II OSK 221/06

II OSK 221/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Krystyna Borkowska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1187/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-10-20
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
art. 9
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1187/05 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2005 r., IV SA 1187/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gruntów leśnych.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia 14 listopada 1986 r. utrzymanej w mocy decyzją Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych wydanej w styczniu 1987 r. (brak oznaczenia dnia wydania na egzemplarzu zawartym w aktach sprawy), w przedmiocie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania działki leśnej nr [...] we wsi A., gmina W., stanowiącej wcześniej własność K. i M. W. na zasadzie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1958 r.").
W skardze na tę decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. 9 ustawy z 1958 r., jak również o uchylenie wszystkich poprzedzających ją decyzji, łącznie z decyzjami w przedmiocie przejęcia działki nr [...] z lat 80 tych.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Nie ma podstawy do przyjęcia, iż zebrane dowody w sprawie zostały ocenione w sposób rażąco wadliwie. Organ orzekający logicznie wywiódł z dokonanych ustaleń ocenę stanu formalnoprawnego sprawy. Ustalił bowiem, iż w świetle zebranych dowodów działka skarżącej pozostawała we władaniu Państwa na dzień wejścia w życie ustawy z 1958 r. Potwierdzały tę okoliczność ustalenia dokonane w trakcie rozprawy - zeznania świadków, co do nie leśnego użytkowania działki przez małżonków W., dotyczyły wyłącznie początku lat 50 tych. Natomiast pobrane w 1985 r. wyrzynki drzew potwierdziły, że zalesienie nastąpiło w połowie lat 50 tych. Nie kwestionowaną nigdy okolicznością był fakt zalesienia działki przez Lasy Państwowe nie zaś przez ówczesnych właścicieli działki. Jak wynika z protokołu, stanowisko takie prezentował na rozprawie także mąż skarżącej. W tej sytuacji organy orzekające słusznie uznały, iż w stosunku do działki zastosowanie znajdzie art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., który stanowił, o przejęciu z dniem wejścia w życie ustawy (5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa nieruchomości leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli znajdują się nadal we władaniu Państwa. Z tych względów bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż jak twierdzi skarżąca, Nadleśnictwo C., w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r. władało jej nieruchomością bez tytułu prawnego, a Skarżąca o przejęciu władania nie była nawet powiadomiona. Także bez znaczenia pozostaje kwestia nie ujawnienia w księdze wieczystej ani faktu objęcia nieruchomości we władanie (stan w latach 50-tych) ani w dniu wydawania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości (w 1986 r.). ani też na dzień orzekania w przedmiocie nieważności decyzji z 1986 r. Ujawnienie określonego stanu prawnego w księdze wieczystej rodzi bowiem wyłącznie skutek prawny w postaci domniemania zgodności ujawnionego stanu ze stanem rzeczywistym. Nie może natomiast samodzielnie rodzić określonych praw do gruntu. Nie ujawnienie w konkretnej sprawie uprawnień właścicielskich Państwa w księdze wieczystej nie ma wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie przejęcia nieruchomości (dopiero przejecie własności mogło stanowić podstawę ujawnienia nowego stanu) ani zaskarżonej decyzji w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu. Bowiem utrzymywanie stanu ksiąg wieczystych w niezgodzie ze stanem rzeczywistym, wynikającym z decyzji z 1986 r., która stała się ostateczna w wyniku jej utrzymania w mocy decyzją z 1987 r., nie znosi samo przez się skutku prawnego wynikającego z tej decyzji.
Sąd uznał także, iż ani wydana jako pierwsza w sprawie decyzja z dnia 16 stycznia 1986 r. ani późniejsza, wydana w tym samym przedmiocie, decyzja z dnia 14 listopada 1986 r. nie były bezprawne i nie naruszały przepisów Konstytucji PRL. Podstawę do ich wydania stanowiła obowiązująca wówczas ustawa z 1958 r. Ustanawiała ona zasadę przejmowania bez odszkodowania m.in. nieruchomości rolnych, które pozostawały we władaniu Państwa także bez stosownego tytułu prawnego. Orzekające w sprawie organy administracji były zobligowane do uwzględnienia skutków prawnych obowiązującej regulacji. Tak też skutki prawne obowiązujących wówczas regulacji ocenił Trybunał Konstytucyjny, podejmując 20 lutego 1991 r. uchwalę w przedmiocie wykładni przytoczonej regulacji, w warunkach, gdy Państwo Polskie było już w pełni demokratycznym państwem prawnym. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie wykładni przepisu nie ma w świetle Konstytucji RP z 1997 r. mocy wiążącej, jako źródło prawa. Zawarte w niej stanowisko może jednak stanowić cenną wskazówkę przy poszukiwaniu trafnej wykładni normy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pozostawienie w obiegu prawnym decyzji z 1986 r. jest nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego, Sąd podkreślił, iż organy administracji jak i Sąd Administracyjny badając legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie obowiązujących w momencie ich wydawania regulacji normatywnych, pod katem ważności tych rozstrzygnięć, nie mogą kierować się oceną regulacji normatywnych z punktu widzenia standardów przyjętych w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest obecnie Polska. Ocena, iż zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe, z punktu widzenia obecnych standardów stanowienia prawa, nie może prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa praworządnego m.in. zasadę pewności prawa. Powinna ona ewentualnie prowadzić natomiast, poprzez przyjęcie nowych aktów normatywnych, do ukształtowania systemu prawnego, który zapewni zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe. Sąd uznał także za nie trafny e zarzut nie wyjaśnienia przez organ orzekający w sprawie nieważności, jak należy rozumieć użyte w ustawie z 1958 r. pojęcie "objęcia w posiadanie". Ustawa nie definiuje tego pojęcia, może być więc ono rozumiane także w znaczeniu potocznym, jakim jest objecie władztwa nad rzeczą. Ustawa ta nie ustanawiała wymagania, aby uprzednie objęcie w posiadanie nieruchomości potwierdzone było określonym aktem. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby nie wskazanie określonego aktu, na podstawie, którego nadleśnictwo C. władało działka skarżącej w 1958 r. czy wręcz w ogóle brak takiego aktu stanowiło o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z 1986 r., o ile w tym przypadku w ogóle można mówić o naruszeniu prawa.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
a) art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przez błędne jego zastosowanie do przejętej bezprawnie jej działki o pow. 2100 m2, oznaczonej nr [...], położonej we wsi A. gmina W., dla której jest prowadzona księga wieczysta p.n. "A. hip. nr [...]", z wpisem prawa własności na K. i M. małż. W., co rażąco naruszało jej własność tej działki,
b) art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez rażące naruszenie fundamentalnej zasady zawartej art. 2, według którego "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, według którego "własność, prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej".
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podstawowym problemem do którego Sąd I instancji nie ustosunkował się, to pytanie, co oznaczało określenie "objęcie nieruchomości we władanie Państwa". Poważne wątpliwości natury prawnej budzi też, zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu, iż bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej decyzji pozostaje kwestia, iż w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r. Nadleśnictwo C. władało jej nieruchomością bez stosownego tytułu prawnego, a nie ujawnienie uprawnień właścicielskich Państwa w księdze wieczystej także nie ma wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia. Skarżąca podważa również stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Ponadto Sąd nie odniósł się do twierdzenia skarżącej, iż w obrębie geodezyjnym sporna działka jest jedyną, która została przejęta na własność Skarbu Państwa. Nie można także zdaniem skarżącej zgodzić się z poglądem Sądu, że Rzeczpospolita Polska, która jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, może sankcjonować bezprawne przejęcia działki bez stosownego tytułu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest tak jak podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji, nie ustosunkował się do pytania, co oznaczało określenie objęcie nieruchomości we władanie Państwa. Sąd zwrócił bowiem uwagę, iż choć ustawa nie definiuje tego pojęcia to może ono być rozumiane także w znaczeniu potocznym. Objęcie władztwa nad rzeczą będzie więc miało, w rozumieniu Sądu, charakter faktyczny. Należy więc przyjąć, iż w takim rozumieniu tego pojęcia mieszczą się działania podjęte przez Nadleśnictwo C. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości a polegające na jej zalesieniu. Oczywiste jest także, iż władanie nieruchomością przez Państwo nie miało tytułu prawnego, ale tego typu władanie było właśnie, zgodnie z art. 9 ustawy z 1958 r., przesłanką do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych na własność Państwa. Gdyby władanie sporną nieruchomością miało podstawę w jakimkolwiek tytule prawnym przedmiotowa ustawa nie miałaby w ogóle w takiej sytuacji zastosowania. Pogląd taki został zaprezentowany w wyroku NSA z 7 grudnia 2004 r., OSK 914/04. Sąd przyjął w nim, że "o charakterze art. 9 ust. 1 ustawy 1958 roku świadczy cel wynikający z określenia przedmiotu omawianej ustawy "uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Potrzeba uregulowania deklarowanego wyżej celu zachodziła natomiast wówczas, gdy władanie przez Państwo nieruchomością nie było oparte na tytule prawnym". Podobne stanowisko zajmował w tym przedmiocie także Sąd Najwyższy w wyrokach: z 9 września 1986 r., III ARN 18/86 oraz 10 kwietnia 1986 r., III ARN 3/86.
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż kwestia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie ma wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. Należy podkreślić, iż ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przyjęła zasadę wpisu tylko w ograniczonym zakresie. Oznacza to, że zmiany stanu prawnego następują niezależnie od wpisu. Zasadą polskiego prawa jest deklaratywność wpisów, np. co do prawa własności, wyjątkiem zaś są wpisy konstytutywne tj. takie których dokonanie jest konieczną przesłanką zmiany stanu prawnego. W konsekwencji może się zdarzyć sytuacja taka jak w sprawie niniejszej, iż stan prawny nieruchomości różni się od wynikającego z księgi wieczystej. Jednakże brak ujawnienia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej jego uprawnień właścicielskich nie ma wpływu na skutek prawny wydanych decyzji orzekających o przejęciu na rzecz Państwa przedmiotowej działki leśnej. Wbrew twierdzeniu skarżącej Sąd I instancji ustosunkował się także to zarzutu, iż spośród działek sąsiednich jedynie działka skarżącej została przejęta na rzecz Państwa. Jak bowiem trafnie podkreślił Sąd I instancji nie wykorzystanie w stosunku do sąsiednich działek przez właściwe organy administracji uprawnień, jakie dawała ustawa z 1958 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji orzekającej o przejściu na własność Państwa działki skarżącej. Wobec próby zakwestionowania przez skarżącą stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji należy podkreślić, iż Sąd wnikliwie i wyczerpująco ocenił okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Szczegółowo zaś zajął się kwestią, czy działka skarżącej znajdowała się we władaniu Państwa na dzień wejścia w życie ustawy z 1958 r. Przeprowadzoną analizę dowodów w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy ocenić jako prawidłową. Odnosząc się do ostatniego zarzutu, iż przejęcie działki przedmiotowymi decyzjami jest nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, należy zwrócić uwagę, iż właściwy przepis ustawy z 1958 r., który w sprawie niniejszej był podstawą przejęcia działki skarżącej na własność Państwa był już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w uchwale z 20 lutego 1991 r. (W.5/90) dokonując powszechnie obowiązującej wykładni powyższego przepisu (art. 16 według ujednoliconego tekstu ustawy z 1989 r.) ustalił, iż o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w przepisie art. 16 ust. 1, a mianowicie: objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Co prawda uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły już moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa lecz przez wzgląd na autorytet Trybunału Konstytucyjnego mogą stanowić nadal wskazówkę do właściwej wykładni danej normy prawnej. Należy także zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż badając legalność decyzji administracyjnych wydanych w okresie, kiedy Państwo Polskie nie spełniało wszystkich standardów demokratycznego państwa prawnego nie zawsze można się kierować standardami prawnymi przyjętymi obecnie na gruncie Konstytucji z 1997 r. Prowadzić mogłoby to bowiem do naruszenia innych fundamentów praworządnego państwa jakim jest zasada pewności prawa.
Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.