II OSK 2216/22

II OSK 2216/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 287/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 287/22 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 1099/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 28 stycznia 2021 r., nr 20/2021; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz T. S. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2022 r., II SA/Kr 287/22 oddalił skargę T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z 21 grudnia 2021 r., nr 1099/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) w następstwie przeprowadzonych 27 października 2020 r. czynności kontrolnych zabudowy znajdującej się na działce nr ew. [...] w [...] pismem z 18 listopada 2020 r. zawiadomił T. S. jako właściciela i inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie budowy wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,0 m x 4,0 m pełniącej funkcję rekreacyjną, a następnie postanowieniem z 28 stycznia 2021 r., nr 20/2021, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał budowę bez wymaganego zgłoszenia ww. obiektu budowlanego oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia kolorem czerwonym i numerem 3, informując równocześnie inwestora o możliwości jego legalizacji.
W toku postępowania zażaleniowego wszczętego zażaleniem złożonym przez skarżącego MWINB postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, podtrzymując ustalenia przyjęte przez PINB, w szczególności podzielając stanowisko tego organu odnośnie do tego, że sporny obiekt powstały w 2018 r. powinien być kwalifikowany jako wiata i jego budowa w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej wymagała zgłoszenia. Tenże obowiązek ciążył na inwestorze również w dacie realizacji wiaty (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Wobec powyższego PINB prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 48 p.b.
Skargę na ww. postanowienie MWINB złożył T. S., wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił MWINB naruszenie: 1) art 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia właściwego charakteru wiaty; 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ I instancji; 5) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że obiekt w postaci wiaty posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 2c p.b.; 6) art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię; 7) art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kwalifikacja obiektu stanowiącego przedmiot postępowania jako wiaty nie jest sporna i nie budzi wątpliwości Sądu. Organy obu instancji prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, zastosowały przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b., przyjmując, że przedmiotowa wiata wymagała zgłoszenia. Sąd zauważył, że w ocenie skarżącego budowa wiaty nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działalnością rolniczą, lecz działalnością komercyjną polegającą na wynajmie domków w ramach kompleksu "[...]" (co potwierdzają wydruki ze strony internetowej dotyczącej warunków wynajmu). Okoliczność, że skarżący nie wynajmuje tych obiektów w ramach działalności gospodarczej, a wspomniane domki nie są zarejestrowane w prowadzonej przez Wójta Gminy [...] ewidencji obiektów hotelarskich oraz innych obiektów świadczących usługi hotelarskie (pismo Wójta, k. 17 akt adm.) nie wpływa na ocenę tej kwestii, podobnie jak ocena, czy skarżący posiada status rolnika.
T. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie: 1) ustalenia faktycznej daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu, jak też daty ukończenia inwestycji, co jest kluczową kwestią dla ustalenia stanu prawnego, jaki powinien mieć zastosowanie w sprawie; b) ustalenia, iż przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania ocenianego obiektu wiaty oraz nieruchomości, na której została posadowiona ma znaczenie dla oceny legalności wybudowania wiaty w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy tego obiektu; c) braku poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń co do posadowienia wiaty na nieruchomości, na której znajduje się już budynek mieszkalny lub jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, co jest niezbędne do jednoznacznego ustalenia zajścia wyjątku od zasady obowiązku zgłoszenia budowy wiaty ujętego w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. (w brzmieniu obowiązującym na moment rozpoczęcia budowy ocenianego obiektu); d) oceny faktu zameldowania na pobyt stały skarżącego pod adresem [...] od dnia 15 czerwca 2021 r. z przyjęciem niedopuszczalnych założeń, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym;
2) art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym na moment rozpoczęcia budowy ocenianego budynku (tj. w 2018 r.), poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt wiaty posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej przy jednoczesnym przyjęciu obowiązku spełnienia dodatkowych przesłanek w postaci charakteru działki czy sposobu korzystania z obiektu, choć treść powyższych przepisów w żaden sposób nie odsyła do spełnienia przesłanek tego rodzaju;
3) art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. poprzez ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym stwierdzenie, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały aktualne brzmienie p.b., choć kwalifikacja, czy budowany obiekt wymaga uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w chwili rozpoczęcia budowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z 11 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty kasacyjne, zwracając uwagę na sposób oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wstrzymujących budowę innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niego nieruchomości, a także fakt wydania przez PINB - w następstwie uchylenia przez Sąd jednego z postanowień - decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy wiaty oznaczonej numerem [...] (decyzja PINB z 5 grudnia 2024 r., nr 166/2024).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Stwierdzenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, zawartej w art. 48 ust. 1 pkt 1-2 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 979/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18).
Mając na uwadze powyższe, skarga kasacyjna trafnie przypisuje Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., które łączyć należy z niedostrzeżeniem przez Sąd błędnego ich zastosowania przez organy nadzoru budowlanego jako kryterium oceny spełnienia przez skarżącego jako inwestora warunku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b., jeżeli niesporne pozostaje w sprawie, że budowa objętego postępowanie obiektu wiaty (numer [...]) miała miejsce w 2018 r., a zatem przed wejście w życie z dniem 19 września 2020 r. powołanych w wyroku przepisów p.b. w brzmieniu, które zostało nadane im przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Nie może ulegać wątpliwości, że zgodność z prawem spornego zamierzenia budowlanego mogła kształtować wyłącznie regulacja art. 29 ust. 1 p.b., której treść wyznaczała data realizacji przez skarżącego budowy wiaty, co stwarzało podstawę do uwzględnienia w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., do której to regulacji skarga kasacyjna trafnie zresztą odwołuje się. Zgodnie z treścią ww. przepisów, pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.
Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że popełniony przez Sąd I instancji błąd przy kontroli legalności postanowienia MWINB polegał na nieprawidłowym zweryfikowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim ustalenia faktyczne wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wskazywały, iż zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, w następstwie których wybudowana została na działce nr ew. [...] w [...] (pow. 2,3784 ha) wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,0 m x 4,0 m, pełniąca funkcję rekreacyjną, spełnia wszystkie warunki umożliwiające kwalifikowanie jej jako obiekt wyłączony spod reglamentacji prawnobudowlanej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.). Dotyczy to m.in. wymagania usytuowania wiaty na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, uwzględniając, że status prawny znajdującej się na działce nr ew. [...] zabudowy nakazywał potwierdzić zaistnienie tego warunku.
Na przesłanki określające legalność posadowienia wiaty nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu w niniejszej sprawie fakt prowadzenia przez skarżącego na terenie nieruchomości działalności w zakresie zakwaterowania turystycznego, w tym również wykorzystywania spornego obiektu wiaty na ten cel. Hipoteza przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. w sposób jednoznaczny wyznacza bowiem okoliczności, od których zaistnienia zależy, czy norma w tym przepisie wysłowiona znajdzie zastosowanie.
Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i stwierdzając, że zaskarżone postanowienie MWINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku w przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie dotyczącym zwolnienia budowy wiaty (numer [...]) z obowiązku dokonania jej zgłoszenia, co zbliża powody nakazujące stwierdzić bezprzedmiotowość prowadzonego z udziałem skarżącego postępowania w przedmiocie jej budowy z naruszeniem przepisów p.b. do argumentów, którymi PINB posłużył się w postępowaniu zakończonym decyzją z 5 grudnia 2024 r., nr 166/2024, której kopię skarżący dołączył do pisma procesowego z 11 grudnia 2024 r.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.