II OSK 2223/22

II OSK 2223/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 372/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 372/22 w sprawie ze skargi M. J. i M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 1999/2021 w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r., VII SA/Wa 372/22, oddalił skargę M. J. i M. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w Warszawie, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia; nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy oraz nałożył na inwestora – T. Sp. z o.o. (dalej T.) obowiązek wykonania i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normami techniczno-budowlanymi.
Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. na ww. postanowienie PINB, uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
M. J. i M. S. wnieśli skargę do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd uznał za trafną ocenę organu odwoławczego, iż PINB wstrzymując roboty nie wykazał faktu ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na taką okoliczność w odniesieniu do czasu, w którym dokonano kontroli i zakresu ówczesnych robót. W opinii Sądu, bezpodstawne było wskazanie na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia realizowanych robót wyłącznie z powodu jednostkowej nieobecności kierownika budowy. W trakcie trzykrotnych oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości w budowie obiektu, czy zagrożenia bezpieczeństwa wynikającego ze sposobu prowadzenia robót budowlanych. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 1 października 2021 r. nr IIIOT/952/2021, wskazano: "W dniu dzisiejszym stwierdzam, że wykonywane są roboty polegające na wykonaniu wykopu wysokoprzestrzennym sprzętem pod wykonanie ścianki szczelniej wokół terenu budowy, wyrównanie terenu budowy. Stwierdzam, że wzdłuż boków terenu działki przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz chodnikiem ul. [...] wykonane są prawie w całości prefabrykowane, żelbetowe, obustronne, ścianki szczelinowe z przestrzenią w środku, ścianki zabezpieczone drewnianymi klockami drewnianymi przed ich pionowym przemieszczaniem". Obecny był wówczas kierownik budowy i nie stwierdzono nieprawidłowości czy istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stwierdzając brak podstaw do wstrzymania robót w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., organ odwoławczy musiał uchylić postanowienie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. J., będący adwokatem i M. S., będąca radcą prawnym, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu posiadania przez protokół kontroli PINB z dnia 29 października 2021 r. przymiotu dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone i bezzasadną odmowę wiarygodności temu dokumentowi zarówno przez Sąd I instancji jak i przez organ II instancji, który oparł się wyłącznie na kopii dokumentów przedstawionych przez inwestora, podczas gdy protokół ten (spisany od razu po przeprowadzeniu oględzin przez PINB, a nie jak dokumenty przedstawione przez inwestora przygotowane po znacznym upływie czasu) jednoznacznie dowodził fakt braku obecności kierownika budowy na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r., fakt prowadzenia robót budowlanych bez obecności kierownika w tym dniu oraz fakt wstrzymania robot budowlanych ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji prawidłowo rozważył materiał dowodowy i uznałby protokół z kontroli PINB z dnia 29 października 2021 r. za dokument urzędowy wydałby rozstrzygnięcie w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz uwzględniłby skargę i uchyliłby postanowienie jako sprzeczne z prawem;
b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się na kopii dziennika budowy i kopii oświadczenia M. P., które miałyby potwierdzać obecność kierownika budowy na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r., bez pouczenia tych osób o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania oraz oparciu się wyłącznie o kopie dokumentów przedstawionych przez inwestora po znacznym upływie czasu, podczas gdy z protokołu kontroli PINB z dnia 29 października 2021 r. (a więc oryginału dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) jednoznacznie wynika, że kierownik budowy nie był obecny w tym dniu na terenie budowy i inspektor PINB wstrzymał roboty budowlane w tym dniu wydając rozstrzygnięcie i przekazując tę informację w trybie art. 14 § 2 k.p.a. kierownikowi budowy oraz osobom obecnym na terenie budowy, które aktualnie prowadziły roboty budowlane. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji prawidłowo rozważył materiał dowodowy wydałby rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz uchyliłby postanowienie jako sprzeczne z prawem i oparte na kopii dokumentacji przedstawionej przez inwestora oraz zeznań rzekomych świadków złożonych na piśmie, którzy nie zostali pouczeni o konsekwencjach wynikających z art. 83 § 3 k.p.a., a nie na dokumentacji urzędowej;
c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie faktu uzasadnionego wstrzymania robót budowlanych przez PINB już w dniu 29 października 2021 r. i prowadzenia tych robót przez inwestora (pomimo wstrzymania robót przez PINB w dniu 29 października 2021 r.) co najmniej do 8 listopada 2021 r. co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ gdyby Sąd I instancji uwzględnił ten fakt wówczas wydałby rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględniłby skargę oraz uchyliłby postanowienie WINB. W efekcie PINB wydałby rozstrzygnięcie w oparciu o art. 50a pkt 2 p.b.;
d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji oraz organ II instancji postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego polegającego na braku ustalenia zarówno przez organ II instancji jak i przez Sąd I instancji, że:
- decyzja prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. nr 60/T/2020 o pozwoleniu na budowę [dalej: decyzja PnB] w oparciu, o którą inwestor prowadzi roboty budowlane nie ma przymiotu decyzji ostatecznej, a więc wykonalnej, podczas gdy z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., VII SA/Wa 819/21, pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 30 grudnia 2021 r. (o przyjęciu do rozpoznania odwołania od decyzji PnB), postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. 1 Cz 4/22 oraz argumentacji skarżących przedstawionej w toku postępowania przez PINB, WINB i WSA jednoznacznie wynika, że decyzja PnB nie ma charakteru decyzji ostatecznej, a więc wykonalnej w rozumieniu art. 130 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadzając do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem, bowiem gdyby Sąd I instancji uwzględnił ten fakt wówczas w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględniłby skargę oraz uchyliłby postanowienie WINB,
- kierownik budowy M. W. nie był obecny na terenie budowy w dniu kontroli PINB (tj. 29 października 2021 r.) poprzez wystąpienie np. za pośrednictwem między innymi Policji o przekazanie danych operatora komórkowego w przedmiocie miejsca logowań jego telefonu do stacji BTS w tym dniu, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji uzyskał te dane wówczas doszedłby do przekonania, że kierownik budowy nie był obecny na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględniłby skargę oraz uchyliłby postanowienie WINB,
e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez Ich błędne zastosowanie i brak rozważenia całości materiału dowodowego, a także dokonanie jego oceny z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (dokonanie przez organ II instancji oraz Sąd I instancji oceny dowolnej a nie swobodnej), wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego poprzez:
- pominięcie wniosków z opinii technicznej w sprawie z analizy wpływu projektowanego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] na istniejący budynek mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie z października 2021 r. - które dowodzą negatywnego wpływu prowadzonych przez uczestnika robot budowlanych na bezpieczeństwo i mienie skarżących,
- pominięcie faktu zalania przez inwestora ogródka betonem w dniu 27 października 2021 r. wskutek wadliwie prowadzonych robót budowlanych,
- pominięcie faktu braku wykazania przez inwestora prawidłowości wykonywanych podczas nieobecności kierownika budowy robót budowlanych,
- pominięcie faktu, iż brak obecności kierownika budowy na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r. podczas prowadzenia robót budowlanych (ścian szczelinowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo 5m wykopu) oraz związane z tym sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa dla osób i mienia jednoznacznie wynika z dokumentu urzędowego (protokołu z kontroli PINB z dnia 29 października 2021 r. podpisanego przez przedstawiciela PINB, uczestnika oraz skarżącego M. J.) i odmówieniu uznania tego dowodu jako wiarygodny w sytuacji, w której organ II instancji stwierdzając, że kierownik budowy był obecny w tym dniu na budowie, oparł się na:
- niewiarygodnych i nie mogących stanowić dowodu, bo przedstawianych przez inwestora kserokopii dokumentów, w tym opierając się wyłącznie na pisemnym (choć przedstawionych wyłącznie kserokopii) zeznaniu rzekomego świadka, którego obecności nie stwierdzono podczas kontroli PINB i nie został on pouczony o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań,
- na wadliwych wpisanych w dzienniku budowy, które mogą nie odzwierciedlać stanu faktycznego (bowiem w dniu kontroli PINB dziennik budowy został zabrany przez kierownika budowy z terenu budowy wbrew obowiązującym przepisom Prawa Budowlanego) - zatem w tym dniu nie było możliwości dokonania tych wpisów, a nawet gdyby zostały wykonane to tylko na podstawie przekazów osób trzecich nie będących kierownikiem budowy oraz w innym dniu niż wskazane w tym dzienniku,
- bezzasadne przyjęcie i wbrew zasadom logicznego rozumowania, że brak obecności kierownika budowy na terenie robót nie uzasadnia wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia, podczas gdy oczywistym jest, że wykonywanie ustawowych obowiązków kierownika budowy - a więc osoby ustawowo odpowiedzialnej za przestrzeganie i egzekwowanie przestrzegania przepisów BHP od osób wykonujących roboty budowlane, a także odpowiedzialnej za prawidłowość i zgodność ze sztuką budowlaną wykonywanych robót budowlanych (w szczególności przy wykonywaniu ścian szczelinowych, odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przyszłej konstrukcji budynku oraz bezpieczeństwo zabudowań otaczających teren budowy) - wiąże się z koniecznością jego stałej obecności na terenie budowy, zaś w konsekwencji brak obecności kierownika budowy na budowie sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo na zdrowie lub życie osób przebywających w otoczeniu terenu budowy oraz znajdującego się w tym obszarze mienia,
- niezweryfikowanie tożsamości M. P. i relacji łączących go z inwestorem poprzez uznanie złożonego przez tę osobę oświadczenia w przedmiocie obecności kierownika budowy M. W. na terenie budowy za wiarygodne, w sytuacji, w której uczestnik przedstawił wyłącznie kopie tego oświadczenia, nie przedstawiając jedocześnie dowodu stwierdzającego tożsamość osoby podpisującej to oświadczenie, a także pominięcie faktu, że osoba wystawiająca jest rzekomo pracownikiem jednego z podwykonawców, zatem jest w stosunku zależności prawnej od inwestora (pośrednio) i Generalnego Wykonawcy (bezpośrednio) oraz ma interes ekonomiczny w dalszym kontynuowaniu robót budowalnych,
- przyjęcie, iż kierownik budowy M. W. był obecny na jej terenie do godziny 14:30, a mimo to nie był w stanie powrócić na jej teren w przeciągu siedmiu minut (tj. do momentu sporządzenia protokołu), mimo iż został bezpośrednio i telefonicznie powiadomiony o wyniku kontroli PINB i wstrzymaniu robót budowlanych, co jest wnioskiem sprzecznym z zasadami logiki i stanowiącym przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez Sąd I instancji i organ II instancji,
- poprzez umożliwienie uczestnikowi dalsze wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości, że decyzja PnB nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej, a więc nie może być wykonywana, w sytuacji, w której organ II instancji powinien był wstrzymać wykonanie tych robót budowlanych, które nie mogą być prowadzone zgodnie z prawem,
co miało istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, bowiem gdyby Sąd I Instancji, rozważył w sposób należyty zebrany materiał dowodowy, wówczas uchyliłby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) postanowienie WINB
f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze uzasadnienie w wyroku faktów, które organ II Instancji uznał za udowodnione oraz przyczyny takiego rozumowania, co znacząco utrudnia polemikę ze skarżonym postanowieniem, a w konsekwencji także kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia,
II. prawa materialnego, tj.:
a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji i organ II Instancji, że kierownik budowy nie musi być stale obecny na terenie budowy, zaś brak stałej obecności kierownika budowy nie powoduje powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, podczas gdy:
I. celem regulacji art. 22 pkt 3 p.b. i nałożenia na kierownika budowy obowiązku stałego kierowania budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, jest:
- minimalizacja ryzyka wypadku (katastrofy budowalnej), jakie wiąże się zarówno z samym prowadzeniem prac budowlanych (z uwagi na ich istotę i złożoność) jak i (następnie) eksploatacją wadliwe wzniesionych obiektów budowlanych,
- zapewnienie bezpieczeństwa wykonywanych prac (w tym ich zgodności z BHP) oraz zapewnienie prawidłowości (zgodności ze sztuką budowlaną, przepisami prawa oraz wydanymi decyzjami) wykonywania prac budowlanych,
II. żadna inna niż kierownik budowy osoba nie jest uprawniona do wykonywania takich czynności,
III. przepis ten podwyższa wymóg zachowania szczególnej (bo profesjonalnej) staranności przy pełnieniu samodzielnej funkcji budowlanej (potwierdzonej odpowiednimi decyzjami stwierdzającymi kwalifikacje) jakim jest kierownik budowy, zaś jeżeli kierownik budowy nie ma możliwości kierowania budową i wypełniania swojej funkcji (nawet czasowo), powinien w uzgodnieniu z inwestorem ustanowić zastępstwo osoby z tożsamymi uprawnieniami, a w razie braku takiej osoby - powinien wstrzymać wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych wpisem do dziennika budowy i poinformować o tym inwestora - czego jednak nie uczynił,
IV. oczywistym jest, że wykonywanie ustawowych obowiązków kierownika budowy wiąże się z koniecznością jego stałej obecności na terenie budowy. Co prawda przepis ten nie precyzuje jak często i jak długo kierownik budowy powinien być obecny na terenie budowy, to jednak nie można kierować w sposób należyty budową pojawiając się przy wykonywanych robotach jedynie okazjonalnie,
V. dla wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie potencjalnej możliwości zaistnienia zagrożeń, zaś kompetencja ta przyznana jest do samodzielnej oceny przez PINB, który przeprowadza kontrolę na miejscu,
co oznacza, że kierownik budowy powinien być stale obecny na terenie budowy, bowiem w innym przypadku nie mógłby wypełniać swoich ustawowych obowiązków nałożonych m.in. na podstawie art. 22 pkt 3, zaś jego brak obecności stanowi zagrożenie dla osób i mienia w pełni uzasadniając wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota większości zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że kierownik budowy musi być stale obecny na terenie budowy, jego nieobecność na budowie i nie wyznaczenie jego zastępcy stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ustalenie, że w dniu 29 października 2021 r. kierownik budowy był obecny na jej terenie do godziny 14:30 zostało poczynione wadliwie. W podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach kwestionowano prawidłowość dowodów stanowiących podstawę ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, które doprowadziły do uchylenia postanowienia organu I instancji.
Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że zaskarżone postanowienie uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Nie przesądziło więc żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie stwierdził jedynie, że PINB wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane nie wykazał faktu ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie przesądził zatem, że roboty te nie były wykonywane w taki sposób, ale stwierdził jedynie, że organ I instancji tego nie wykazał. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji WINB uznał, że przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy PINB powinien wyjaśnić wszystkie istotne dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Brak jest uzasadnionych podstaw do skutecznego zakwestionowania powyższego stanowiska organu odwoławczego.
Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. (zarzut I/a) stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uznał, by protokół kontroli PINB z 29 października 2021 r. nie posiadał przymiotu dokumentu urzędowego i by odmówił mu wiarygodności. WSA bowiem jedynie podzielił ocenę WINB, że istnieją podstawy do przyjęcia, że wcześniej w dniu kontroli kierownik budowy był obecny. Zauważyć wypada, że ustalenie takie nie oznacza uznania za niewiarygodny dokumentu zawierającego oświadczenie pracownika, że kierownika budowy nie było w tym dniu na budowie. To bowiem, że pracownik ten nie widział w określonym dniu kierownika budowy nie jest równoznaczne ani z tym, że kierownika budowy nie było, jak też że pracownik ten nie mówił prawdy. To, że ktoś zgodnie z prawdą oświadcza, że kogoś nie widział, nie oznacza, że tego kogoś na pewno nie było. Na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii, co potwierdza trafność uchylenia postanowienia PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. (zarzut I/c) zauważyć trzeba, że w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane wykonywane po dniu 29 października 2021 r. stanowiły wykonywanie postanowienia organu I instancji dotyczącego wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Niemniej jednak, skoro w dotychczasowym postępowaniu nie rozstrzygnięto żadnych kwestii spornych w sposób jednoznaczny i wiążący, problematyka podniesiona w tym zarzucie może być przedmiotem ustaleń i rozważań czynionych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W odniesieniu zaś do podnoszonej w zarzucie naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. (zarzut I/d) argumentacji stwierdzić należy, że kwestia ostateczności decyzji nie była powodem wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych ani wydania zaskarżonego postanowienia. Uchylenie zaś przez organ II instancji postanowienia PINB i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania powoduje, że podnoszone w tym zarzucie kwestie mogą być rozpatrzone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Ustosunkowując się do dalej idącej argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej i do pozostałych zarzutów w niej zawartych stwierdzić trzeba, że przedstawione tam kwestie nie zostały wiążąco rozstrzygnięte w zaskarżonym postanowieniu i w zaskarżonym wyroku, a zatem mogą być rozważane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponownie podkreślić należy, że bez należytego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy nie można jednoznacznie przesądzić spornych okoliczności.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i przedstawione w niej argumenty nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia i zaskarżonego wyroku. Przeciwnie – treść tych zarzutów i argumentów potwierdza stanowisko WINB, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wyjaśnienie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności.
Podkreślić jedynie należy, że sam brak obecności kierownika budowy nie powoduje automatycznie powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Aby stan taki powstał konieczne jest istnienie również innych okoliczności stwarzających powyższe zagrożenie. Zauważyć wypada, że nieraz z różnych przyczyn (czasem uzasadnionych) kierownik budowy nie jest obecny na budowie, jednak sama jego nieobecność nie stwarza żadnego zagrożenia. Każda taka sytuacja wymaga rozważenia z uwzględnieniem konkretnych okoliczności zachodzących w realiach danej sprawy.
Reasumując stwierdzić raz jeszcze trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zasadności zaskarżonego postanowienia i zaskarżonego wyroku. WINB uchylając postanowienie PINB nie przesądził wiążąco żadnych istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnoszone zatem przez skarżących kasacyjnie okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy mogą zostać rozważone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.