie art. 100d ust. 1 tej ustawy), zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "u.c."), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 nr dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy.
Sąd Wojewódzki wskazał także, że wskazane regulacje art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. dotyczą tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podniósł, że choć skarżący jest obywatelem Ukrainy, nie przybył do Polski w okolicznościach wskazanych w ustawie. W związku z tym WSA stwierdził, że kontrola działania organu w kontekście zarzucanej mu bezczynności powinna być dokonana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz ustawy o cudzoziemcach.
Odnosząc treść przepisów ww. aktów prawnych do stanu faktycznego sprawy, WSA wskazał, że organ nie przystąpił niezwłocznie do oceny złożonego wniosku pod względem jego kompletności oraz konieczności uzupełnienia brakujących dokumentów, jak również nie wezwał do osobistego stawiennictwa wnioskodawcy, doprowadzając do sytuacji braku uruchomienia biegu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez okres ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. W ustawowym 6 miesięcznym terminie nie tylko nie wydano decyzji, lecz nie podjęto jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do załatwienia przedmiotowej sprawy. W tych warunkach WSA doszedł do przekonania – biorąc pod uwagę okres wykraczający poza ustawowy termin na wydanie decyzji – że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 600,00 zł uznając, iż zawarte w skardze żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej jest zbyt wygórowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 100c i art. 100d u.o.p.u. poprzez przyjęcie, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, gdy tymczasem przepisy te mają zastosowanie do każdego cudzoziemca;
2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit c i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit c i ust. 4 u.o.p.u. poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, iż zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r. do aktualnie 30 września 2025 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z ww. przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;
3) art. 100d ust. 3 pkt 2 u.o.p.u. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 600 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którego brzmieniem z daty wyrokowania do dnia 30 czerwca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
4) art. 223 w związku z art. 210 u.c. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ obowiązuje sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, którego bieg się nie rozpoczął zgodnie z art. 100c i art. 100d u.o.p.u., a ponadto przez pominięcie, że wniosek skarżącego złożony dnia 31 marca 2023 r. zawierał braki formalne, które uzupełnione zostały dopiero w dniu 21 grudnia 2023 r.;
5) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał bezczynny w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że do bezczynności nie doszło, a ponadto że termin na załatwienie tej sprawy nawet nie rozpoczął biegu;
6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przewlekłości, bowiem bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczął się, a nawet jeżeli przyjąć, że do bezczynności doszło, to nie była ona skutkiem rażącego naruszenia prawa;
7) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z art. 223 i 210 ust. 1 u.c. i art. art. 100c i art. 100d u.o.p.u. poprzez zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy termin na jej załatwienie nawet nie rozpoczął swojego biegu;
8) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 600 zł w sytuacji braku bezczynności i rażącego naruszenia przez organ prawa a ponadto wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a ponadto poprzez niewyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego Sąd przyznał sumę pieniężną w takiej właśnie, a nie innej kwocie;
9) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania na rzecz skarżącego, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 100d ust. 3 pkt 2 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że art. 100c i (mający zastosowanie w sprawie ze względu na datę złożenia wniosku przez cudzoziemca) art. 100d u.p.o.u. obejmują swoją dyspozycją jedynie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jest błędne.
Warto przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.
Zasadnie Wojewoda Dolnośląski podnosi, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c (oraz. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem tych przepisów cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.
Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza także zasady proporcjonalności i efektywności. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ma jedynie epizodyczny charakter. Jego wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd wojewódzki. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u.
W odniesieniu do stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego niezgodności art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. z art. 7 dyrektywy 2003/109/WE należy natomiast przypomnieć, że jednym z podstawowych celów tej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, co jest motywowane stwierdzeniem, iż harmonizacja warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego wspiera wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi, a integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w tych państwach jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w Traktacie. Procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinna być skuteczna i możliwa do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich, jak również powinna być przejrzysta i sprawiedliwa w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinna ona stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu (motyw 10 dyrektywy). W art. 7 ust. 1 powołanej dyrektywy przyjęto, że w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego dany obywatel państwa trzeciego powinien złożyć wniosek do właściwych organów państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, dołączając do niego dokumenty określone w prawie krajowym, potwierdzające, iż wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 i 5 dyrektywy, jak również, jeżeli jest to wymagane, ważny dokument podróży lub jego uwierzytelniony odpis. Z kolei w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE stwierdzono, że właściwe organy krajowe są zobowiązane przesłać składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W art. 7 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2003/109/WE przyjęto równocześnie, że w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy ww. termin może być przedłużony.
Analiza przywołanych wyżej postanowień art. 7 dyrektywy 2003/109/WE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania takiego wniosku, ograniczając się wyłącznie do obowiązku pouczenia strony o jej prawach i obowiązkach wynikających z tego aktu. Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 7 ust. 2 akapit czwarty wprost przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w ustawodawstwie krajowych odpowiedniego państwa członkowskiego. Regulacja tej treści potwierdza zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa UE nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu.
Przy ocenie prawidłowości stanowiska zajętego w kontrolowanej sprawie przez WSA we Wrocławiu nie sposób pominąć uwarunkowań systemowych związanych z tym, że motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE odnosi obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez cudzoziemców procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich". Nie powinno się zaznaczonego wymagania objętego wyjaśnieniami Sądu pierwszej instancji tym samym w prosty sposób przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny.
Rozważając wskazane przez Sąd pierwszej instancji kwestie na płaszczyźnie tego, czy przepisy u.p.o.u. mogą utrudniać cudzoziemcom wykonywanie uprawnień wynikających z dyrektywy 2003/109/WE, a co za tym idzie – naruszać zasadę skuteczności prawa UE, należało wziąć pod uwagę powyższy aspekt sprawy, jak również uwzględnić – jak już wyjaśniono powyżej – epizodyczny charakter regulacji zamieszczonej w u.p.o.u. i skorelowanie jej z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy. W konsekwencji należało stwierdzić, że art. 100d u.o.p.u. nie stanowi niedozwolonej modyfikacji ustalonego w ww. dyrektywie terminu.
Konkludując należy przyjąć, że WSA we Wrocławiu naruszył art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności, oceny tejże bezczynności jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej. Sąd wojewódzki nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi na bezczynność organu.
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 210 u.c. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.c. w zw. z art. 223 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Z art. 210 ust. 2 u.c. wynika natomiast, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Skarga na bezczynność organu służy zaś zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy.
Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 210 ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku (31 marca 2023 r.), należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Dodanie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c zawiesiło bowiem termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego aktualnie do 30 września 2025 r. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jedynie na marginesie należy wskazać, że powyższe stanowisko nie jest sprzeczne z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r. w sprawie II OSK 2362/23. Uszło wszak uwadze Sądu pierwszej instancji, który oparł się na poglądzie zawartym w tym rozstrzygnięciu, że wyrok ten i ocena w nim zawarta odnosiła się do zupełnie innego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji, gdy wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy wpłynął do organu w dacie nie obowiązywania jeszcze art. 100c bądź 100d u.p.o.u. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.