II OSK 2230/24

II OSK 2230/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Sygn. powiązane
II SA/Łd 905/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-06
II OZ 150/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K., B.P. i W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 905/23 w sprawie ze skargi F.K., B.P. i W.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Łd 905/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę F.K., B.P. i W.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic K. i S. w T.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli F.K., B.P. i W.S. podnosząc zarzuty:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a., wyrażające się w naruszeniu:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której przyjęto w wyroku, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i było wolne od wad podczas, gdy naruszało ono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - podczas, gdy skarżący w toku postępowania zgłaszali błędy i nieprawidłowości projektu na podstawie, którego została wydane decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zaś w toku postępowania nie dokonano weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżących,
2) art. 7, 8 ust. 1, 77, art. 80, art. 86 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak wszechstronnej i właściwiej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i wadliwego ustalenia, iż władcza ingerencja w zakres przysługującego skarżącym prawa własności nie stanowi okoliczności przesądzającej o wstrzymaniu inwestycji - podczas gdy władcza ingerencja w prawo własności skarżących niewątpliwie doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego - podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości stanowiących własność skarżących nie spełnia konstytucyjnych standardów, a na skutek decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dojdzie do naruszenia istoty ochrony prawa własności skarżących,
2) art. 2, art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego - podczas gdy na skutek decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dojdzie do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw skarżącym tj. wolność i prawo własności oraz równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego, a prawami skarżących,
3. art. 112 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2023 poz. 344 dalej u.g.n.) poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - podczas gdy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, w rezultacie fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia, a na gruncie niniejszej sprawy skarżący przedstawiali możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, które nie naruszają ich prawa własności.
Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz skierowanie rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że po zrealizowaniu inwestycji ich nieruchomości ulegną znacznemu zmniejszeniu, co w konsekwencji doprowadzi również do obniżenia ich wartości na rynku nieruchomości. Bezsprzecznie doprowadzi to do niepowetowanych szkód w ich majątku. Za uwzględnieniem skargi przemawia również interes społeczny. Skarżący w toku postępowania zwracali uwagę na kwestię błędów i nieprawidłowości jakimi obarczony jest projekt, w oparciu którego wydana została decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wyniknęły w trakcie wszczętego postępowania, czego w ocenie skarżących Sąd nie zrealizował.
W dalszej kolejności zwrócili uwagę, że skoro w świetle przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to skutkuje to brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia (brak cechy "niezbędności") wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego. W toku postępowania składali propozycje oraz przedstawiali możliwości zrealizowania inwestycji w sposób nienaruszający ich prawa własności, wskazując jednoznacznie, iż planowana inwestycja może być zrealizowana w sposób nienaruszający granic własności skarżących.
Podsumowując wskazali, że łączą z wydaniem zaskarżonego wyroku naruszenie następujących praw i zasad konstytucyjnych: prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji), zasady, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a ponadto prawa do równego traktowania (art. 32 Konstytucji) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina-miasto Tomaszów Mazowiecki wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną o obie wskazane podstawy. Okazały się one jednak niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa drogowa). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tej ustawy łączy w sobie rozstrzygnięcia m.in. z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego. Szczegółowo również do tej ustawy odwoływał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo to w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów tej ustawy czy to w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania, czy też naruszenia jej bezpośrednio poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie pozwala to przeprowadzić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełnej kontroli zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej podniesiono, jest on bowiem związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może sam ich formułować czy modyfikować. Niemniej jednak w dalszej części uzasadnienia wyroku NSA będzie powoływał tą ustawę, jednak jedynie w celu wykazania częściowej odrębności i samodzielności postępowania prowadzonego na jej podstawie.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji specustawa drogowa nie zwalnia organów administracji z rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zasad wyrażonych w k.p.a. Zawiera ona co prawda wyłączenie stosowania pewnych przepisów k.p.a., jednak nie tych zawartych w zasadach ogólnych. Oznacza to, że w toku postępowania organy powinny również czuwać, by gwarancje określone m.in. w art. 7, 8, 9 zostały zachowane, zaś samo postępowanie dowodowe toczyło się z poszanowaniem zasad określonych w art. 77-80 k.p.a.
Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że organy administracji nie odniosły się szczegółowo do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania, zwłaszcza co do niezbędności wywłaszczenia części nieruchomości stanowiących ich własność i oceny innego proponowanego przez nich innego wariantu poprowadzenia inwestycji. Wojewoda wskazywał bowiem jedynie, że nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, podkreślił również, że sprzeciw właściciela nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych inwestora, a w sytuacji gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji przyjął bardzo formalną podstawę wskazując, że jedynie gdy postępowanie prowadzone w trybie specustawy wykaże sprzeczność z wymogami techniczno-budowlanymi oraz normami obowiązującymi w budownictwie, to spowodowane w wyniku realizacji inwestycji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Szczegółowo natomiast zarzuty skarżących przeanalizował Sąd I instancji, również w kontekście kwestionowanego przez nich przebiegu drogi. Sąd wojewódzki dokonał własnej oceny sprawy dochodząc generalnie do wniosku, że nawet gdyby inwestor zdecydował się poprowadzić inwestycję zgodnie z propozycją przedstawianą przez skarżących, to i tak nie pozwoliłoby to uniknąć ingerencji w prawo własności mieszkańców Tomaszowa Mazowieckiego. Uznał tym samym, że nie sposób przyjąć, aby naruszenie prawa własności innych podmiotów prywatnych było bardziej zasadne niż naruszenie prawa własności skarżących. Powyższa ocena Sądu I instancji nie została w żaden sposób zakwestionowana przez skarżących kasacyjnie. A to właśnie ona wskazuje w zasadzie, dlaczego Sąd nie uznał, by zaskarżona decyzja w sposób nieproporcjonalny ingerowała w prawo własności skarżących. Przypomnieć należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd wojewódzki może uchylić zaskarżony akt gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro materiał dowodowy był pełny i zgodny z wymogami specustawy drogowej Sąd uznał, że braki w zasadzie jedynie z szczegółowym uzasadnieniu decyzji nie wskazywały na konieczność zastosowania ww. przepisu i uchylenia decyzji. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie, na podstawie akt sprawy uznał, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji nie zawiera takich uchybień by konieczne było jego uchylenia, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Nie można uznać zatem za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej określonych w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej.
Jeżeli chodzi o zarzut wskazany w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej to w zasadzie nie wiadomo, czy stanowi on zarzut w stosunku do zaskarżonego wyroku, zwłaszcza, że sąd wojewódzki nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., czy przedstawia argumentację w zakresie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że właściwie identyczny zarzut oraz tożsame jak w skardze kasacyjnej jego uzasadnienie znalazło się również w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji z dnia 10 stycznia 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zostało ono przytoczone i omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 marca 2024 r., sygn. II OZ 150/24. Trudno zatem obecnie jednoznacznie stwierdzić, co tym zarzutem skarżący chcieli zakwestionować. Jeżeli miałby to dotyczyć niewłaściwego sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, to w tym zakresie NSA wypowiedział się już powyżej.
Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie przede wszystkim odwołują się do zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej. Dlatego NSA rozpoznał je łącznie.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie powołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2039/19). Ponadto o przesłance niezbędności wywłaszczenia stanowi też art. 112 ust. 3 u.g.n., gdzie ustalono, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołany przepis u.g.n. ma zastosowanie, zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, do wywłaszczeń, których dokonuje się na jej podstawie (art. 12 ust. 4). Kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest bowiem uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. II OSK 1103/23).
Kwestia proporcjonalności rozwiązań w zakresie ograniczenia prawa własności na podstawie specustawy drogowej była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę m.in. na to, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa; uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; lokalizacja drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jak podkreślił Trybunał, jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi.
Skoro w świetle przepisów specustawy drogowej, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, nie mogą tym samym uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. W sprawie objętej skargą kasacyjną, w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do wywłaszczenia części prawa własności przysługującego skarżącym, jednak odbyło się to w interesie publicznym, a jednocześnie skutki z tym związane zostaną rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Nie doszło zatem do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, skoro zostaną, na mocy ustawy, zrekompensowane. Inwestor wykazał, że inwestycja służy celowi publicznemu gdyż zakłada realizację drogi gminnej o przekroju ulicznym z jezdnią bitumiczną szerokości 5 m, jednostronnym chodnikiem i poboczem oraz wykonanie zjazdów indywidualnych i publicznych. Jak trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, skoro planowana inwestycja służy celowi publicznemu i zakłada poprawę bezpieczeństwa oraz podniesienie komfortu i warunków komunikacji samochodowej i pieszej oraz spełnia określone odrębnymi przepisami parametry, nie ma podstaw do uznania, że wywłaszczenie części nieruchomości skarżących narusza konstytucyjne standardy ochrony własności. Dlatego też zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się nieuzasadnione.
Dlatego też skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.