II OSK 2207/24

II OSK 2207/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OZ 453/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-23
II SA/Bd 368/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-04-24
II OZ 743/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 368/21 w sprawie ze skargi M.G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr WI.II.ZRID.7821.3.2012.ZD w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., II SA/Bd 368/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi M.G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r., II SA/Bd 627/12, w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 10 kwietnia 2012 r. nr WI.II.ZRID.7821.3.2012.ZD, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w pkt 1. wznowił postępowanie sądowe, w pkt 2. oddalił skargę o wznowienie postępowania, w pkt 3. przyznał wynagrodzenie ze środków budżetowych na rzecz pełnomocnika skarżącego, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 30 września 2011 r. nr 20/2011, Starosta Bydgoski na podstawie m. in. art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 - 4, 4c-f, oraz art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.; specustawa drogowa), orzekł o zezwoleniu Zarządowi Powiatu Bydgoskiego na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej Nr [...]; odcinek od skrzyżowania [...] do skrzyżowania ul. [...]; długość odcinka 2,6 km" (decyzja zrid). Przywołując w wyroku motywy decyzji Starosty wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano do wnioskodawcy oraz właścicieli działek objętych przedmiotowym wnioskiem o zgodę na realizację inwestycji drogowej, a pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia. Do organu wpłynęło pismo M.G., który nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji w sposób określony przez inwestora na części nieruchomości stanowiącej jego własność i wniósł o zaprojektowanie wjazdu o szerokości ok. 6 m od strony ul. [...] (od granicy z działką nr [...] w stronę ul. [...]). Odnosząc się do powyższego, zarządca drogi wyjaśnił, że nie zaprojektowano zjazdu z drogi powiatowej z uwagi na możliwość obsługi komunikacyjnej działki interweniującego z drogi niższej kategorii, tj. działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. W związku z tym Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami oraz, że przepisy nie upoważniają organów wydających przedmiotowe decyzje do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do korygowania trasy inwestycji, ponieważ to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Starosta podkreślił, że do wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej dołączono dokumenty wymagane przepisem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.
2.2. Dalej w wyroku II SA/Bd 368/21 przywołano, że od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.G. domagając się jej zmiany w zakresie zaprojektowania i wykonania zjazdu zgodnie z jego wnioskiem (tj. od strony drogi powiatowej) oraz sprostowania informacji o możliwości odwołania się od decyzji.
2.3. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z 10 kwietnia 2012 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję zrid. Zdaniem Wojewody każdy etap postępowania przed organem I instancji przeprowadzony zostało prawidłowo i zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Starosta zapewnił stronom, a także lokalnemu społeczeństwu, udział w postępowaniu zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej i art. 10 § 1 K.p.a., a wydana decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a., jest ponadto zgodna z przepisami art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że zgodnie z obowiązującymi procedurami organ I instancji przekazał uwagi odwołującego się do załatwienia zarządcy drogi, decyzja zrid zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz, że o możliwości zapoznania się z decyzją Starosty zawiadomiono obwieszczeniem i zawiadomieniem (odbiór zawiadomienia został potwierdzony przez skarżącego), co jest zgodne z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że zebrane materiały są kompletne i zgodne z przepisami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, uwypuklił specyfikę specustawy drogowej, która zakłada nadrzędność interesów społecznych związanych z budową lub rozbudową drogi publicznej nad interesem indywidualnym strony postępowania, władającą nieruchomością zajmowaną pod budowę drogi. Wyjaśnił Wojewoda następnie, że w pkt 5 decyzji Starosty opisano wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co jest zgodne z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tym samym uwzględniono treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że załączone do dokumentacji mapy sytuacyjno-wysokościowe zawierają wystarczający do oceny funkcjonalności inwestycji projekt zagospodarowania terenu (naniesiono m.in. projekt inwestycji, zjazdy na nieruchomości zabudowane, zabudowania, instalacje, zadrzewienie), co wyczerpuje wymagania art. 33 ust. 1 uPb dla potrzeb rozpatrzenia wniosku i wydania przedmiotowej decyzji. Wojewoda podkreślił też, że Starosta nie był zobowiązany sprawdzać zgodności lokalizacji inwestycji z planami zagospodarowania przejmowanego pod drogę terenu, gdyż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do "petycji" z 17 lutego 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że wspomniane pismo podpisały cztery osoby uznane za strony postępowania, jednak nieprawdę było, aby Starosta wstrzymał realizacji planowanej inwestycji drogowej, lecz zgodnie z przepisem art. 133 K.p.a. przesłał odwołanie skarżącego wraz ze związanymi ze sprawą dokumentami do rozpatrzenia przez organ wyższej instancji. Wskazał również, że nieprawdziwa jest teza, że "ustawowym obowiązkiem wypływającym z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Udp), jest budowa zjazdów przez zarządcę drogi" oraz że działania Starosty podejmowane w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na budowę drogi w żadnym razie nie naruszają przepisu art. 21 ust. 1, ani art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zaś przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP umożliwia stosowanie przepisów specustawy drogowej. Odpowiadając na propozycje odwołującego się, zarządca drogi poinformował, że podłączenie jego działki do drogi publicznej należy realizować budując zjazd do drogi niższej kategorii, w tym przypadku do ul. D., drogi gminnej. Stanowiskiem zarządcy drogi – jak wyjaśnił Wojewoda – organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy drogowej był związany i nie był upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Za zasadny Wojewoda uznał natomiast zarzut odwołującego o braku poinformowania stron postępowania o wniesionym odwołaniu i zobowiązał Starostę do zawiadamiania stron postępowania wskazanych w katastrze o wniesionym odwołaniu w przyszłości. Jednocześnie stwierdził, że brak wskazanego zawiadomienia nie miał istotnego wpływu dla rozpatrzenia przedmiotowego odwołania.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze M.G. wniósł o uchylenie w/w decyzji Wojewody, a następnie jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wykonanie zjazdu do jego nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o "stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania". Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenia postępowania dowodowego ze wskazanych świadków oraz dokumentów. Skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu.
3.2. W wyroku wskazano, że skarżący podnosił, iż:
1) zaskarżona decyzja została wydana pomimo złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku (naruszenie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 uPb oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 uPb i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej);
2) pominięto w postępowaniu udział stron, społeczeństwa (wypowiadającego się w petycji z 17 lutego 2012 r.), organizacji proekologicznej oraz nie powiadomiono stron o czynnościach dowodowych przeprowadzonych przez organ (naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz z art. 131 K.p.a.);
3) nie zastosowano art. 29 ust. 2 Udp w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., mimo wyraźnej dyspozycji przepisu, że "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi" oraz wydano decyzję odmawiając wykonania zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego nie podając w uzasadnieniu żadnej rzeczowej argumentacji przyczyny odmowy;
4) decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.), w szczególności co do powodów odmowy wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącego;
5) z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego (w tym na rozprawie – art. 89 § 2 K.p.a.), w szczególności:
• nie wyjaśnił, dlaczego "nie ma możliwości zaprojektowania żądanego zjazdu" skoro Starosta w trakcie oficjalnego spotkania sam stwierdził, że jest taka możliwość, tylko skarżący ma go na swój koszt wykonać,
• nie wyjaśnił, dlaczego Starosta w oficjalnej rozmowie wyrażał zgodę na wykonanie zjazdu samemu przyznając rację w takim rozwiązaniu technicznym, jak we wniosku skarżącego, a w decyzji odmówił wykonanie zjazdu skarżącemu;
• nie przeprowadził rozprawy,
• nie wyjaśnił, w jaki sposób został zapewniony zjazd do nieruchomości skoro takowego zjazdu nie ma,
• brak wskazania i wyjaśnienia w projekcie, dlaczego zabiera się taki, a nie inny obszar nieruchomości oraz brak danych, co do szerokości i długości zabieranej nieruchomości, co uniemożliwia ustalenia zasadności przebiegu granic,
• zaniechał rozpoznania wniosków dowodowych skarżącego,
• nie wyjaśnił, dlaczego projektuje się zjazdy innym mieszkańcom, mimo że posiadają również zjazdy z drogi gminnej, a skarżącemu się zjazdu odmawia,
• brak opinii biegłych w tym z dziedziny medycyny, a dokonanie przez Wojewodę oceny stanu umysłu Starosty dodatkowo przekraczając swoje kompetencje, gdyż organ nie ma takich uprawnień, a świadomość Starosty nie jest przedmiotem postępowania.
3.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
4.1. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 grudnia 2012 r. WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 627/12 oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający wskazał w szczególności, że skarżący nie posiadał zjazdu na swoją nieruchomość z drogi, która ma być objęta przebudową w oparciu o zaskarżoną decyzję, a jednocześnie istnieje możliwość zapewnienia zjazdu z innej drogi, także graniczącej z nieruchomością skarżącego. Z tego względu organ nie mógł żądać od inwestora stosownych zmian w projekcie budowlanym, byłoby to bowiem pozbawionym podstawy prawnej żądaniem zmiany koncepcji budowy drogi. To zaś skutkowało uznaniem za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego czy przeprowadzenia rozprawy w celu rozważenia celowości i zasadności wykonania zjazdu do nieruchomości skarżącego, ustalenia powodów, dla których inwestor wykonuje takie zjazdy do innych nieruchomości wzdłuż przebudowywanej drogi oraz zawarcia stosownych rozważań w uzasadnieniu decyzji. Także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sąd wojewódzki uznał za niezasadne, sąd ten podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, do wniosku inwestora była dołączona decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pozwolenie wodnoprawne – tj. dokumenty, które powinny towarzyszyć wnioskowi stosownie do art. 11d ust. 1 i 4 specustawy drogowej, a Wojewoda w piśmie z 10 lutego 2012 r. żądał jedynie przedstawienia ww. decyzji opatrzonych klauzulą ostateczności – było to zatem jedynie sprawdzenie poprawności złożenia wniosku, a nie jego uzupełnianie. Odnośnie braku zapewnienia udziału stron w postępowaniu – poprzez brak zawiadomienia o złożeniu odwołania, sąd w wyroku II SA/Bd 627/12 uznał, że uchybienie to jest brakiem proceduralnym, które nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy. Podkreślono także, że skarżący w żaden sposób nie wskazał, na czym polegał brak zapewnienia udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej czy brak udziału społeczeństwa oraz jaki miał on ewentualny wpływ na wynik sprawy, podnosząc przy tym, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia dokonania wymaganych specustawą drogową obwieszczeń o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję drogową oraz o wydaniu decyzji w tym przedmiocie, a także że brak zainteresowania sprawą organizacji ekologicznej nie jest wadą postępowania. Odpis powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącemu w dniu 28 stycznia 2013 r.
4.2. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, postanowieniem z 18 stycznia 2013 r. referendarz sądowy ustanowił dla M.G. w ramach prawa pomocy fachowego pełnomocnika prawnego. Zgodnie z pismem Okręgowej Izby Radców Prawnych w Bydgoszczy z 11 marca 2013 r. do prowadzenia niniejszej sprawy wyznaczona została r.pr. M.W., która w dniu 29 marca 2013 r. wniosła do sądu wojewódzkiego opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, oświadczając jednocześnie, że opinię tę przesłała również listem poleconym do skarżącego.
4.3. Sąd pierwszej instancji podał następnie, że pismem z 3 marca 2021 r. skarżący M.G. wniósł do WSA w Bydgoszczy przywołaną na wstępie skargę o wznowienie postępowania, które zostało zakończone ww. prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., II SA/Bd 627/12, podnosząc przy tym, że był pozbawiony prawa do sądu i rzetelnego procesu oraz był nierzetelnie reprezentowany przez prawnika z urzędu, który kompletnie nie był zainteresowany udzieleniem mu pomocy prawnej w sprawie o sygn. II SA/Bd 627/12. Podkreślił przy tym, że okoliczności te zostały stwierdzone prawomocnym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (Trybunał lub ETPCz), gdzie wskazano, że doszło do naruszenia art. 6 § 1 Konwencji (skarga G. przeciwko Polsce nr [...]). Wniosek o uchylenie wyroku zapadłego w sprawie II SA/Bd 627/12 uzasadnił tym, że był pozbawiony możliwości działania i nie był należycie reprezentowany w sprawie. Wskazał, że podstawą jego prośby jest w szczególności art. 272 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) oraz, że dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
5.1. Postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r. sąd wojewódzki, na podstawie art. 281 Ppsa, połączył badanie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy.
5.2. Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Bd 368/21 WSA w Bydgoszczy oddalił skargę o wznowienie postępowania.
5.3. W motywach w/w wyroku sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że skarżący powołał się w skardze o wznowienie postępowania na wyrok ETPCz z 19 listopada 2020 r., którym to wyrokiem Trybunał uznał skargę M.G. na mocy art. 6 ust. 1 Konwencji dotyczącą braku dostępu do sądu II instancji za dopuszczalną, a w pozostałej części za niedopuszczalną i orzekł, że w zakresie braku dostępu do sądu II instancji doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji oraz przyznał skarżącemu kwotę 2000 euro z tytułu szkody niemajątkowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził zaistnienie i zasadność wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania z art. 272 § 3 Ppsa, co obligowało do stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy w granicach podstawy wznowienia, która z uwagi na specyficzne uwarunkowania powodów i konsekwencji jej zaistnienia, musi objąć całe postępowanie rozpoznawcze.
5.4. W ocenie sądu a quo stwierdzona podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego wyroku II SA/Bd 627/12 z 4 grudnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji eksponował, że biorąc pod uwagę wskazane w obszernym uzasadnieniu wcześniejszego wyroku sądu wojewódzkiego uwarunkowania sprawy dotyczące braku istnienia zjazdu do nieruchomości skarżącego z objętej inwestycją drogi powiatowej, a także możliwości skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną poprzez wybudowanie zjazdu z drogi gminnej, z którą nieruchomość skarżącego także graniczy, brak było podstaw do uznania, że w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a tym samym, że w sprawie został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Skarżący nie mógł skutecznie domagać się, aby zarządca drogi obciążony był, wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązkiem budowy zjazdu zapewniającego działce skarżącego dostęp do drogi powiatowej, skoro dotychczas do jego nieruchomości nie istniał żaden legalny zjazd z drogi objętej inwestycją w oparciu o zaskarżoną decyzję. Z tego względu skargę o wznowienie oddalono.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do jego pkt 2, w którym sąd wojewódzki oddalił skargę o wznowienie postępowania.
6.2. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 282 § 2 Ppsa w zw. z art. 29 ust. 2 Udp w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej przez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący kasacyjnie nie posiadał istniejącego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] objętej inwestycją, co doprowadziło do zaniechania przez inwestora, tj. zarządcę drogi, przebudowy zjazdu do nieruchomości skarżącego kasacyjnie w czasie realizacji inwestycji, podczas gdy skarżący kasacyjnie korzystał z istniejącego tam zjazdu, a z literalnego brzmienia art. 29 ust. 2 Udp wynika, iż w takiej sytuacji zarządca drogi zobowiązany jest uwzględnić w projekcie przebudowę zjazdu;
b) art. 282 § 2 Ppsa w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 48 i 49 uPb przez niewłaściwe zastosowanie i nieudzielenie skarżącemu kasacyjnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków dotyczących możliwości skorzystania z instytucji tzw. legalizacji istniejącego zjazdu, podczas gdy zgodnie z zasadą informowania stron organ administracyjny powinien stronie uczestniczącej w postępowaniu udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby strony z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody;
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej poprzez niezapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu, zwłaszcza brak zawiadomienia pozostałych stron postępowania o złożonym przez skarżącego odwołaniu, co uniemożliwiło zajęcie stronom postępowania stanowiska w zakresie zgłoszonych w piśmie wniosków.
6.3. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 Ppsa w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które "mogą" mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
d) art. 106 § 3 Ppsa a contrario przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów, z uwagi na niezasadne uznanie przez sąd, że w sprawie nie występują istotne wątpliwości uzasadniające potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów,
e) art. 282 § 2 Ppsa poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r., II SA/Bd 627/12 i poprzedzających go decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 10 kwietnia 2021 r. i Starosty Bydgoskiego z 30 września 2011 r. w wyniku uznania, że zgłoszona w skardze podstawa wznowienia postępowania nie miała wpływu na treść wskazanego wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r., podczas gdy pozbawienie skarżącego dostępu do sądu II instancji, a więc pozbawienie możności działania przed tym sądem uniemożliwiło skarżącemu podjęcie próby uchylenia bądź zmiany wadliwych decyzji i wyroku, co bez wątpienia miało wpływ na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r., bowiem skarga kasacyjna dawała możliwość zmiany bądź uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia.
6.4. Na wyraźną prośbę skarżącego kasacyjnie, na podstawie podanej na wstępie podstawy prawnej, zarzuca się także:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. przez pozbawienie skarżącego kasacyjnie prawa do rzetelnego procesu, tj. prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd w zw. z art. 1, 3 § 1 i 134 § 1 i 2 Ppsa, co skutkowało pozbawieniem możliwości zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia WSA przez sąd II instancji;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 14 Konwencji w zw. z art. 1, 3 § 1 i 134 § 1 i 2 Ppsa przez dyskryminujące pośród innych zainteresowanych inwestycją zarządcy drogi traktowanie skarżącego kasacyjnie i nieuwzględnienie jego wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu, podczas gdy pozostałym uczestnikom postępowania będącym w identycznej sytuacji do skarżącego zjazdy przebudowano, a w dodatku przy posesji należącej do skarżącego wykonano rów, który uniemożliwia mu przejazd do posesji istniejącym przed przebudową zjazdem.
6.5. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kasacyjnie r.pr. M.B. wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, powiększonego o stawkę 23% należnego podatku VAT, a także wnosi także o rozpoznanie skargi na rozprawie.
6.6. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stwierdzeniem sądu wojewódzkiego, że podstawa wznowienia postępowania, którą okazała się treść wyroku Trybunału, nie miała wpływu na treść wyroku WSA z 4 grudnia 2012 r., II SA/Bd 627/12. Niewątpliwie, co stwierdził Trybunał skarżący został pozbawiony prawa do sądu wyższej instancji, gdyż czas pozostawiony na złożenie skargi kasacyjnej nie dawał mu realnej możliwości zaskarżenia wyroku, co uniemożliwiło kontrolę sądu wyższej instancji wyroku WSA w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd administracyjny dokonał błędnej oceny dowodów przestawionych w jego sprawie, a także nieprawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, na które pełnomocnik skarżącego wskazywał w uzasadnieniu niniejszej skargi. Skarżący kasacyjnie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw oraz rozpoznania sprawy przez sąd wyższej instancji, także nie można stwierdzić że podstawa, na której sąd wznowił postępowanie nie miała wpływu na treść wyroku WSA, bowiem bez wątpienia z uwagi na podnoszone w niniejszej skardze zarzuty wyrok WSA mógł został uchylony, a inwestycja związana z przebudową drogi finalnie nie dojść do skutku.
6.7. W piśmie procesowym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 16 września 2024 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że prawidłowo orzekł w skarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy stwierdzona podstawa wznowienia postępowania nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia oraz pomimo jej zaistnienia nie pozostawała w związku przyczynowym z treścią tego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
7.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
7.3. Zarzut naruszenia art. 282 § 2 Ppsa tylko wówczas okazałby się skuteczny, gdyby trafne były zarzuty naruszenia innych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Przywołany przepis ma charakter wynikowy, określając sposoby rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej. Jeśli sąd rozpoznający skargę o wznowienie dochodzi do wniosku, że zaistniała przesłanka wznowienia pozostawałaby bez wpływu na dotychczasowe orzeczenie, oddala skargę o wznowienie.
7.4. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 Udp w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię. Stawiając ten zarzut i określając jego formę jako błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenie faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, jakoby przed rozbudową drogi powiatowej nie posiadał zjazdu z drogi nr [...] na własną nieruchomość. W tym aspekcie skarżący kasacyjnie zaprzecza własnemu oświadczeniu, złożonemu do protokołu rozprawy w sprawie II SA/Bd 627/12. Wyraźnie oświadczył wówczas, że takiego zjazdu nie posiadał. Skarżący składa w tym zakresie sprzeczne oświadczenia, o ile w sprawie II SA/Bd 627/12, jak również w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie oświadczał, że takiego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] nie było, a sam wnioskował o zaprojektowanie takiego zjazdu, to aktualnie prezentuje pogląd, że taki zjazd istniał. Sąd Naczelny uznaje, że ustalenia sądu pierwszej instancji w ślad za organami administracji, że w chwili toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy drogi powiatowej nieruchomość skarżącego nie posiadała legalnego zjazdu z drogi powiatowej, za prawidłowe. Tym samym zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 Udp jest chybiony.
7.5. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 48 i 49 uPb. Sprawa rozbudowy drogi powiatowej nie dotyczyła – wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie – nielegalnie istniejącego zjazdu z drogi powiatowej na jego nieruchomość – zatem wywodzenie, że w ramach sprawy związanej z rozbudową drogi powiatowej skarżący miałby możliwość podjąć starania związane z legalizacją tegoż zjazdu (tak należy odczytać przywołanie art. 48 i 49 uPb – uwaga Sądu), a to w aspekcie podjęcia z kolei przezeń starań o uwzględnienie tegoż zjazdu w projekcie rozbudowy drogi powiatowej, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd przyjmuje – jak to uprzednio wskazano – że takiego zjazdu nie było, a za przekonujące uznaje ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym oraz w wyjaśnieniach samego skarżącego w sprawie II SA/Bd 627/12.
7.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Skarżącemu zapewniono prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skarżący kasacyjnie nie reprezentuje zaś interesów innych osób, a na naruszenie ich uprawnień wskazuje w podstawie kasacyjnej przywołującej powyższe przepisy.
7.7. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa. W myśl cyt. przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Rzecz w tym, że wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, nie wskazując jakich to dowodów z dokumentów sąd pierwszej instancji zaniechał, nadto, jako to miało wpływ na wynik sprawy. To dowodzi, że zarzut ten jest chybiony.
7.8. Zarzuty naruszenia art. 6 oraz art. 14 Konwencji w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i 2 Ppsa nie są usprawiedliwione. Uzasadnienie tych zarzutów jest niejednoznaczne, skarżący kasacyjnie utrzymuje, że naruszenie tych przepisów ma "związek z naruszeniem przepisów krajowych dotyczących kontroli działalności decyzji wydawanych w sprawach administracyjnych przez sądy" (s. 7 skargi kasacyjnej). Sformułowanie odnośnie do "działalności decyzji" i to wydawanych przez sądy, jest niezrozumiałe. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że został pozbawiony prawa do sądu, jest to stwierdzenie chybione, jego skarga o wznowienie postępowania została rozpatrzona przez WSA w Bydgoszczy, nie został skarżący pozbawiony aktualnie prawa do kontroli wydanego wyroku w następstwie skargi o wznowienie postępowania sądowego. Zarzut dyskryminacyjnego potraktowania nie odnosi się do postępowania przed sądem, ale do postępowania administracyjnego. Zarzutu tego nie podziela Sąd Naczelny. Trudno wywodzić dyskryminacyjny charakter rozstrzygnięcia podjętego w sprawie administracyjnej, gdy idzie o zróżnicowanie w sprawie rozbudowy drogi powiatowej zjazdów istniejących przed wydanie decyzji zrid, gdy skarżący takiego zjazdu nie posiadał. Z tej przyczyny potraktowanie skarżącego odmiennie od osób, których nieruchomości przy rozbudowanej ulicy takie zjazdy posiadały, przy uwzględnieniu możliwości uzyskanie dostępu nieruchomości skarżącego do drogi innej kategorii prowadzi do wniosku, że naruszenia przepisów Konwencji Sąd Naczelny uznaje za chybione.
8.1. Z wyłożonych powodów i skoro podstawy skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.
8.2. Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielenia pomocy prawnej, albowiem w tym zakresie właściwy jest sąd wojewódzki.