II OSK 2202/23

II OSK 2202/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 167/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-06-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37d ust. 1, 3 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 167/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/547/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 167/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 grudnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/547/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 4.310 (cztery tysiące trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 19 października 2022 r., nr AU-2-1/6851/9/2022, wymierzył E. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 23.086,80 zł.
W uzasadnieniu wskazał, że 6 września 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na elewacji wschodniej budynku położonego przy R. [...] w K. (u zbiegu ul. L. i R.), na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 1984, dalej: "uchwała krajobrazowa"). Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Podobszarze 3 Strefy III, zgodnie z granicami wyznaczonymi w § 5 ust. 1 pkt 3c uchwały krajobrazowej. Ustalono, że powierzchnia ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner wynosi 758,36 m2. Nawiązując do treści § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej podniesiono, że sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w tej sprawie. Baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach, hakach wbitych w elewację budynku. Organ stwierdził też brak możliwości prowadzenia robót budowlanych, umocowanych wydanymi pozwoleniami na budowę lub przyjętymi zgłoszeniami, w przedmiotowym budynku. W związku z powyższym 6 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z przepisami uchwały. 10 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr AU-2-1/6851/7/2022 wymierzającą E. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną wysokości 269.346 zł oraz nakładającą na E. sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej. 14 października 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że przedmiotowa tablica reklamowa stanowiąca baner została usunięta. Mając na uwadze zasady obliczania należnej kary organ oszacował jej wysokość na kwotę 23.086,80 zł.
Odwołanie od tej decyzji wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się jej uchylenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Kolegium została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W. W skardze zarzucono naruszenie:
1. § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez nieprawidłowe uznanie, że roboty prowadzone przez skarżącą na nieruchomości nie spełniają definicji robót budowlanych, a to z tego względu, że odnośnie do zgłoszenia wykonania robót budowlanych zostały wydane decyzje o sprzeciwie, w sytuacji gdy decyzje te traktowały o sposobie zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej, a nie o charakterze i zakresie przewidywanych robot budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego założenia, że decyzja o sprzeciwie wyklucza prowadzenie legalnych robot budowlanych i wydaniu w oparciu o to założenie zaskarżonej decyzji;
2. § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego przez brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przez skarżącą, tj. czy w świetle obowiązujących przepisów wymagały one uzyskiwania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia, czy nie i nieprawidłowe uznanie, z pominięciem ww. kwalifikacji obejmującej zakres i charakter tych robot, że roboty prowadzone przez skarżącą na nieruchomości, lub ewentualnie roboty, które planowała wykonywać, nie spełniają definicji robot budowlanych, w sytuacji gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wykonywania m.in. remontu i przebudowy obiektów budowlanych bez konieczności uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonywania zgłoszenia co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniej kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą;
3. § 9 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że prawa i obowiązki względem obiektów budowlanych, w tym związane z wykonywaniem robót budowlanych, odnoszą się wyłącznie do właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcy obiektu budowlanego, podczas gdy skarżąca zawarła z właścicielem (zarządcą) nieruchomości umowę, na podstawie której posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i była uprawniona do wykonywania robot budowlanych zgodnie z tą umową, a więc była niejako inwestorem zastępczym zamiast właściciela w procesie budowlanym, czyli skarżąca była i jest adresatem praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, a przede wszystkim adresatem norm wynikających z uchwały krajobrazowej, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji przy niewłaściwym założeniu, że skarżąca nie jest adresatem norm wynikających z § 9 ust. 1 i 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej dotyczących prowadzenia robót budowlanych, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości ani jej zarządcą;
4. art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za zamieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż znajduje on zastosowanie do tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych umieszczonych niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, a więc takich, które zostały zlokalizowane już po wejściu w życie tej uchwały, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym przez błędne uznanie, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji, gdy w ustawie brak odesłania pomiędzy ww. przepisami co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ swoją argumentację oparł wyłącznie na rzekomej woli i racjonalności ustawodawcy i marginalizując ścisłą, literalną wykładnię ww. przepisów sankcyjnych wydał zaskarżoną decyzję;
5. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w i § 3 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niedokładny, wybiórczy i uznaniowy, tj. brak analizy uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej jako organ architektoniczno-budowlany, a wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącą i pominięcie w zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie ww. decyzji sprowadza się do analizy sposobu zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej, a nie charakteru tych robot i ich zakresu, a także brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzących przez skarżącą, a więc przy błędnym założeniu, że skarżąca żadnych robót budowlanych nie wykonywała;
6. art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez właściwie nierozpoznanie zarzutów nr 5-9 odwołania i poprzestanie na ich przytoczeniu, podczas gdy organ II instancji orzekając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien w sposób merytoryczny rozpoznać całą sprawę i w sposób wyczerpujący odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, rzetelnie je omówić oraz wnikliwie przeanalizować w rozstrzygnięciu, co mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, bowiem gdyby organ II instancji przeanalizował ww. zarzuty to nie wydałby zaskarżonej decyzji;
7. art. 7a § 1 oraz art. 81a k.p.a. przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej występujących w sprawie wątpliwości co do treści przepisów uchwały krajobrazowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wątpliwości co do okoliczności faktycznych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że żadne roboty budowlane nie były wykonywane przez skarżącą na nieruchomości, a także uznania, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do nakładania kar administracyjnych również w przypadku niezgodności z uchwałą krajobrazową tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, które były zamieszczone zanim uchwała weszła w życie, mimo, że przepis ten nie sankcjonuje wprost takich sytuacji;
8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, mimo, że z uwagi na nieprawidłowości decyzja organu I instancji winna zostać uchylona;
9. art. 37a ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. w zw. z art. 17a ust. 1-2 w zw. z art.17b ust. 1-3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1452 z późn. zm. ,dalej: "u.p.o.l.") przez uznanie, że kara pieniężna została naliczona w sposób prawidłowy, tj. w oparciu o powierzchnię całkowitą tablicy reklamowej wynoszącą 758,36 podczas gdy obowiązujące przepisy rozróżniają pojęcie przeznaczenia oraz służenia ekspozycji reklamy, zaś przepisy sankcyjne jako podstawę obliczenia kary pieniężnej przyjmują powierzchnię tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy, zatem organ winien uwzględnić jaką powierzchnię ma w rzeczywistości powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze, czyli w tym przypadku jako podstawę wyliczeń przyjąć wartość 383,625 m2 co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nawet przy założeniu, że nałożenie kary pieniężnej na skarżącą było zasadne, czemu skarżąca przeczy, to błędnie określono jej wysokość.
W nawiązaniu do sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł, że rozpatrywana sprawa pozostaje w związku ze sprawą rozpatrywaną w tut. Sądzie o sygn. II SA/Kr 166/23, przy czym związek ten nie uniemożliwia Sądowi orzekania w tej sprawie, jednak dostrzeżenie związku między tymi sprawami wskazuje na istotną nieprawidłowość procesową, która miała wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przedmiotowa sprawa została zainicjowana przedwcześnie przez organ administracji publicznej, tzn. w sytuacji, w której nie stała się ostateczna pierwsza z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wymierzających karę za umieszczenie baneru na budynku, tj. decyzja z 10 października 2022 r., nr AU-2-1/6851/7/2022. Miało to znaczenie dla ustalenia końcowego momentu naliczania kary pieniężnej (wydanie decyzji lub usunięcie tablicy lub urządzenia reklamowego) i ewentualnej zbędności prowadzenia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p.
Następnie Sąd wskazał, że organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Krakowa 6 września 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niezgodnego z uchwałą reklamową umieszczenia baneru reklamowego. Postępowanie to zakończyło się opisaną wyżej decyzją z 10 października 2022 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 269.346 zł oraz obowiązek usunięcia baneru. 10 października 2022 r. pracownik Urzędu Miasta Krakowa ustalił, że przedmiotowa tablica reklamowa stanowiąca baner nie została doprowadzona do zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej.
W ocenie Sądu, w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 19 października 2022 r. wymierzającą karę pieniężną w kwocie 23.086,80 zł., organ I instancji nie zawiadomił strony ani o wszczęciu postępowania prowadzonego z urzędu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, ani o zgromadzonym materiale dowodowym, a postępowanie sprowadzało się do wydania decyzji. Wprawdzie decyzja wydawana na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. jest konsekwencją decyzji wydawanej na podstawie art. 37d ust. 5, ale to nie oznacza, że tę drugą decyzję można wydać bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Organ wydając decyzję nie ustalił przede wszystkim w jakiej dacie baner reklamowy został usunięty, a jedynie w jakiej dacie pracownik organu stwierdził, że baner został zdemontowany. Data faktycznego demontażu baneru ma natomiast znaczenie dla ustalenia wysokości kary. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, co więcej, twierdził w swojej decyzji, że w toku postępowania stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 7, 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., a decyzja organu I instancji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy twierdził również, że organ I instancji w trakcie postępowania zbadał możliwość zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że jedyną czynnością wyjaśniającą stan faktyczny, była wizja w terenie, którą przeprowadził urzędnik UMK po wydaniu decyzji z 10 października 2022 r.
Sąd zauważył też, że z sentencji decyzji organu I instancji nie wynika za co dokładnie wymierzona została kara pieniężna. Wprawdzie określono w niej wysokość wymierzonej kary, jednak nie wskazano za co została wymierzona, w szczególności nie sprecyzowano obiektu uznanego za niezgodny z konkretnym przepisem uchwały krajobrazowej oraz okresu czasu, za jaki kara została wymierzona.
W ocenie Sądu wskazane okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji obu instancji.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Sąd wskazał, że okazały się one zasadne tylko w części. Sąd nie dopatrzył się w szczególności podstaw umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na przyczyny wskazane w skardze.
Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącej, jakoby organy dokonały błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej, który dopuszcza tablice reklamowe stanowiące baner, jeśli jest on "sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym". W ocenie Sądu prawidłowe jest takie rozumienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, które przyjmuje dopuszczalność sytuowania tablicy reklamowej w stanowiącej baner jeśli spełnione są łącznie trzy przesłanki: baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie stoi przy obiekcie budowlanym, rusztowanie pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Rozdzielenie przecinkami kolejnych określeń rozpatrywanego przypadku sytuowania urządzenia reklamowego nie rozrywa niewątpliwego związku treściowo-logicznego, w którym te określenia pozostają. Za przyjętą wykładnią § 9 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały krajobrazowej przemawia również wykładnia systemowa, w szczególności treść przywołanego wyżej § 10 uchwały krajobrazowej, który analogicznie do § 9 ust. 1, odnosi się do dwóch przypadków sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner: na rusztowaniu (ust. 1 i 2) oraz na czas przedsięwzięć plenerowych (ust. 3). Również wykładnia celowościowa naprowadza na tożsamą konkluzję, zbieżną z celem uchwały krajobrazowej, którym jest, jak podkreślano w obu decyzjach, powstrzymanie chaosu reklamowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a. § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 krajobrazowej i niezasadne przyjęcie w ślad za organami obu instancji, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana wyłącznie na rusztowaniu, w sytuacji w której zgodnie z zapisami ww. uchwały tablica ta może być umieszczana na rusztowaniu budowlanym, ale również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych,
b. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm. dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. w zakresie interpretacji zapisów o lokalizacji baneru na czas prowadzonych robót budowlanych: 1) na rusztowaniu budowlanym; 2) przy obiekcie budowlanym w związku z robotami budowlanymi) na niekorzyść przedsiębiorcy, a mianowicie naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, z celowym pominięciem faktycznego brzmienia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, co doprowadziło do bezpodstawnego orzeczenia, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana jedynie na rusztowaniu, a w konsekwencji stwierdzenie, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że umieszczenie przedmiotowego banneru na hakach zamocowanych na elewacji nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, a organy słusznie uznały, że nie miało ono związku z robotami budowlanymi, prowadzenia których w żaden sposób nie wykazano, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia powyższego faktu, a także przyjęcie, iż to strona nie udowodniła faktu prowadzenia tych robót, podczas gdy to na organie ciążył obowiązek ich ustalenia,
b. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy,
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału w sprawie, brak wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z potrzebą konwalidacji przesądzeń zawartych w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku lub uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, że głównym przedmiotem sporu jest wykładnia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej, w zakresie w jakim przepis ten dozwala sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner "na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym".
Brzmienie tego fragmentu § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej oraz treść, którą należy z niego odczytywać, na co słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej wykładni prawa, dają podstawy do przyjęcia, że powyższy przepis dopuszcza usytuowanie baneru w przypadku gdy zostaną spełnione (wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie) wszystkie warunki w nim wymienione, a mianowicie: gdy baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie to stoi przy obiekcie budowlanym oraz pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, że ze zgromadzonego materiału w aktach sprawy wynika, iż baner usytuowany na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic L. i R. na terenie działki nr [...], obręb [...] [...] w K. został rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku a nie przy rusztowaniu. Ponadto zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku i montażu siatki ochronnej spotkało się ze sprzeciwem organu administracji architektoniczno-budowlanej, co sprawiło że ewentualne podjęcie prac remontowych nie mogłoby być uznane za roboty budowlane, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że określenie "roboty budowlane" zostało użyte w znaczeniu nadanym mu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że oznacza ono budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem dopuszczalność sytuowania baneru na zasadach określonych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej wiąże się z budową lub prowadzeniem wyżej wymienionych prac. Trzeba przy tym pamiętać, że zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane podlegają reżimowi przepisów Prawa budowlanego (i nie tylko). Te zaś w zależności od rodzaju i celu prowadzenia robót budowlanych przewidują w wielu przypadkach konieczność uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia zamiaru podjęcia tychże robót. W takich przypadkach prowadzenie robót budowlanych bez odpowiednio: uzyskania wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia i niewniesienia przez organ sprzeciwu jest działalnością nielegalną określaną mianem samowoli budowlanej.
Nie sposób więc uznać, że § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej dozwala na sytuowanie baneru w przypadkach, gdy roboty budowlane są prowadzone bez wymaganego pozwolenia bądź bez zgłoszenia lub w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu wobec złożonego zgłoszenia, a więc z naruszeniem ustawowych wymogów.
Z wyżej wskazanych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej i powiązanych z nim § 9 ust. 2 (zgodnie z którym: "Dopuszcza się podświetlenie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1 przy zastosowaniu światła barwy białej.") oraz § 10 ust. 1 (według którego: "Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.") okazały się nieuzasadnione.
Z tych też powodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie upatrywała bowiem naruszenia tych przepisów w "celowym pominięciu faktycznego brzmienia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej", których treść została wyżej przedstawiona.
Nie można również zgodzić się z zarzutem art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie przyjął, co potwierdzono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, że brzmienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej odczytane z uwzględnieniem podstawowych reguł wykładni (językowej, celowościowej i systemowej) nie pozostawia wątpliwości, o których mowa w art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, co do treści normy rekonstruowanej z analizowanego przepisu.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale ocena, czy organ administracji prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne, w oparciu o reguły wskazane przede wszystkim w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji sprostał tym wymaganiom.
Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym zaś przypadku kwestiami przesądzającymi o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez Sąd, były: 1) wszczęcie postępowania przed dniem, w którym stała się ostateczna pierwsza z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (z 10 października 2022 r., nr AU-2-1/6851/7/2022) wymierzających karę za umieszczenie baneru na budynku, co miało znaczenie dla ustalenia końcowego momentu naliczania kary pieniężnej i ewentualnej zbędności prowadzenia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p.; 2) dopuszczenie się przez organ I instancji istotnego naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 7 k.p.a.; 3) nieustalenie daty usunięcia baneru reklamowego; 4) błędna sentencja decyzji organu I instancji, z której nie wynika za co wymierzona została kara pieniężna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.