II OSK 222/23

II OSK 222/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 940/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134, 145, 151, 174, 183, 188, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 46, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1026
par. 21
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji  z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez  operatora wyznaczonego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 940/22 w sprawie ze skargi L.B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 13 października 2022r., sygn. akt II SA/Gl 940/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Śląski stwierdził uchybienie przez L. B. (skarżący) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 10 maja 2021 r. nr [...], uchylającej – po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego – ostateczną decyzję tego organu z dnia 19 lutego 2014 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu (jako inwestorowi) pozwolenia na budowę oraz umarzającej postępowanie administracyjne. Jako podstawę prawną postanowienia Wojewoda wskazał art. 134 k.p.a.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że odwołanie skarżącego zostało złożone po terminie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2021 r. wynika, że została ona doręczona skarżącemu w dniu 14 maja 2021 r. Termin na wniesienie od niej odwołania upłynął więc z dniem 28 maja 2021 r. Natomiast odwołanie skarżący wniósł w dniu 25 stycznia 2022 r. tj. 242 dni po upływie czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania. Wojewoda stwierdził zarazem, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.
Skargą L. B. zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc, że decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2021 r. nie otrzymał, a o jej wydaniu dowiedział się z innej decyzji administracyjnej. Natomiast po zapoznaniu się z kserokopią zwrotnego potwierdzenia odbioru skarżący zastanawia się, czy widnieje tam podpis czy może parafka jego syna, który korespondencji zawierającej powyższą decyzję mu nie przekazał. Według skarżącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powinien znajdować się czytelny podpis zawierający imię i nazwisko osoby odbierającej korespondencję. Ponadto stwierdzenie zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, wedle którego przesyłkę doręczono adresatowi (czyli skarżącemu) nie jest prawdziwe. W tym stanie rzeczy skarżący uważa, że w odniesieniu do niego w ogóle nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania, albowiem nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji jej adresatowi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł, że w realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda stwierdzając, że skarżący uchybił ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 14 maja 2021 r. Tymczasem treść znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru nie pozwalała na takie stwierdzenie. Co prawda, na drugiej stronie zwrotnego potwierdzenia zaznaczono, że przesyłkę zawierającą decyzję z dnia 10 maja 2021 r. doręczono adresatowi. Jednak zaznaczenie takiej adnotacji nie powoduje, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, komu faktyczne wydano doręczaną przesyłkę oraz kto podpisał się jako odbierający ją adresat. W sytuacji, w której w miejscu przeznaczonym na podpis adresata znajduje się wyłączenie tzw. parafka (nie pozwalająca w realiach rozpoznawanej sprawy na ustalenie nazwiska osoby, która ją zamieściła), a nie czytelny podpis, to wówczas organ nie może bezkrytycznie zakładać, że przesyłka została doręczona jej adresatowi. W sytuacji zaś, w której w odwołaniu skarżący wyraźnie wskazał, że decyzji organu I instancji nie otrzymał, organ powinien wyjaśnić, czy widniejąca w miejscu przeznaczonym na podpis parafka pochodzi od skarżącego czy też od innej osoby. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ takich wyjaśnień nie poczynił, przypisując - w istocie z góry - rozstrzygające znaczenie adnotacji zawartej na drugiej stronie zwrotnego potwierdzenia odbioru, według której przesyłkę doręczono jej adresatowi. Świadczy to o naruszeniu przez organ wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za przedwczesne należało tym samym w ocenie Sądu uznać zastosowanie art. 134 k.p.a. i oparte o ten przepis stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, biorąc pod uwagę wiążące stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz korzystając z możliwości jakie daje art. 50 k.p.a. Wojewoda wezwie zarówno skarżącego, jak i jego syna (wskazanego przez skarżącego jako odbiorca przesyłki) do złożenia wyjaśnień dotyczących potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia 10 maja 2021r. i ustali, kto odebrał przesyłkę zawierającą wskazaną na wstępie decyzję oraz kto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z dnia 14 maja 2021 r. (nr [...]) potwierdził jej odbiór. W przypadku ustalenia, że potwierdzenia tego nie dokonał skarżący oraz że to nie on przesyłkę z powyższą decyzją odebrał, znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru nie będzie brane pod uwagę przy ustaleniu daty, od której rozpoczął bieg termin do wniesienia przez skarżącego odwołania.
Skargą kasacyjną Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, iż na tzw. "zwrotce" w miejscu przeznaczonym na podpis adresata przesyłki znajduje się parafa, a nie czytelny podpis adresata tj. L. B., gdy tymczasem przepis nie wymaga czytelnego podpisu, a w konsekwencji uznaniu, że Wojewoda Śląski nie podjął czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie kto odebrał decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uwzględnieniem skargi;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 134 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, iż Wojewoda Śląski nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających, gdy tymczasem wojewoda zbadał przedstawione dokumenty i w zestawieniu z przedstawionymi przez stronę twierdzeniami prawidłowo ustalił, że na tzw. "zwrotce" znajduje się podpis adresata decyzji, a co się z tym wiąże decyzja została doręczona prawidłowo, a odwołanie od niej zostało wniesione po terminie, co z kolei musiało skutkować zastosowaniem przez organ art. 134 k.p.a., gdy tymczasem odmienna ocena dokonana przez sąd i uchybienia sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały uwzględnieniem skargi;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, iż tylko w oparciu o twierdzenia strony, bez powołania dowodów, można przyjąć, że doszło do przełamania domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uwzględnieniem skargi;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż Wojewoda Śląski przedwcześnie zastosował art. 134 k.p.a., gdy tymczasem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pozwalały na stwierdzenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, a tym samym dopuszczalne i konieczne było zastosowanie tego przepisu, gdy tymczasem odmienna ocena dokonana przez Sąd i uchybienia Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały uwzględnieniem skargi.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w całości zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd odwoławczy, zauważyć należy, iż trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wadliwe Sąd pierwszej instancji uznał potrzebę zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wyeliminowania zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Zakwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszania przepisów postępowania stanowisko Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy zasługuje na uwzględnienie.
Uchylając zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 10 maja 2021 r. nr [...], Sąd pierwszej instancji uznał, że narusza ono prawo bowiem treść zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji przez L. B., na którym widnieje data doręczenia 14 maja 2021 r., nie pozwalała na bezkrytyczne założenie, że przesyłka została doręczona jej adresatowi. Sąd wskazał przy tym na okoliczność, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w miejscu przeznaczonym na podpis adresata znajduje się wyłącznie tzw. parafka nie pozwalająca na ustalenie nazwiska osoby, która ją zamieściła, i nakazał poczynienie ustaleń w tym zakresie podnosząc jednocześnie, że brak tych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organ wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił przesłanek skutecznego doręczenia L. B. decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 10 maja 2021 r. Wojewoda słusznie podważa wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 46 § 1 k.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Podpis odbiorcy jest zatem niezbędnym elementem potwierdzenia odbioru pisma, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 46 § 2, która jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podpis odbierającego nie musi być jednak czytelny. Wymóg taki nie wynika bowiem z treści art. 46 § 1 k.p.a. Brak czytelnego podpisu (z podaniem imienia i nazwiska) nie oznacza tym samym, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym jest nieskuteczne, skoro przepis art. 46 k.p.a. wymaga, ażeby potwierdzający pismo potwierdził jego odbiór swoim podpisem i datą (zob. wyrok NSA z 9 października 2012 r., II OSK 1065/11; por. też wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10; A. Golęba [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 46). Podpisem jest znak ręczny określonej osoby, noszący indywidualne i powtarzalne cechy, pozwalające odróżnić go od innych i umożliwiające identyfikację osoby podpisującej oraz zbadanie autentyczności podpisu (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 298). Z powyższej definicji jednoznacznie wynika, że podpis musi być własnoręczny i taki właśnie własnoręczny podpis widnieje na kwestionowanym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 10 maja 2021 r. Jednocześnie doręczyciel zaznaczył na nim, że przesyłkę doręczono adresatowi. Skarżący wskazywał i zastanawiał się, czy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji jest parafka czy podpis jego syna, który nie przekazał mu korespondencji. Kwestionując w ten sposób prawidłowość doręczenia ww. przesyłki przedstawił jednak jedynie własne twierdzenie w sprawie wadliwości jej doręczenia, przy jednoczesnym braku potwierdzenia przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego, tym samym pozbawiając możliwości uznania jego argumentacji za zasadną. Podkreślić należy, że według stanowiska ugruntowanego w orzecznictwie sądowym, dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeżeli został sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta więc z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, zaś jednym ze sposobów obalenia tego domniemania jest skuteczne przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 449/16; wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1029/14; wyrok z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10; postanowienie NSA z 27 września 2012r., sygn. akt II OZ 811/12). Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa zatem na zainteresowanym. W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie nie obalił tego domniemania. Natomiast jak podnosi się w orzecznictwie, podpis na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego - nawet nieczytelny jak w niniejszej sprawie – jest podstawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Jest tak pomimo obowiązywania w tym zakresie rozporządzenia mówiącego o konieczności złożenia czytelnego podpisu. Nie sposób bowiem przyjąć, aby przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1026 ze zm.) - w tym § 21 ust. 3 zgodnie z którym pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru - stanowiły lex specialis wobec przepisów k.p.a. rozszerzające wymagania jakie stawia się zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przesyłki przez adresata.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, iż zasadnie na kanwie tej sprawy Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie przez L. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 10 maja 2021 r., uznając w oparciu o zwrotne potwierdzenie odbioru, że decyzja ta została mu skutecznie doręczona w dniu 14 maja 2021 r., która to okoliczność nie została skutecznie, odpowiednim kontrdowodem podważona. Stąd też stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości jako błędne w realiach tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda nie dopuścił się zarzucanego mu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W uwzględnieniu zatem zarzutów skargi kasacyjnej, która zarzutami opartymi na podstawie z art. 174 pkt 2 k.p.a. kwestionuje wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, należało uchylić zaskarżony wyrok wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób opisany w kasacji. W realiach tej sprawy należało zastosować konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie taki wniosek zawarto we wniesionym środku odwoławczym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz oddalił skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.