II OSK 2220/22

II OSK 2220/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 445/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 445/22 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2022 r. nr 534/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., VIII SA/Wa 445/22, w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 24 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej PINB) z 3 lutego 2022 r. (punkt pierwszy); zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt drugi).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 3 lutego 2022 r. wstrzymujące [...] M. B. prowadzenie robót związanych z budową hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach 117,4m x 21,9m na działce nr [...] w miejscowości W., gm. [...] oraz informujące inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę.
Sąd zaznaczył, że postępowanie legalizacyjne w tej sprawie było prowadzone z urzędu. Organy obu instancji uznały, iż sporna hala produkcyjno-magazynowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji zakwalifikował halę jako obiekt budowlany składający się z dwóch hal namiotowych (łukowych) z płyty warstwowej nakryty tkaniną powlekaną, połączonych łącznikiem z poliwęglanu. Hala od strony działki nr [...] ma wymiary 117,4x 21,90 m, wysokość 7 m. Organ odwoławczy natomiast uznał, że przedmiotowa hala stanowi tymczasowy obiekt budowlany jako niepołączona trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.). Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. – jej budowa wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z ustaleń organu wynika, że obiekt ten istnieje ponad 180 dni, więc jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy dokładnie ustalony, co uniemożliwia dokonanie oceny prawnej legalności tego obiektu. Przede wszystkim organ I instancji nie wskazał w oparciu o jakie kryteria uznał, że hala stanowi obiekt budowlany, podobnie jak organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o jakie ustalenia uznał, że hala produkcyjno-magazynowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Kwestia kwalifikacji przedmiotu postępowania jest kluczowa w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego wskazania adresata decyzji Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Jak wynika z utartych poglądów orzecznictwa i doktryny adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 p.b. powinien być co do zasady inwestor, a jeżeli nie jest on już właścicielem obiektu budowlanego, ani nie przysługuje mu żadne inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie powinno zostać skierowane do obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Organy w tej sprawie ustaliły, że obecnym właścicielem działki nr [...] jest A. B. i M. B. Do nich też skierowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jednocześnie ustaliły, że inwestorem jest M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. B. Na obecnym etapie postępowania ustalenia te wydają się prawidłowe i nie były dotychczas kwestionowane.
Odnosząc się do zarzutu błędnego rozdzielenia jednego obiektu na dwa odrębne obiekty budowlane, w ocenie Sądu, nie jest on zasadny. W świetle art. 48 p.b. i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. jest możliwe wszczęcie postępowania w odniesieniu do więcej niż jednego obiektu budowlanego. Zawiadomieniami z 14 stycznia .2022 r. wszczęto skutecznie postępowanie w stosunku do obu hal zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Kwestia użytkowania obiektu jako jeden nie ma tu przesądzającego znaczenia, zwłaszcza że hale powstały w różnym czasie i są rozdzielone łącznikami.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły materiał dowodowy, tj. że na nieruchomości znajdują się dwa obiekty budowlane mimo, że zebrany materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku. Na nieruchomości usytuowany jest jeden obiekt budowlany (produkcyjno-magazynowy);
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 29 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały stronę postępowania administracyjnego, a zarazem adresata postanowienia, mimo że materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku;
- art. 52 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały adresata czynności nakazanych w postanowieniu, mimo że materiał dowodowy jednoznacznie przeczy takiemu stanowisku;
- art. 3 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że na nieruchomości znajdują się na dwa obiekty budowlane, mimo że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na jeden obiekt budowlany - produkcyjno-magazynowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 p.b. stwierdzić trzeba, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, takich jak protokoły oględzin, zdjęcia fotograficzne oraz szkice i wyrysy z mapy, wynika, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowane są dwie hale oraz znajdujący się pomiędzy nimi łącznik. Trudno w takiej sytuacji na obecnym etapie postępowania zanegować stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że uchylając postanowienia organów obu instancji WSA zasadnie stwierdził, iż w sprawie nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tak więc to, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie zakwestionował stanowiska organów, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwie hale rozdzielone łącznikami, nie oznacza, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy administracyjne ustalenie w tym zakresie nie może być inne. Nie można bowiem wykluczyć, że ponownie rozpoznając sprawę organy dojdą do wniosku, że wbrew wcześniejszej ocenie, przedmiotowe hale nie są rozdzielone łącznikami, ale są tymi łącznikami (łącznikiem) połączone i stanowią w istocie jeden obiekt. Nie można też wykluczyć, że organy dojdą do wniosku, że np. hale te, lub jedna z nich, nie są obiektami (obiektem) wymagającymi ich ingerencji. Oczywiście nie można również wykluczyć, że organy pozostaną przy dotychczasowym stanowisku. Na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie przesądzić, czy jest to jeden obiekt, czy dwa różne obiekty i tak też należy rozumieć wiążącą treść wyroku.
Podobne uwagi należy odnieść do kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia art. 29 k.p.a. i art. 52 p.b. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organy w tej sprawie ustaliły, że obecnym właścicielem działki nr [...] jest A. B. oraz M. B. i do nich skierowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jednocześnie ustaliły, że inwestorem jest M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. B. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że "Na obecnym etapie postępowania ustalenia te wydają się prawidłowe i nie były dotychczas kwestionowane". Brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania tego stanowiska. Podkreślić przy tym trzeba, że – jak trafnie zaznaczył WSA – nie jest to ostateczne przesądzenie tej kwestii, a jedynie ustalenie "na obecnym etapie postępowania". Skarżący kasacyjnie ma zatem otwartą możliwość wykazania, że adresatem rozstrzygnięcia może być inny podmiot, bądź że adresat ten powinien być inaczej oznaczony.
Podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem uchylono zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że organ I instancji nie wskazał w oparciu o jakie kryteria uznał, że hala stanowi obiekt budowlany, a organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o jakie ustalenia uznał, że hala produkcyjno-magazynowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Tymczasem kwestia kwalifikacji przedmiotu postępowania jest kluczowa w sprawie. Ważne jest też prawidłowe wskazanie adresata podejmowanych rozstrzygnięć. Zaskarżony wyrok nie przesądził tych kwestii, a zatem nie rozstrzygnął wiążąco żadnej kwestii mogącej mieć niekorzystne skutki dla skarżącego kasacyjnie.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.