II OSK 223/12

II OSK 223/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II OSK 879/10 - Postanowienie NSA z 2012-01-25
II OSK 223/13 - Postanowienie NSA z 2013-02-12
II OZ 779/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-24
II OZ 156/14 - Postanowienie NSA z 2014-02-19
IV SA/Wa 1521/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-12-30
II SA/Kr 1925/11 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2012-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
art. 9, art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1521/09 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. G. na rzecz M. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1521/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego A. G., zameldowanego w lokalu nr [...] przy ul. Ł. w Warszawie.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił wymeldowania skarżącego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył współwłaściciel mieszania M. S., podnosząc, że A. G. zaczął przebywać w powyższym lokalu dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie jego wymeldowania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wymeldowaniu A. G. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie odmowne niewłaściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem Wojewody, należało dać wiarę zeznaniom bezstronnych świadków zamieszkałych i bywających w budynku przy ul. Ł. w Warszawie. Znajdują one potwierdzenie w informacjach przekazanych przez Komendę Rejonową Policji Warszawa V. Natomiast A. G. przychodząc do przedmiotowego lokalu próbuje stworzyć jedynie pozory zamieszkiwania na potrzeby toczącego się postępowania. Jest on zainteresowany tylko utrzymaniem zameldowania w lokalu, a nie zamieszkiwaniem w nim na stałe. Z kolei okoliczność, że posiada tam swoje rzeczy nie świadczy o tym, że mieszkania nie opuścił, gdyż opuszczenie lokalu nie musi być połączone z jego opróżnieniem. Wobec zatem faktu opuszczenia przez A. G. miejsca pobytu stałego, w ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki do jego wymeldowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 131 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie ocen wybiórczych i dowolnych, niepoczynienie ustaleń dotyczących zamiaru opuszczenia lokalu przez skarżącego i faktycznego opuszczenia tego lokalu, sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym, niewyjaśnienie motywów decyzji, naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do zgłoszonych przez wnioskodawcę zastrzeżeń i żądań zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, stwierdzając, że naruszenie to ma miejsce wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony w sprawie, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego dokonana przez organ administracji. Tymczasem skarżący zarzucił dokonanie przez Wojewodę błędnych ustaleń faktycznych. Powyższy zarzut skarżący odnosi nie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji, tylko do ustaleń jakie, jego zdaniem, powinny zostać dokonane. W ocenie Sądu, ustalony przez organ administracji stan faktyczny uzasadniał wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego, bowiem skarżący opuścił miejsce stałego pobytu, niedopełniając obowiązku wymeldowania się. Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie podniósł, że skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w nim zgromadzonym. Z kolei w postępowaniu odwoławczym nie były przeprowadzane żadne nowe dowody, a więc nie zachodziła konieczność powiadamiania skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do tego materiału. Tym samym nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd uznał również, że organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył w sposób pełny i wyczerpujący materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, że organ ten poczynił na podstawie zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dowodów ustalenia dla skarżącego niekorzystne, nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. Sąd wywiódł, że dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny, a przy tym organ nie naruszył zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego. Dokonując analizy przeprowadzonej przez organ oceny zgromadzonych dowodów stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla weryfikacji wiarygodności tych dowodów były zeznania świadka K. B., która jest osobą obcą, zarówno dla skarżącego, jak i dla wnioskodawcy. Mieszka przy ul. Ł. w Warszawie w lokalu nr [...], który sąsiaduje z lokalem nr [...], w którym zameldowany był skarżący. Z zeznań tych wynika, że świadek zna z widzenia skarżącego, jego żonę i dzieci. Świadek stwierdziła też, że czasami A. G. pojawiał się na posesji, a od około listopada 2003 r. do czerwca 2007 r. w spornym lokalu mieszkał T. C., z roczną przerwą od listopada 2005 r. do listopada 2006 r. W trakcie tej przerwy skarżący pojawiał się incydentalnie, zaczął bywać i nocować od wiosny 2008 r., gdy się zrobiło zimno, od kilku tygodni nie przychodzi w ogóle. Świadek podała też, że lokal nr [...] wyglądał na niezamieszkały. Sąd zwrócił uwagę, że świadek ten nie neguje, iż skarżący bywał w tym mieszkaniu, co świadczy, że obiektywnie przedstawia sytuację. Ponadto jej twierdzenia odnośnie czasu zamieszkiwania w lokalu nr [...] przez T. C. znajdują potwierdzenie w złożonych przez wymienionego zeznaniach. Sąd uznał również - w kontekście zeznań K. B. - że wyniki kontroli meldunkowej przeprowadzanej przez Policję oraz obserwacje poczynione przez świadków nie mieszkających na stałe przy ul. Ł. w Warszawie odzwierciedlają fakt opuszczenia przez skarżącego lokalu, a nie przypadkową jego nieobecność. Zeznania K. B. wskazują również, że autor wniosku o wymeldowanie M. S. nie złożył go po to, by zmusić skarżącego do opuszczenia lokalu, ale dlatego, że ten w tym lokalu faktycznie nie przebywał. Zdaniem Sądu za wiarygodne prawidłowo uznano także korespondujące zeznania świadka J. K., który mieszka przy ul. Ł., a który zeznał, że widuje skarżącego sporadycznie. Natomiast od momentu, gdy toczy się postępowanie widuje go częściej, zaś przed sprawą widywał go kilka razy w roku. W ocenie Sądu, potwierdzeniem wiarygodności twierdzeń skarżącego nie mogą być zeznania złożone przez W. R., gdyż jak trafnie zauważył organ administracji, świadek ten nie wypowiada się stanowczo w kwestii pobytu skarżącego w spornym lokalu, twierdząc, że nie wie czy widuje go raz w tygodniu czy raz w miesiącu. Odnośnie zeznań złożonych przez skarżącego Sąd podkreślił, że jego twierdzenia, iż nie utrzymuje kontaktów z sąsiadami, że wraca do domu po 20, a wstaje o 3 nad ranem, są sprzeczne z jego twierdzeniami podanymi podczas przesłuchania, z których wynika, że bywa w domu w godzinach popołudniowych. Stwierdzenie to, w ocenie Sądu, ma na celu jedynie wywołanie wrażenia, że sąsiedzi nie mają możliwości zaobserwowania jego pobytu w przedmiotowym mieszkaniu. Ponadto okoliczność, iż w lokalu znajdują się rzeczy skarżącego oraz zużywana jest energia elektryczna nie podważa wiarygodności zeznań świadków, z których wynika, że skarżący w lokalu tym nie przebywa. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 131 K.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że niepoinformowanie skarżącego o wniesieniu odwołania nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie materiału dowodowego, który został zgromadzony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i opiera się na odmiennej ocenie dowodów dokonanej przez organ II instancji. Naruszenie zatem art. 131 K.p.a. nie mogło więc być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., jak i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jako konsekwencja naruszeń art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 3 § 1, art. 133 § 4, 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 105 oraz 127 § 1 K.p.a. i art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3, 131, 134 § 1 pkt 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba nieuprawniona, a więc odwołanie powinno zostać uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 K.p.a. Podkreślił, że podmiotem mającym w sprawie zakończonej decyzją o wymeldowaniu interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest tylko i wyłącznie osoba, której dotyczy wymeldowanie. W szczególności przymiotu strony nie ma właściciel lokalu. Skoro zatem postępowanie odwoławcze zainicjował jeden ze współwłaścicieli lokalu – M. S., czyli podmiot nieuprawniony, winno ono zostać umorzone. Sąd nie wskazał natomiast w uzasadnieniu dlaczego kwestia ta nie została rozważona. W tej sytuacji, Sąd nie dokonał kontroli legalności decyzji, choć została ona wydana w sposób niezgodny z prawem, albowiem odwołanie osoby nieuprawnionej stanęło na przeszkodzie uprawomocnieniu się prawidłowej decyzji organu I instancji. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie skontrolował prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ II instancji, ale przeprowadził nową ocenę dowodów, wykraczając tym samym poza zakres sądowej kontroli. Natomiast wadliwość decyzji organu II instancji polegała m. in. na tym, że - w przeciwieństwie do bardzo szczegółowej analizy, dokonanej przez organ I instancji - potraktował materiał dowodowy wybiórczo i jednostronnie. Zarzucono, że Sąd poczynił własne ustalenia i oceny, a nie skontrolował, czy takowych dokonał organ. Następnie, dokonując szczegółowej analizy uzasadnienia kwestionowanego wyroku, nie zgodzono się z wywodami odnośnie zeznań świadka K. B. oraz wynikami przeprowadzonych kontroli meldunkowych i wskazano, że Sąd w sposób jednostronny i pobieżny ocenił te dowody, zupełnie pomijając argumenty przeciwne. Ponadto Sąd I instancji podtrzymał ustalenie organu II instancji, iż skarżący opuścił miejsce pobytu, a tymczasem w ogóle nie zostało ustalone kiedy A. G. miałby to uczynić i gdzie znajduje się jego aktualne miejsce stałego pobytu. Żaden dowód w sprawie, a w szczególności zeznania świadków, nie wskazuje momentu opuszczenia lokalu przez skarżącego, a ich zeznania co do czasu, od którego skarżący ma nie zamieszkiwać na ul. Ł. są rażąco rozbieżne. Podkreślono, że dokładne ustalenie, kiedy skarżący miałby opuścić lokal, jest niezbędne dla dalszej oceny, czy miało to być zachowanie dobrowolne i trwałe, a zatem czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy i czy te okoliczności trwały w momencie wydawania decyzji odwoławczej. Sąd nie rozważył także zarzutów zawartych w skardze odnośnie zaniechania badania zamiaru opuszczenia lokalu przez skarżącego i nie uwzględnił dowodów przemawiających za brakiem takiego zamiaru. Zarzucono również, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż organ II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 80 K.p.a. bowiem organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę tych dowodów i okoliczności, które przemawiają za stanowiskiem skarżącego. Zakwestionowano także ocenę odnośnie zarzutu naruszenia art. 131 K.p.a., dowodząc, że gdyby skarżący miał możliwość zapoznania się z odwołaniem mógłby się odnieść do twierdzeń odwołującego się o pozorności jego zamieszkania i do argumentów, które te twierdzenia miałyby popierać. Tymczasem odwołujący się przedstawił zdania z protokołu wyrwane z kontekstu, a brak możliwości wyrażenia stanowiska przez skarżącego narusza zasadę równego traktowania stron i rozważania ich interesów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i Ł. S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, podzielając argumentację Sądu wyrażoną w zaskarżonym wyroku. Dodatkowo wskazali, że w świetle art. 28 K.p.a. oraz art. 32 i 33 P.p.s.a. zarzut nieuwzględnienia przez WSA w Warszawie wniosku o niedopuszczenie M. S. do udziału w sprawie jest całkowicie chybiony i nie znajduje podstaw prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza te z nich, które odnoszą się do stanu faktycznego sprawy - dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowo ustalony albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120).
Przede wszystkim nie mógł zostać naruszony powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., który określa przedmiotowy zakres działania sądów administracyjnych. Wymieniona norma ma charakter normy ustrojowej. Do jej naruszenia mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nie przewidziany w ustawie. Takich okoliczności w uzasadnieniu wspomnianego zarzutu jednak nie podniesiono. Podobny charakter mają unormowania art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, ale w jakimkolwiek zakresie ich nie uzasadniono. Tak postawionych zarzutów nie można zatem uznać za usprawiedliwione.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 105 i 127 § 1 K.p.a. na skutek nie wzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji braku legitymacji procesowej M. S. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz braku przymiotu strony tej samej osoby w postępowaniu administracyjnym. Wywód skargi kasacyjnej sprowadzał się do tezy, że czynności meldunkowe podejmowane są wyłącznie w interesie państwowego ładu w zakresie ewidencjonowania miejsc pobytu obywateli, a prawo własności lokalu, którego dotyczy czynność meldunkowa, nie odgrywa w tym względzie jakiejkolwiek roli.
Aby odnieść się do tak postawionego zarzutu należało przywołać uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11 (opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA), w której wskazano, iż "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)".
W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę zarówno na aspekt procesowy związany z udziałem właściciela lokalu w postępowaniu meldunkowym, jak i na uwarunkowania materialnoprawne. Kwestia bycia stroną postępowania administracyjnego wiąże się bowiem z prawem do udziału w procesie poprzez przedstawianie i obronę swoich racji. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi. W polskim systemie prawa prawo do procesu gwarantowane jest na drodze sądowej – przed sądami oraz na drodze administracyjnej – przed organami administracji publicznej, z prawem do sądu. Zasadnie skierowano przy tym uwagę na to, że art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego". Przepis ten stanowi expressis verbis o prawie do złożenia wniosku o wymeldowanie przez stronę, przy czym nie zawiera przesłanek materialnych wskazujących kto jest tą stroną. Nie oznacza to, że wymeldowanie może nastąpić wyłącznie z urzędu. Brak wyznaczenia w art. 15 ust. 2 przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony nie oznacza, że nie ma podstaw do ich wyprowadzenia z obowiązujących rozwiązań prawnych. Nie eliminuje tej możliwości prawnej art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu". Nie można podzielić stanowiska, że z czynności ewidencyjnej nie wynikają konsekwencje prawne, co oznaczałoby, że właściciel (współwłaściciel) lokalu nie ma interesu prawnego w tym, iż dane w ewidencji będą zgodne ze stanem rzeczywistym.
Za nieusprawiedliwione znać należy także pozostałe zarzuty procesowe, sprowadzające się do kwestionowania poprawności ustaleń organu administracyjnego oraz prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W tym względzie stwierdzić należało, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą praworządności organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.)"). Nie ulega także wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie danego postępowania. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 K.p.a. Organ zatem może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Przepis ten zawiera zastrzeżenie, że ograniczenie takie nie może jednak mieć miejsca, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy. Do organu zatem należy rozstrzygnięcie co do wagi tych dowodów w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że nieuwzględnienie zgłoszonego w tym trybie dowodu może mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, na trwałość przyszłej decyzji.
W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został bezsprzecznie przez organ I instancji zebrany w sposób wyczerpujący. Organ ten przeprowadził wszystkie wnioskowane przez strony dowody z zeznań świadków oraz dostarczonych do akt dokumentów, podjął także szereg działań z urzędu (wywiadów policyjnych, kontroli meldunkowych), zmierzających do ustalenia czy doszło do wyprowadzenia się skarżącego z miejsca jego stałego zameldowania. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie jakichkolwiek zastrzeżeń. Zasadniczy zarzut wadliwej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym opiera się na stwierdzeniu, że organ odwoławczy i sąd administracyjny w sposób wadliwy ocenił moc dowodową poszczególnych zeznań świadków.
Trzeba w tej mierze wskazać, że wyczerpująco zebrany materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) podlega swobodnej ocenie organu administracyjnego. Nie może być skuteczna polemika z tą oceną o ile oparta jest li tylko na ocenie odmiennej. Konieczne w takim względzie jest wskazanie jakich uchybień dopuścił się organ administracyjny i na czym one polegają. Zarzuty te mogą sprowadzać się do - przykładowo - niezgodności z zasadami wiedzy i logiki bądź doświadczenia życiowego. Zarzut nie może zaś sprowadzać się do innej oceny, bez wykazania błędu organu rozstrzygającego sprawę. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód.
Należy przy tym zauważyć, że istotą postępowania odwoławczego, prowadzonego na podstawie przepisu art. 138 K.p.a. jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sednem administracyjnego toku instancji jest obowiązek dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś kontrola zasadności i wagi argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy ma zatem prawo do podejmowania, w oparciu o zgromadzone przez organ I instancji dowody, nie tylko do własnego rozstrzygnięcia na skutek odmiennej oceny stanu prawnego, ale także ma prawo do poczynienia własnych ustaleń faktycznych.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, w ocenie Sądu I instancji, dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), dając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyraz przesłankom, jakie legły u podstaw dania wiary części dowodów oraz powodom, dla których niektórym z nich odmówił wiarygodności. Przepis art. 80 nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny.
Sąd I instancji dokonał wszechstronnej kontroli prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń i nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości. Zarzut, jakoby Sąd I instancji zamiast dokonać kontroli ustaleń faktycznych organu, przeprowadził własne postępowanie dowodowe i własną ocenę dowodów jest tu całkowicie nieuprawniony. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że wojewódzki sąd administracyjny w toku takiej kontroli jest uprawniony do konfrontowania ustaleń faktycznych organu z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także z dowodami znajdującymi się w aktach administracyjnych, a nieprzywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd też nie było błędem Sądu zwrócenie uwagi na zeznania świadka K. B., nieprzywołane wprost przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jednak potwierdzały wersję ustaleń faktycznych przyjętą w tej decyzji. Obszerna polemika z ustaleniami faktycznymi organu administracyjnego, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogła wywrzeć pożądanego skutku procesowego, gdyż sprowadzała się jedynie do własnej oceny wiarygodności lub braku wiarygodności poszczególnych dowodów i związanej z tym polemiki z ustaleniami organu co do bytności skarżącego w spornym lokalu, natomiast nie dotyka najistotniejszej z punktu widzenia rozwiązań przyjętych w ustawie rozwiązań, a mianowicie kwestii jego braku woli stałego przebywania w lokalu, pozostającej w związku z jego sytuacją osobistą (rodzinną) i zawodową. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji wyraźnego konfliktu interesów skarżącego i uczestnika postępowania M. S., mogącego rzutować na wiarygodność zeznań świadków powiązanych rodzinnie z tymi osobami, nie można zarzucić organowi odwoławczemu poszukiwania prawdy obiektywnej w dowodach pośrednich, tj. w zeznaniach świadków, których wiedza była cząstkowa, czerpana z przypadkowych obserwacji oraz odrzucenia tych dowodów, które z takimi zeznaniami pozostawały w sprzeczności.
Prawidłowo też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że naruszenie przepisu art. 131 K.p.a. mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę skargową tylko wówczas, gdyby miało ono wpływ na wynik sprawy. Takich okoliczności w skardze jednak nie wskazano, a jak już wyżej wspomniano organ odwoławczy nie jest związany treścią wniesionego odwołania i zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy we własnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów art. 133 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż takie unormowania nie występują w obowiązującym porządku prawnym.
Wprawdzie skarżący sformułował także osobny zarzut kasacyjny, oparty na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jednakże sprowadzał się on w istocie rzeczy do jednego zagadnienia, a mianowicie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Innymi słowy, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zastosowanie powyższego przepisu było w sprawie zasadne. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy powiązano jednak z innym stanem faktycznym, niż wynikało to z ustaleń przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Wobec nieusprawiedliwionego zarzutu błędnych ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musiał być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04 opubl. w CBOSA).
Zauważyć należy, że obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK ZU A 2002/3/34). Trybunał Konstytucyjny podkreślił rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie przebywanie, a nie uprawnienie do lokalu. Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Podkreślenia wymaga wobec tego, że sprawy meldunkowe, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania. W świetle przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest prawidłowe ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu omawianego art. 15 ust. 2, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zatem chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Dodatkowo należy zważyć, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem trzeba mieć na względzie, że rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jak już to wyżej powiedziano - organ odwoławczy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny, że zaktualizowały się przesłanki uzasadniające wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego w Warszawie przy ul. Ł. Tym samym brak było podstaw uzasadniających podważenie postawionej przez Sąd pierwszej instancji tezy możliwości zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.