II OSK 222/25

II OSK 222/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Go 72/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Go 72/24 w sprawie ze skargi T.J. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 10 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Go 72/24 uwzględnił skargę T.J. (dalej skarżący) na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej SKO) w przedmiocie rozpatrywania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z 18 października 2022 r. nr 114/2022 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Z. i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego (punkt I); stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II); przyznał od SKO na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych (punkt III); w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt V).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że stan przewlekłości w sprawie ewidentnie wystąpił i ma on charakter kwalifikowany. Decyduje o tym rażąco długi czas rozpatrywania odwołania, który trwał od 24 listopada 2022 r. (data wpływu odwołania do Kolegium) do 30 lipca 2024 r. (data załatwienia odwołania decyzją). Czynności organu były nieliczne, poza oględzinami (przeprowadzonymi zresztą półtora roku po dacie wpływu odwołania) - niemerytoryczne. Największy wpływ na czasu trwania i kwalifikację przewlekłości ma zawieszenie postępowania, które było niezgodne z prawem. O bezprawności zawieszenia postępowania rozstrzygnął prawomocnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 559/23. Co więcej z akt sprawy wynika, że do czasu orzeczenia sądowego w sprawie II SA/Go 559/23 organ ani razu nie sprawdził czy takie postępowanie zostało wszczęte i czy się toczy. Zawieszenie postępowania w oparciu o nieistniejący prejudykat jest nie do pogodzenia nie tylko z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą praworządności i zasadą zaufania, (o której mowa jest w skardze), ale przede wszystkim z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Kwalifikacja stanu przewlekłości jako rażącego opiera się na charakterystyce wypracowanej w orzecznictwie. Jak z niego wynika przesłankami, które mają wpływ na kwalifikację znamion niedziałania organu są czas trwania postępowania w odniesieniu do stopnia skomplikowania sprawy, rodzaju czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania oraz podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. W szerszym aspekcie sprawy, którego bezpośrednio nie dotyczy niniejsza kontrola, ale który odkrywa szerszy kontekst sprawy, była ona rozpatrywana po raz kolejny, gdyż pierwsza decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra, również pozytywna dla skarżącego, została uchylona przez Kolegium decyzją z 27 lipca 2022 r. SKO rozpatrywało sprawę zatem po raz drugi, co powinno sprzyjać jej sprawności. Tymczasem postępowanie w sprawie drugiego odwołania było prowadzone przez okres ponad 20 miesięcy. Wobec treści art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), z uwagi na całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu z urzędu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1500 zł, oddalając skargę w dalej idącym zakresie (o czym orzeczono w punkcie III i IV wyroku). Wskazana suma jest bowiem adekwatna do zaistniałego, rażącego naruszenia regulacji prawnych dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych.
2. SKO wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej Kpa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że SKO dopuściło się kwalifikowanej przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec strony postępowania;
2) art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 37 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przejęcie, że wystarczające jest uznanie ponaglenia za zasadne oraz przyjęcie kwalifikowanej przewlekłości, jak też nałożenia na organ obowiązku zapłaty kwoty 1.500,00 zł przy następujących okolicznościach przyjętych przez Sąd:
- że w stanie faktycznym okoliczność dotycząca wydania prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Go 559/23 w zakresie uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż ponaglenie wystąpiło i ma charakter kwalifikowany nie uwzględniając faktu, że to bezczynność i brak podjęcia działań przez inny organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze i brak jakiejkolwiek jego reakcji na wystąpienie tut. SKO - pismo z 2 lutego 2023 r. ujawnione zostało dopiero w toku postępowania sądowego przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim w grudniu 2023 r.;
- że w stanie faktycznym okoliczność dotycząca braku reakcji organu nadzoru budowlanego na wniosek o podjęcie postępowania i wyjaśnienie kwestii samowoli budowlanej została ujawniona dopiero w toku postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postępowaniu o sygn. akt III SA/Go 559/23 i już po wydaniu postanowienia przez SKO o zawieszeniu postępowania, przy czym to Sąd samodzielnie wystąpił o ustalenie tej okoliczności, a zatem sam uznał ją za kluczową i najistotniejszą w przedmiocie orzeczenia przez co nie można ją uznać w odniesieniu do ponaglenia jako okoliczności zawinionej po stronie tut. SKO;
- przyjęcie, że w niniejszej sprawie nastąpiła rażąca przewlekłość postępowania uzasadniająca przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.500.00 zł, podczas gdy w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania akt SKO po samodzielnym ustaleniu faktu budowy fundamentu muru oporowego (przeprowadzenie oględzin i wysłuchanie stron) zakończyło postępowanie odwoławcze, co nie uprawnia do przyjęcia kwalifikowanej formy przewlekłości postępowania, a ponadto braku wykazania i uzasadnienia przez ponaglającego w skardze do przyznania mu jakiejkolwiek kwoty.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W piśmie z 19 maja 2025 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4.4. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 37 Kpa. Po pierwsze, powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej art. 37 Kpa, który dzieli się na 7 paragrafów nie spełnia wymogów przytoczenia podstawy kasacyjnej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (por. np. wyroki NSA z: 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1720/15, 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 217/11, z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2886/20).
4.5. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że doszło do nieakceptowalnej przewlekłości postępowania poprzez rozpoznawanie odwołania przez Kolegium od 24 listopada 2022 r. do 30 lipca 2024 r. W tym czasie postanowieniem z 2 lutego 2023 r. nr SKO-7485/341-L/22 SKO naruszając art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra (dalej PINB). W dalszej kolejności postanowieniem z 21 maja 2024 r. Kolegium dopuściło dowód z oględzin działki objętej wnioskiem, które odbyły się 13 czerwca 2024 r. Następnie zawiadomieniem z 25 czerwca 2024 r. organ powiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (rozpatrzenia odwołania) do 31 lipca 2024 r., informując zarazem strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 Kpa do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, to jednak zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy. Bezczynność lub przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyroki NSA z: 11 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1495/13; 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 634/18, 25 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2540/20). Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
4.6. Po trzecie dokonując oceny charakteru przewlekłości w przedmiotowej sprawie trafnie Sąd I instancji – opisując i analizując chronologię zdarzeń i czynności podjętych przez organ – przyjął, że z merytorycznych (dowodowych) czynności Kolegium przeprowadziło tylko oględziny i to po upływie ponad półtora roku od daty wpływu odwołania. W sprawie nie wystąpiły też inne okoliczności wskazujące na konieczność przedłużenia postępowania ponad i tak szczególny okres 1-2 miesięczny. Dodatkowo, co ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania w oparciu o nieistniejący prejudykat jest nie do pogodzenia nie tylko z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą praworządności i zasadą zaufania, (o której mowa jest w skardze), ale przede wszystkim z konstytucyjną zasadą państwa prawa. W odniesieniu do powyższych ustaleń, zdaniem NSA, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że stwierdzony stan przewlekłości uzasadniał stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, że miał on charakter rażący. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a Ppsa nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
4.7. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 37 Kpa w zasadzie w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej. Ponownie w skardze kasacyjnej nie została powołana konkretna jednostka redakcyjna art. 37 Kpa. Co jednak kluczowe, biorąc pod uwagę ww. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 559/23 stwierdzający jednoznacznie, że w sprawie nie było "żadnego argumentu przemawiającego za tym, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla opisywanego muru oporowego powinno pozostawać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa" nie sposób racjonalnie odnieść się do wskazywania w skardze kasacyjnej na bezczynność organu nadzoru budowlanego jako przyczynę przewlekłości Kolegium. Natomiast merytoryczna kontrola wyroku w części dotyczącej zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł (punkt III orzeczenia) nie może być dokonywana w ramach tego zarzutu. Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania określonej sumy pieniężnej wynika bowiem z art. 149 § 2 Ppsa, tym samym próba skutecznego podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej (mniejszej niż żądano), powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 § 2 Ppsa, czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem całkowicie niezasadny.
4.8. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.