II OSK 2216/12

II OSK 2216/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 192/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2012-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust 4, 37 ust 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2012 poz 270
art. 174 pkt 1, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 14 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 192/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2012 r., II SA/Wr 192/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO") we Wrocławiu z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
[...] sierpnia 2003 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla terenu położonego w obrębach B. i Z. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr [...] pod poz. [...] w dniu [...] października 2003 r. (dalej: "plan miejscowy z 2003").
Notarialną umową sprzedaży z [...] lipca 2007 r. Rep. A [...] W. C. i B. P.-S. zbyli położoną we wsi Z. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha objętą KW nr [...] za cenę [...] zł.
W piśmie z [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy M. zawiadomił W. C. i B. P.-S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Następnie decyzją z [...] stycznia 2009 r. ustalił odrębnie dla stron postępowania jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości, przy czym decyzja ta została uchylona przez SKO we Wrocławiu decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], Wójt Gminy M. ustalił B. P.-S. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł, tj. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego 2003. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że działka nr ewid. [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy M. [...] grudnia 1994 r. (uchwała nr [...]), obowiązującym do [...] października 2003 r. Obszar ten był wówczas przeznaczony pod "tereny dolesień", zieleni izolacyjnej (35 ZI), drogi gminnej (22 KDV) oraz o funkcji lasów (RL). Został on zastąpiony planem miejscowym z 2003 i zmianie uległo przeznaczenie terenu tej działki na funkcje: AGP/U1 – teren aktywności gospodarczej, KL-2 i KL-4 - teren obsługi komunikacyjnej terenu projektowanej drogi lokalnej. W § 25 uchwały z 2003 r. ustalono stawkę opłaty jednorazowej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Do sprzedaży rzeczonej nieruchomości doszło [...] lipca 2007 r., czyli przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego z 2003, a jego uchwalenie spowodowało wzrost wartości zbytej nieruchomości. W związku z tą okolicznością wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. Zlecono rzeczoznawcy majątkowemu Z. M. sporządzenie operatu szacunkowego, który ostatecznie po złożeniu przez biegłego dodatkowych wyjaśnień oceniono jako prawidłowy, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. P.58/09. Przy wycenie biegły posłużył się metodą porównywania parami dla nieruchomości przeznaczonych pod dolesienia, lasy, zieleń izolacyjną i aktywność gospodarczą, a przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi szacunku dokonano metodą korygowania ceny średniej. Wyceniając nieruchomość sprzed daty transakcji sprzedaży uwzględniono jej przeznaczenie określone w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego z 2003 i przed tym zdarzeniem została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość rynkową przed uchwaleniem planu miejscowego z 2003 określono na poziomie [...] zł, a po uchwaleniu ww. planu na [...] zł. Wobec tego wartość opłaty jednorazowej, stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "Upzp"), powinna wynieść [...] zł. Opłata ustalona B. P.-S. wyniosła jednak [...] zł, ponieważ w zbytej nieruchomości posiadała ½ udziału. Opłatę ustalono tylko dla tej strony, ponieważ W. C. zmarł w toku postępowania.
Wójt wyjaśnił, że nie uwzględnił przedłożonego przez stronę kontroperatu szacunkowego autorstwa J. W., ponieważ sporządzający go rzeczoznawca dokonał wyceny działki nr [...] sprzed sprzedaży przyjmując m. in. faktyczny sposób jej użytkowania, pomijając zaś, że teren działki nr [...] objęty był planem miejscowym w sposób ciągły od 1994 r., czym naruszył dyspozycję § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P.-S., zarzucając podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 36 ust. 4 Upzp przez pominięcie związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości i niewyjaśnienie, czy związek taki zachodził. W jej ocenie dokonana przez rzeczoznawcę wycena nie ma charakteru rynkowego, a przyjęte przez biegłego do wyceny nieruchomości nie spełniały kryterium podobności, nadto ograniczył on badanie rynku nieruchomości tylko do rynku lokalnego, na którym nie występowały nieruchomości podobne. Nie uwzględniono także wartości złoża kopalin na nieruchomości, jak też wpływu, jaki na wzrost wartości nieruchomości miało samo przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego na mocy uchwały z [...] stycznia 2002 r. Zdaniem odwołującej się, z uwagi na istotne rozbieżności między opiniami rzeczoznawców, Wójt powinien z urzędu poddać operaty ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczynił. Należało również wyjaśnić, czy przed zmianą planu istniała możliwość realizacji na nieruchomości zabudowy zagrodowej. Zaniechanie tych czynności dowodowych spowodować miało, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] lipca 2011 r., nr SKO [...] SKO we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że obowiązkiem organu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i na jego podstawie ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji jednak z obowiązków tych się nie wywiązał, naruszając art. 7, 77 § 1, 80 i 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a."). Nie ustalono bowiem w prawidłowy sposób stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2003. Okoliczność ta miała istotne znaczenie, ponieważ opłatę można nałożyć tylko na osobę, która była właścicielem nieruchomości w dacie wejścia planu miejscowego w życie i po tej dacie ją zbyła. Do kręgu tego nie należą natomiast osoby, które nabyły nieruchomość już po zmianie planu i następnie ją zbyły. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy M. pominął treść księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej dla działki nr [...]. Według treści kopii odpisu zupełnego tej księgi z [...] marca 2010 r., w dniu [...] października 2003 r. w dziale pierwszym ujawnione były dwie działki gruntu: nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha. A zatem w dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2003 w księdze wieczystej istniała nieruchomość o innych granicach i powierzchni niż ta, której dotyczyło postępowanie. Jeżeli zatem księga wieczysta urządzona była dla nieruchomości składającej się z dwóch działek geodezyjnych, to ustalenie opłaty jednorazowej mogło nastąpić pod warunkiem, że wartość tak oznaczonej nieruchomości wzrosła. Przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość zgodna z opisem w księdze wieczystej. W przypadku zaś zbycia części nieruchomości opłata powinna zostać ustalona proporcjonalnie. Tymczasem niewłaściwie przyjęty stan prawny nieruchomości spowodował, że przy ustaleniu jej przeznaczenia w uchylonym i aktualnie obowiązującym planie miejscowym, organ I instancji nieprawidłowo określił jedynie przeznaczenie w odniesieniu do zbytej części nieruchomości, czyli działki nr [...], pomimo że nieruchomość wieczystoksięgowa składała się z 2 działek o łącznej powierzchni [...] ha. Kolegium poleciło również uzupełnić materiał dowodowy o wyrys z planu miejscowego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 4 Upzp poprzez przyjęcie przez Kolegium błędnej definicji "nieruchomości", a w konsekwencji uznanie, że organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego z 2003, oraz że przedmiotem wyceny rzeczoznawcy majątkowego postępowania powinna być objęta cała nieruchomość ujęta w księdze wieczystej nr [...], a nie tylko zbyta część. Zdaniem skarżącego prokuratora, przez nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp rozumieć należy tę część gruntu należącego do tego samego właściciela, objętą planem miejscowym i przeznaczoną w nim na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, na co zwrócono uwagę w komentarzu do cyt. ustawy autorstwa Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytta i Ł. Złakowskiego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.Beck 2011). Podobnie rozumie się to zagadnienie w orzecznictwie, jak chociażby w wyroku NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 455/09, wyroku NSA z 16 marca 2010 r., II OSK 411/09. Decydujące znaczenie ma mieć zatem przedmiot zbycia. Za nieprzydatne natomiast dla definiowania ww. pojęcia na gruncie przepisów Upzp jest wieczystoksięgowe pojęcie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu żadne z powołanych w skardze orzeczeń nie odnosiło się do sposobu ustalenia wysokości opłaty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. czy opłata ta związana jest ze wzrostem wartości zbytej części nieruchomości, czy wzrostem wartości całej dotychczas istniejącej nieruchomości. Niemniej, Kolegium podtrzymało wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko o konieczności wyceny całej nieruchomości w stanie, w jakim istniała w dacie wejścia planu miejscowego w życie, a następnie proporcjonalne ustalenie opłaty, stosownie do zbytej części takiej nieruchomości. Organ zwrócił również uwagę, że w nauce prawa istniał spór, co do sposobu definiowania pojęcia "nieruchomość gruntowa". Jednak w wyroku Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003 r. II CKN 1306/00, stwierdzono, że założenie księgi wieczystej oznacza, iż jest tyle nieruchomości, ile ksiąg wieczystych, zaś w wyroku z 30 października 2003 r., IV CK 114/02, podano, że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece niż w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Różnicowanie tego pojęcia na "prawnorzeczowe" i "wieczystoksięgowe" nie ma żadnych uzasadnionych podstaw. Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego, wobec czego odnosi się też do instytucji ksiąg wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Na tej podstawie Kolegium podało, że w Upzp brak jest legalnej definicji "nieruchomości gruntowej". Jednak ustawa ta odwołuje się do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "Ugn"), w której rozróżnia się pojęcia "nieruchomości gruntowej" oraz "działki gruntu".
Z wnioskiem o oddalenie skargi wystąpiła także B. P.-S., podzielając stanowisko zaprezentowane przez SKO we Wrocławiu.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnymi.
Sąd podał, że przedmiotem kontroli była decyzja Kolegium z 12 lipca 2011 r. wydana przez organ z powołaniem się na art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowany przepis stanowi wyjątek od przyjętej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie całej sprawy.
W ocenie WSA we Wrocławiu spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do ustalenia treści pojęcia "nieruchomość" w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zajmując stanowisko w tej kwestii sąd wojewódzki w pełni podzielił zarzuty i argumentację zaprezentowaną w skardze, jak również przytoczone w niej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podał, że w wyroku z 3 marca 2010 r., II OSK 455/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem nieruchomościami należy przyjąć, że w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 Upzp chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Księga wieczysta może być prowadzona dla jednej lub więcej działek geodezyjnie wydzielonych. Zatem w takiej sytuacji pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w ww. przepisach. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu działek, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta (podział prawny). Dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decydujące jest to, co jest przedmiotem zbycia. Stanowisko to zostało również podzielone w wyroku z 9 marca 2010 r., II OSK 485/09, w którym powołując się na uchwałę NSA z 30 października 2000 r. OPK 16/00 podano, iż pojęcie nieruchomości w znaczeniu art. 46 Kodeksu cywilnego oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw. Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywilnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 Upzp, należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zatem może nią być również część nieruchomości, z tym, że dopiero po jej wydzieleniu geodezyjnym lub prawnym.
Sąd I instancji uznał, że niesporne w sprawie było uchwalenie planu miejscowego z 2003 oraz określenie przeznaczenia zbytej nieruchomości, a także samego faktu zawarcia umowy sprzedaży działki. Ponadto, zbyta działka o nr [...], podobnie jak działka nr [...], istniały już w tej formie w dacie wejścia planu miejscowego z 2003 w życie. Jedynie działka nr [...], jako nieruchomość, o której mowa w art. 36 ust. 4 Upzp, stanowiła przedmiot wyceny, a w konsekwencji ustalenia przez organ I instancji B. P.-S. rzeczonej opłaty. Skoro zatem przedmiotem sprzedaży był grunt wydzielony obszarowo i wyodrębniony geodezyjnie jako działka istniejąca przed wejściem w życie planu miejscowego z 2003, to działka ta, będąca samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, stanowiła nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp. Tak więc tylko ta działka stanowić powinna podstawę do wyliczenia opłaty. Za błędne zaś uznano stanowisko zaprezentowane przez SKO we Wrocławiu, w tym o naruszeniu art. 37 ust. 11 Upzp.
Skargę kasacyjną od wyroku z 31 maja 2012 r. wniosło SKO we Wrocławiu, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi przez jej oddalenie, ewentualnie jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 Upzp przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że "nieruchomością" dla potrzeb wyceny w rozumieniu ww. przepisów jest tylko wyodrębniona geodezyjnie część nieruchomości będąca przedmiotem zbycia.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że sąd wojewódzki oparł rozstrzygnięcie na powołanych w uzasadnieniu wyroku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oceniając argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Ponowił wobec tego wywody, że w Upzp brak jest definicji legalnej "nieruchomości". Jednak ustawa ta w art. 37 ust. 11 odwołuje się w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do Ugn, w którym to akcie prawnym czyni się rozróżnienie pomiędzy "nieruchomością gruntową" i "działką gruntu". Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu, jakoby pojęcia "nieruchomości" dla potrzeb niniejszego postępowania nie należało rozumieć tak, jak w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że nie ma między stronami sporu co do tego, że w związku ze zbyciem części nieruchomości powstał obowiązek zapłaty opłaty, a istnieje on w zakresie przedmiotu wyceny, tj. czy powinna nim być cała nieruchomość, czy tylko zbyta część. W ocenie skarżącego kasacyjnie powinna nim być cała nieruchomość istniejąca w dacie wejścia planu miejscowego w życie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wyłącznym zarzutem skarżącego kasacyjnie SKO we Wrocławiu jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), a to art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 Upzp "poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", w wyniku przyjęcia, że "nieruchomością" w rozumieniu cyt. przepisów jest tylko wyodrębniona geodezyjnie część nieruchomości będąca przedmiotem zbycia. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który ze wskazanych przepisów Upzp został przez sąd wojewódzki naruszony poprzez błędną jego wykładnię, a który poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia sądu administracyjnego I instancji, w myśl art. 176 Ppsa koniecznym wymogiem jest uzasadnienie przytoczonych zarzutów kasacyjnych. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnego prowadzi do wniosku, że Kasator podnosi błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość" z art. 36 ust. 4 Upzp oraz niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 11 cyt. ustawy poprzez brak uwzględnienia pojęcia "nieruchomości gruntowej" używanej w przepisach Ugn, do stosowania której w cyt. przepisie odwołuje się prawodawca. Tak określonego zarzutu skargi kasacyjnej Sąd nie podziela.
Trafnie sąd wojewódzki dokonał wykładni pojęcia "nieruchomość", użytego w przepisie art. 36 ust. 4 Upzp. Zgodnie z cyt. przepisem "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". WSA we Wrocławiu przyjął, że skoro przedmiotem zbycia był grunt wydzielony obszarowo i wyodrębniony geodezyjnie jako działka nr [...], istniejąca przed wejściem w życie planu miejscowego z 2003, to działka ta będąca samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp. W konsekwencji wartość tej tylko działki stanowiła podstawę do wyliczenia opłaty w postaci tzw. renty planistycznej. Na wsparcie swego poglądu sąd wojewódzki odwołał się do motywów zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., II OSK 455/09 i z 9 marca 2010 r., II OSK 485/09. Za niezasadne uznano stanowisko organu i nie zgodzono się z postulatem utożsamiania pojęcia "nieruchomość" z art. 36 ust. 4 Upzp z definicją tego pojęcia na gruncie ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Stanowisko sądu I instancji jest prawidłowe.
Prawodawca w art. 36 ust. 4 Upzp posługuje się pojęciem "nieruchomości", przy czym nie wyjaśniono, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie, w szczególności nie zawarto definicji tego pojęcia w art. 2 Upzp, mającym charakter tzw. słowniczka wyrażeń ustawowych. Nie jest kwestyjne, że w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię, jaką regulują te akty, temu samemu określeniu prawodawca nadawać może różne znaczenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 17 maja 1999 r., OPK 17/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 121) i powtórzył w uchwale z 30 października 2000 r., OPK 16/00 (ONSA 2000, nr 2, poz. 64) z tych względów pojęcie nieruchomości w znaczeniu kodeksowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie cyt. uchwały zostały podjęte pod rządami wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale w odniesieniu do instytucji tzw. renty planistycznej regulacja Upzp zawiera podobne rozwiązania, stąd poglądy zaprezentowane w tych uchwałach zachowują w dalszym ciągu aktualność. Podzielić należy przeto te stanowiska judykatury, w których wyeksponowano, że z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywilnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 Upzp, należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2010 r., II OSK 485/09, LEX nr 597632). Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp jest także część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 408/07, LEX nr 467118). Księga wieczysta może być prowadzona dla jednej lub więcej działek geodezyjnie wydzielonych. Zatem w takiej sytuacji pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w interpretowanych przepisach. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu działek, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta (podział prawny). Nie można jednak wykluczyć, że właściciel nieruchomości będzie zbywał jednocześnie i jednemu podmiotowi wszystkie działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta. Jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla jednej działki gruntu, to pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości będzie się pokrywało z pojęciem geodezyjnym. Z kolei, jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla dwóch lub więcej działek geodezyjnych, to renta planistyczna będzie ustalana dla nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. Jak widać o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decyduje, to co jest przedmiotem zbycia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., II OSK 455/09, LEX nr 597606).
Zdaniem Sądu zgodzić należy się z tym, że przepis art. 36 ust. 4 Upzp ma zastosowanie również wówczas, gdy dochodzi do zbycia wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem (udziału) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., II OSK 505/09, LEX nr 597653). Takie ugruntowane stanowisko akceptowane jest także w opracowaniach doktrynalnych (por. Z. Niewiadomski, red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2011, s. 301; I. Zachariasz, [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Lex, Warszawa 2013, s. 234 i n.). Za taką wykładnią pojęcia "nieruchomość" z art. 36 ust. 4 Upzp, za jaką opowiedział się sąd I instancji, przemawiają ważne względy praktyczne, literalna wykładnia sprowadzająca "nieruchomość" w rozumieniu cyt. przepisu do wszystkich działek gruntowych objętych jedną księgą wieczystą, z których tylko część była przedmiotem zbycia, mogłaby prowadzić do podważenia sensu konstrukcji tzw. renty planistycznej.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 4 Upzp nie jest trafny. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 11 Upzp, wedle którego "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Cyt. przepis nie nakazuje stosować pojęcia "nieruchomości" użytego na gruncie Ugn, a sprowadzającego się wedle Kasatora do powielenia tego pojęcia za przepisami kodeksu cywilnego. Ugn posługuje się zresztą pojęciem "nieruchomości gruntowej", co dodatkowo nakazuje uwzględniać specyfikę konstrukcji renty planistycznej i sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" użytego w przepisach Upzp. W konsekwencji opowiedzieć należy się za tym, że przedmiotem wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty w trybie art. 36 Upzp jest ta jej wyodrębniona część, które jest przedmiotem zbycia.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, przeto podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.