II OSK 2215/23

II OSK 2215/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 550/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 550/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 marca 2021 r. znak: SKO.ZP/415/25/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 550/21, w wyniku rozpoznania skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO) z 24 marca 2021 r. znak: SKO.ZP/415/25/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Radgoszcz (dalej: Wójt) decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. znak: BZ.6733.13.2020 odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci P. Sp. z o.o. o numerze [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości R. gm. R.
Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. znak: SKO.ZP/415/25/2021 SKO po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia 8 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor we wniosku zarzucił decyzji rażące naruszenie: 1) art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; 2) art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie tj. powołanie się w uzasadnieniu na wynikającą z tego przepisu tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" do inwestycji celu publicznego, do której w ogóle ten przepis nie ma zastosowania; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu I instancji należy uznać za zasadne zarzuty protestujących, iż inwestycja spółki negatywnie wpłynie na walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz ograniczy możliwości inwestycyjne w sąsiedztwie wnioskowanego terenu; 4) art. 80 k.p.a. z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; 5) normy art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez Wójta w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wady wyliczone w tymże przepisie noszą znamiona kwalifikowanych. SKO przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją. Zatem o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W ocenie organu II instancji w sprawie brak jest podstaw do uznania, że wskazane we wniosku przepisy zostały naruszone w sposób rażący. Zdaniem SKO stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie naruszono zasad zbierania i oceny dowodów, uzasadnienie decyzji odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (art. 6 k.p.a.) i nie narusza zasady zbierania materiału dowodowego wyrażonej w art. 7 k.p.a. Decyzja nie narusza również zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organ nie dopatrzył się również naruszenia art. 56 u.p.z.p. Przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Ostatni z zarzucanych przepisów tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajdował w sprawie zastosowanie i nie mógł zostać rażąco naruszony.
Skargę na decyzję SKO wniosła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2) w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez SKO do większości zarzutów spółki powołanych w we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest to, czy decyzja Wójta z dnia 8 stycznia 2021 r. dotknięta została wadami świadczącymi o jej nieważności, a w związku z tym, czy poprawna była ocena SKO, które nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Sąd wojewódzki wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu rację miała strona skarżąca zarzucając, że decyzja Wójta z dnia 8 stycznia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisem bowiem, który w sprawie stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kwestii lokalizacji celu publicznego jest art. 56 u.p.z.p., który stanowi: nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd i instancji podkreślił, iż treść tego przepisu jest oczywista i nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wójt wprost w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wskazał, iż jakkolwiek istnieją podstawy do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, to organ wobec nacisków publicznych wydaje decyzję odmowną. Zatem kwestionowana decyzja wydana została contra legem tj. proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność - co stanowi rażące naruszenie prawa. SKO natomiast rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji również dostrzega tę nieprawidłowość, przy czym ocenia to naruszenie jako oczywiste, lecz nie rażące.
Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę na kwestię iż, organ II instancji zaprzecza własnym poglądom wyrażonym już w tej sprawie. Jak bowiem wynika z akt postępowania, w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji SKO wypowiadało się już na wcześniejszym etapie postępowania, uchylając w administracyjnym toku instancji decyzję organu I instancji w tej sprawie, która to decyzja wydana została na tych samych podstawach prawnych i właściwie z identycznym uzasadnieniem, co decyzja z dnia 8 stycznia 2021 r. Rozpoznając wówczas sprawę SKO oceniając decyzję organu I instancji orzekło wprost, że wydanie decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie treść art. 56 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wypada przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie są prezentowane odmienne poglądy co do rozumienia określenia "przepisy odrębne", o których mowa w art. 56 u.p.z.p. I tak według jednego zapatrywania za "przepisy odrębne" mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 220/09, LEX nr 597497), według innego zaś pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414). Natomiast poza dyskusją pozostaje to, że wprowadzona ustawą z dnia 27 listopada 2009 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmiana art. 56 u.p.z.p. przesądziła w sposób jednoznaczny, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy przy tym odnotować, że przed wspomnianą nowelizacją art. 56 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne w zasadzie jednolicie przyjmowały, iż przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1737/08, LEX nr 597363; 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414), natomiast przyjęcie nowego brzmienia powyższego przepisu miało na celu wyeliminowanie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1760/10, LEX nr 1134672).
Nadto należy podzielić stanowisko wyrażane w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 410), według którego wartości wymienione w całym art. 1 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08, LEX nr 597414).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że art. 56 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 845/12). W sytuacji gdy brak jest przepisów odrębnych, które ograniczałyby w jakikolwiek sposób możliwość lokalizacji tego typu inwestycji na danym terenie, organ nie może odmówić wydania takiej decyzji.
Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Radgoszcz z dnia 8 stycznia 2021 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. wynika, że podstawą odmowy był wyłącznie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto w uzasadnieniu tym wskazuje się, że przy rozstrzygnięciu wzięto też pod uwagę "liczne protesty mieszkańców z obszaru objętego planowaną inwestycją ", co miałoby wskazywać na naruszenie interesu społecznego. Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1136/19, LEX nr 3559831).
Uwzględniając powyższe należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Wójta Gminy Radogoszcz rażąco narusza art. 56 u.p.z.p., co czyni niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.