II OSK 2225/10

II OSK 2225/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 494/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 par.1, art. 134 par.1, art. 141 par.4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 7 ust.1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.6 ust.2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 3 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 494/10 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. G. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 494/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Zabierzów, Starosta Krakowski uzgodnił negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. - "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr (18101) 2120 K, przyłączami wod-kan, enn, szambo, na działce nr [...] w K.", którego inwestorem jest M. G.. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2008r., Nr 237, poz. 1657).
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce nr [...] o powierzchni 0,2024 ha, obejmującej użytki rolne klasy bonitacyjnej R-RII i R-RIIIa (grunty orne). Powołując treść art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt. IV SA/ Wa 1734/05 oraz z dnia 10 października 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 697/08, wyrażono pogląd, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Na podstawie mapy ewidencyjnej obr. K., gm. Zabierzów oraz wypisu z rejestru gruntów organ ustalił, że działka nr [...] wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy II i III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Użytki rolne stanowiące działkę nr [...] zaliczane są do klasy II i III, a zatem mają wysoką przydatność rolniczą. Okoliczności te, w ocenie organu, uzasadniały wydanie uzgodnienia negatywnego.
Zażalenie na to postanowienie złożyła M. G. podnosząc, że dwa wybiórczo powołane przez organ wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogą wpływać na sporne zagadnienie, które ma podobne znamiona, lecz inną specyfikę. Skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r., znak [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 oraz do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1, 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wykładni art. 7 ust. 2 tej ostatniej ustawy Kolegium stwierdziło, że przewidziane w tym przepisie kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni samej działki, na której planowana jest inwestycja, lecz również całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa. Ponadto, jak stwierdzono, teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że - jak stwierdziło Kolegium - przedmiotowa działka o powierzchni 0,2024 ha obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RII i RIIIa i przekracza, wraz z innymi działkami stanowiącymi razem z nią zwarty kompleks powierzchnię 0,5 ha, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że nie jest zatem możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2009r., znak [...], M. G. domagała się jego uchylenia w całości. Skarżąca zarzucała: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, tj. pominięcie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a mimo to w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o nim nie wspomniano. Skarżąca zarzuciła również niewłaściwą interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nieprawidłowe wyjaśnienie, czym jest "zwarty obszar", o którym mowa w tym przepisie; a także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pozostającego w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności autorka skargi wskazała na naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną interpretację tego przepisu i przez to przyjęcie błędnego kryterium obszarowego, od którego zależy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca zarzuciła również wadliwość ustaleń faktycznych, wskazując na błędnie przyjęcie, że takiej zgody brak, mimo, iż została uzyskana przy okazji przygotowywania uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Podniesiono także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie słusznego interesu skarżącej, tj. prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie, że właściciele sąsiadujących z działką skarżącej gruntów oraz gruntów znajdujących się w tej samej wsi, uzyskali w identycznej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca decyzje ustalające warunki zabudowy na tych terenach. Skarżąca zarzucała nadto naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 32 ust. 1 poprzez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji gdy dla innych działek sąsiednich została wydana decyzja ustająca takie warunki, jak również art. 64 ust. 2 poprzez bezprawne ograniczanie uprawnień właścicielskich, w których mieści się również prawo do swobodnego planowania inwestycji na działce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, iż zarzuty skargi koncentrują się wokół zagadnienia prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczących ograniczenia przeznaczenia nieruchomości rolnych na cele nierolnicze. Sąd I instancji wskazał, iż przepis artykułu 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że regulacja ta określa warunki uzależniające pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć nie będących inwestycją celu publicznego i jest stosowana przez organ wydający decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak podkreślił sąd w zaskarżonym wyroku, istotne znaczenie mają postanowienia zawarte w punktach 4-5. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wśród przepisów odrębnych, do których odsyła pkt 5 należy uwzględnić ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej jako: ogrlu), w tym zmiany dokonane ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , Dz.U. Nr 237, poz. 1657). Jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w związku z tym przepisem pozostaje art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast, jak wskazano, artykuł 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał na art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U.z 2004 Nr 261, poz. 2603), z którego - jak wyjaśniono - wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1, takie uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że w doktrynie słusznie się wskazuje, że skoro organ współdziałający przedstawia swoje stanowisko w sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, to zakres i przedmiot tego stanowiska są niejako podwójnie ograniczone: po pierwsze - przedmiotem sprawy administracyjnej, po drugie - zakresem właściwości (zadań) organu współdziałającego.
Jak zauważył Sąd I instancji, takie uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w niniejszej sprawie zostało dokonane we właściwym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż mając na uwadze zakres kognicji organów uzgadniających wynikający z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wydaniu kontrolowanych postanowień trafnie objęto ustaleniami okoliczności charakteryzujące stan faktyczny i prawny terenu, z uwzględnieniem braku przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz danych z ewidencji gruntów.
Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziło natomiast wskazanie przez organ drugiej instancji, że działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił ważność, położona była w terenie gruntów ornych oznaczonych symbolem RII i RIIIa, zaś teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, że czynienie ustaleń w zakresie spełnienia tej przesłanki pozostaje poza kompetencją organów uzgadniających albowiem - jak wskazał Sąd I instancji - nie znajduje ono uzasadnienia w jakimkolwiek przepisie zawartym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast kognicja w tym zakresie należy wyłącznie do organu administracji publicznej wydającego decyzję.
Odwołując się do art. 1 ogrlu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotowa ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne ( art. 2 ust. 1 pkt ogrlu ), przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków ( art. 2 ust. 3 ogrlu). Ochrona gruntów rolnych, jak podkreślono, polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne ( art. 3 ust. 1 pkt 1 ogrlu ). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie przy tym, w myśl art. 4 pkt 6 ogrl, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Jednocześnie wskazano, że artykuł 7 ust. 1 ogrlu stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie ma regulacja z art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu, w myśl której przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
W dalszej kolejności wskazano, że w art. 7 ust.2 pkt 1 ogrlu pojawia się pojęcie zwartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast, jak należy interpretować termin użytków rolnych wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 ugrol. Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględniając odesłanie do ewidencji gruntów, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ). Dokonywana w ewidencji gruntów kwalifikacja opiera się na kryteriach obiektywnych, którymi są klasy gruntów wyznaczone po przeprowadzeniu ich gleboznawczej klasyfikacji (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne).Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów - jak wskazał Sąd I instancji - należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb ( art. 2 pkt 12 Prawo geodezyjne i kartograficzne). W dalszej kolejności wyjaśniono, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków – w tym użytków rolnych , ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów ( § 66 ust. 2 rozporządzenia), który podlega aktualizacji w trybie przewidzianym w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Do użytków rolnych zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy – oznaczane odpowiednimi symbolami( § 68 ust. 1 rozporządzenia). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, że zasadnicze znaczenie klasy bonitacyjnej dla klasyfikacji gruntów jako użytków rolnych potwierdza treść pkt 1. 1 c) Załącznika Nr 6 do rozporządzenia, który wśród gruntów ornych wymienia także ugory i odłogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że brak w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalnej definicji pozostałych terminów pojawiających się w treści analizowanej regulacji, względnie odesłania do przepisów innych ustaw. Kontynuując proces wykładni, należało zatem w ocenie Sądu I instancji, zwrócić uwagę, że pomimo takiej możliwości ustawodawca nie posługuje w niej terminami "działki" lub "terenu" - jak przepisach art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), lecz wprowadza odrębne pojęcie "obszaru". Taki zabieg, jak wyjaśniono w zaskarżonym wyroku, nie jest przypadkowy i winien być traktowany jako celowe zamierzenie ustawodawcy. Podkreślono, że w języku potocznym słowo "obszar" oznacza: rozległy teren; ograniczoną część przestrzeni, określoną powierzchnię czegoś, miejsce występowania, zasięgu czegoś zwykle dużych rozmiarów. W ocenie Sądu I instancji, całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na takie właśnie, zgodne z językiem potocznym rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Powyższe zaś, w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nakazuje uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. O ile zatem - jak wskazano - wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu. Sąd I instancji wskazał, że nie istnieją przeszkody by w takim obszarze ustalić warunki zabudowy dla wchodzących w skład gospodarstw rolnych budynków mieszkalnych, czy budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, względnie podobnych zmian w zagospodarowaniu terenu, które są zgodne z rolnym przeznaczeniem gruntów, wynikającym z art. art. 2 ust . 1 pkt 1 – 10 ogrlu. Skarżąca, jak zauważył Sąd I instancji, nie wskazywała na zamiar zagospodarowania przedmiotowej działki, który nie prowadziłby do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prezentowana wykładnia gramatyczna pozostaje w zgodzie z wynikami wykładni celowościowej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która naprowadza na przywiązywaną przez ustawodawcę wagę do zachowania odpowiedniego areału, a także stanu gruntów rolnych i leśnych, jako gruntów o istotnym społeczno-godpodarczym przeznaczeniu. Odzwierciedleniem tego dążenia w zakresie ograniczenia nierolniczego wykorzystania użytków rolnych, w ocenie Sądu I instancji, jest choćby treść art. 6 ust. 1 ogrlu, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Legalne rozpoczęcie nierolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych wymaga, jak zauważono, nie tylko zgodnej z prawem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale także realizacji kolejnego etapu, jaki stanowi wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej ( Rozdział 3 ogrlu), gdzie przewidziano dalsze mechanizmy ograniczające planowane zmiany oraz w istocie odformalizowany powrót do dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów jako rolnych.
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd I instancji wskazał, że uznanie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu dotyczy tylko terenu działki ( względnie działek albo ich części ) objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczy skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwia on bowiem dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ogrlu - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ogrlu. Pozostałe zarzuty, dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wskazano, uznać należało za pozostające bez wpływu na istnienie uzasadnionych podstaw do wydania przez organy uzgadniające kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., która wskazując na art.174 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - uznanie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład, którego wchodzi ta działka i przez to przyjęcie, obowiązku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze wykorzystanie działki nr [...]. W dalszej kolejności, składająca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art.61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że nawet, gdyby powierzchnia działki nr [...] przekraczała 0,5 ha, zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany jej przeznaczenia nie była by wymagana, gdyż – jak podkreślono w skardze kasacyjnej - przedmiotowa zgoda musiała być uzyskana przy sporządzaniu nie obowiązującego już (od 31.12.2003 r.) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 15.05.1992 r. nr XXV/137/92 w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów (Dz. U.rz. W kr. Nr 7 poz.51 z dnia 30.05.1992 r.). Poniesiono również, że właściciele sąsiednich działek (np. działki 201/4) otrzymali decyzje ustalające warunki zabudowy na tych działkach i nie było potrzeby występowania o dodatkową zgodę do Ministra, gdyż zgoda taka raz została już udzielona i nie utraciła swej mocy. W następnej kolejności składająca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekonując o zasadności tego zarzutu autorka skargi kasacyjnej wskazała, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nastąpiło bezprawne ograniczenie tego prawa skarżącej. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art.32 ust. 1 Konstytucji RP - zasady równości obywateli wobec prawa - zgodnie, z którą wszyscy adresaci norm prawnych; charakteryzujący się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że zasada ta została naruszona poprzez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], w sytuacji, w której dla działki nr 201/4, podobnie jak dla innych działek sąsiadujących, położonych w tej samej miejscowości i Gminie (z wniosku Z. S.) została wydana w dniu 17.11.2005 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy na tej działce. W dalszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez bezprawne ograniczanie skarżącej jej uprawnień właścicielskich, w których mieści się również prawo do swobodnego planowania inwestycji na działce nr [...], położonej w K..
M. G. powołując się na art. 172 § 2 ppsa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: naruszenie art.134 § 1 ppsa, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą. W dalszej kolejności składająca skargę kasacyjną wskazała na art.141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a także art.145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy - jak wskazano - postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie.
W sytuacji, kiedy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść, bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, art. 134 § 1 ppsa, w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do jego treści wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przywołanego przepisu wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny operuje, bowiem w granicach danej sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, który to wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają, więc przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, a nie przez treść zarzutów skargi. Stąd też wskazany zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 134 § 1 ppsa, uznać należało za bezzasadny, bowiem to nie treść zarzutów, ale wskazany akt administracyjny wytyczył granice rozpoznawanej sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że przepis ten określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Stosownie do jego treści, powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ppsa. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim to, czy wypowiedź Sądu jest zupełna, a więc nie pomija - żadnego ważnego - aspektu rozpatrywanego zagadnienia (por. wyrok NSA z 07.01.2010 r. sygn. I FSK 1423/08). Dokonana z uwzględnieniem tego standardu kontrola zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pozwoliła na wyciągnięcie wniosku o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w niniejszej sprawie.
Za uprawniony natomiast uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. art.145 §1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miało miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego. Trafnie, bowiem autorka skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie gruntów leśnych).
Jak wynika, bowiem z akt sprawy przedmiotowa działka nr [...] położona w miejscowości K., której inwestorem jest M. G. ma powierzchnię 0,2024 ha. Działka ta w dokumentach ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunty orne klasy R-RII o pow. 0.1357ha i klasy R-RIIIa o pow. 0.0667ha. A zatem, obszar wskazanej wnioskiem M. G. działki nie przekraczał 0,5ha. Okoliczność ta pozostaje bezsporna, w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to stwierdzić należało, że - wbrew błędnej tezie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze wykorzystanie tej nieruchomości. Pogląd Sądu I instancji w tej kwestii nie znajduje oparcia w przepisach prawa, i jako taki uznać należało go za wadliwy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie, dotyczyć - jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie - z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. A zatem, kryterium obszarowe 0,5 ha, w niniejszej sprawie, odnosić należało do działki wskazanej przez M. G. (tj. obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie), bez wliczania w to obszaru wokół niej, czy też obszaru, z którego działka wskazana przez inwestora została uprzednio wydzielona (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07; podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok NSA z 10.02.2010 r., sygn. II OSK 299/09). Mając zatem na uwadze fakt, że nowoprojektowany obszar, w niniejszej sprawie nie przekracza 2024m², podzielić należało stanowisko autorki skargi kasacyjnej i stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego.
Trafnie również w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art.6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm. – dalej jako upzp), poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu. Jak słusznie, bowiem przekonuje autorka skargi kasacyjnej każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. (wyrok NSA z 14.12.2011 r., sygn. II OSK 2062/11). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wydanie uzgodnienia negatywnego, wyłącznie w oparciu o błędne przekonanie, jakoby wniosek skarżącej wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznać należało za kolidujące z zasadą wyrażoną w art.6 ust. 2 pkt 1 upzp. Równie słusznie autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji winny być traktowane jednakowo, zaś w różnych sytuacjach odpowiednio inaczej, przy czym kryterium zróżnicowania znajdować winno swe uzasadnienie w innych wartościach i zasadach konstytucyjnie chronionych (por. wyrok TK z 07.03.2000 r., sygn. K 26/98). W niniejszej sprawie organy administracji publicznej i Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uniemożliwiły skarżącej zagospodarowanie spornego terenu, formułując wobec wnioskodawczyni wymogi, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Podzielić również należy stanowisko skargi kasacyjnej, o naruszeniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczanie skarżącej jej uprawnień właścicielskich. Zauważyć, bowiem trzeba, że w uprawnieniach tych mieści się również prawo do swobodnego planowania inwestycji - w tym przypadku na działce nr [...], położonej w K.. Zasadność zarzutu skargi kasacyjnej wywodzić należy z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przyjmując, iż uzależnienie swobodnej zabudowy własnej nieruchomości od istnienia aktów władzy publicznej samo w dobie stanowi ograniczenie prawa własności, i jako takie powinno wynikać wprost z przepisów ustawy (por. J. Bujko, Zdanie odrębne do uchwały z 29.11.2010 r. sygn. II OPS 1/10). Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, inwestorce wskazano na ograniczenia, które de facto nie istnieją.
Z przedstawionych powodów, zbędne stało się roztrząsanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej oraz związanych z nimi wywodów, co do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art.61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp. Istota omawianego problemu sprowadza się bowiem do tego, że w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie ziściły się przesłanki uzyskania zgody na inne niż rolnicze wykorzystanie spornej nieruchomości. Stąd też argumenty skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie nie mogły w rozpatrywanej sytuacji zaważyć na ocenie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa, w pkt. 2 wyroku.