II OSK 2207/21

II OSK 2207/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Wr 124/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-06-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 17 pkt 1 i 11, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "L." S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 124/21 w sprawie ze skargi "L." S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie [...] we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Wr 124/21, oddalił skargę "L." S.A. z siedzibą w W. (Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia (Rada) z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] we W..
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, na wypadek uznania niezasadności żądania przez skarżącą uchylenia wyroku w całości, o uchylenie wyroku "w zakresie dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla należącej do skarżącej działki [...]", jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. "17 ust. 1 i 11" "u.p.z.p." w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak zgłoszenia przez skarżącego wniosków i uwag w toku procedury planistycznej może uzasadniać różnicowanie sytuacji właścicielskiej, podczas gdy z prawidłowej wykładni przywołanych przepisów wynika, że składanie uwag i wniosków w toku procedury planistycznej jest uprawnieniem, nie obowiązkiem zainteresowanego podmiotu, a brak zgłoszenia uwag nie pozbawia skarżącego możliwości wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego;
2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 "u.p.z.p." w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i g "u.o.z." i art. 7 pkt 1 i 4 "u.o.z." i w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione ograniczenie przez organ planistyczny prawa własności skarżącego i wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze [...] w sposób ograniczający wolność zagospodarowania działek [...] i [...] i uniemożliwiający ich dalszą zabudowę oraz niezasadne zróżnicowanie sytuacji skarżącego względem właścicieli nieruchomości położonych na obszarze [...] i [...], gdzie dopuszczono zabudowę w drugiej linii zabudowy, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie prawa własności, a sytuacja skarżącego nie odróżnia się od sytuacji właścicieli nieruchomości, na których dopuszczono dogęszczenie zabudowy;
3) art. 28 ust. 1 "pzp", poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonym zakresie, podczas gdy przedmiotowy plan narusza:
a) art. 15 ust. 2 pkt 6 "u.p.z.p.", poprzez zastosowanie wskaźnika nieprzekraczalnej linii zabudowy niezgodnie z jego funkcją,
b) art. 15 ust. 2 pkt 6 "u.p.z.p." w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 "u.p.z.p.", poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne co do możliwości zabudowy obszaru położonego poza liniami zabudowy i w drugiej linii zabudowy,
c) art. 15 ust. 1 "u.p.z.p.", poprzez sprzeczność części opisowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalności zabudowy na obszarze [...] wobec jednoczesnego wyznaczenia wskaźników regulujących zabudowę i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uniemożliwiający dalszą zabudowę obszaru,
- uwzględnienie przedmiotowych naruszeń powinno uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) art. 151 "p.p.s.a." w zw. art. 7 "k.p.a." w zw. art. 80 "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 "k.p.a.", poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego, tj. poprzez:
a) niezasadne uznanie, że okoliczności ustalania w MPZP zasad zagospodarowania działek nr [...] i [...] nie były identyczne jak działki [...] i [...] i nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej interesu skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów i stanu faktycznego nakazywałaby przyjęcie, że fakt zgłaszania przez innych właścicieli uwag i wniosków w procedurze planistycznej pozostaje bez znaczenia dla zakresu ochrony interesu skarżącego, a słuszny interes skarżącego nie został uwzględniony,
b) przyjęcie, wobec niedostatecznego rozważenia okoliczności sprawy, że istnieją podstawy do ograniczenia prawa własności skarżącego, podczas gdy brak jest interesu publicznego zasługującego na nadrzędną ochronę,
c) ustalenie, że między rysunkiem planu, a pisemną częścią planu nie zachodzą rozbieżności uzasadniające uznanie jego nieważności, podczas gdy określenie w części opisowej przeznaczenia nieruchomości skarżącego, wskazane w treści planu wskaźniki dla zabudowy, w tym udział powierzchni zabudowy do działki budowlanej, wskaźniki intensywności zabudowy, dopuszczenie wtórnego podziału nieruchomości na cele budowlane i dopuszczenie budowy nowych budynków mieszkalnych pozostają - dla obszaru [...] - w sprzeczności z częścią graficzną planu, która poprzez wyrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób domknięty uniemożliwia jakiekolwiek działania inwestycyjne w zakresie nowej zabudowy;
2) art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego wydany został z naruszeniem procedury planistycznej, jest wewnętrznie sprzeczny i nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego co nakazuje uznanie uchwały w zaskarżonym zakresie za nieważną i uwzględnienie skargi skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie, odnosząc się do konstrukcji zarzutów kasacyjnych, zauważyć trzeba, że obowiązkiem autora środka zaskarżenia jest właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych. Polega ono na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Poza numerem jednostki redakcyjnej autor obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się jedynie skrótem aktu, tak jak w analizowanej skardze kasacyjnej, jest dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. Ponadto, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji (art. 173 p.p.s.a), zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji (w powiązaniu z przepisami, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone). Zredagowana w punkcie I. podstawa kasacyjna nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazane wadliwość nie dyskwalifikują jednakże złożonego środka zaskarżenia.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wskazane w punkcie II.1) środka zaskarżenia przepisy "k.p.a." nie mogą być wzorcem kontroli zaskarżonej uchwały Rady. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), akty wykonawcze do tej ustawy, a także przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), stanowią podstawy prawne działalności planistycznej właściwej rady gminy (rady miejskiej - art. 15 ust. 2 u.s.g.). Procedura uchwalenia planu miejscowego jest odrębnym od administracyjnej procedury postępowaniem, w którym, co do zasady, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. (zwana "k.p.a.")), za wyjątkiem ściśle określonym (art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Tryb uchwalenia planu jest odrębnie i kompleksowo uregulowany w u.p.z.p. ze względu na specyfikę tej materii. Prawodawca zadecydował, że nie ma potrzeby, aby stosować doń przepisy k.p.a. Z tego względu nie mogły zostać naruszone powołane w skardze kasacyjnej przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 668/23; z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 690/21; z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2809/18). Na marginesie, argumentacja podniesiona w tym zarzucie jest zasadniczo zbieżna z przedstawioną w innych zarzutach kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 17 "ust. 1 i 11" (powinno być pkt 1 i pkt 11) u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że prawną formą artykułowania interesów prywatnych określonych podmiotów jest zgłaszanie wniosków i uwag w ramach procedury planistycznej na podstawie art. 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 155/17, wyraził pogląd, który Skład orzekający podziela, że brak uwag strony skarżącej w trakcie procedury planistycznej może mieć wpływ na ocenę korzystania przez gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. NSA przy tym zastrzegł, że z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1, nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. NSA wskazał, że skutki niezłożenia uwag powinny być indywidualnie oceniane w okolicznościach konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał takiej oceny i należy ją zaaprobować. Otóż, Sąd podkreślił, że skarżąca na etapie realizacji procedury planistycznej nie składała żadnych wniosków i uwag, mimo że była już wówczas właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skoro nie artykułowała swojego interesu wyrażającego się w zamiarze dogęszczenia zabudowy istniejącej na działce nr [...], to nie sposób uznać, że "odmówiono" jej możliwości realizacji zabudowy w drugiej linii. Wskazywane w skardze tereny [...] oraz [...], na których dopuszczono możliwość realizacji dodatkowej zabudowy dotyczą konkretnie działki nr [...] (własność prywatna) w obrębie terenu [...] oraz działki nr [...] (własność gminna) [...]. Dla działki nr [...] składane jednak były zarówno wniosek jak i uwagi wskazujące na zamiar realizacji przez właściciela nowej zabudowy. Jak wynika z dokumentacji planistycznej wniosek właściciela działki nr [...] został uwzględniony. Na marginesie, w niepełnym zakresie, m.in. dot. 12 mieszkań dla nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego; zmiany lokalizacji nieprzekraczalnej linii zabudowy wg załączonego projektu zagospodarowania terenu działki. Uwzględniony został też interes gminy w zakresie działki nr [...] (z uwagi na tożsamość organu opracowującego projekt MPZP oraz reprezentującego gminę W. składanie w tym zakresie wniosków i uwag byłoby bezprzedmiotowe). Niewadliwa była konstatacja Sądu I instancji, że skoro jednym z kryteriów wykonywania władztwa planistycznego jest uwzględnienie m.in. interesów prywatnych, to okoliczność zaakcentowania takiego interesu w toku procedury i w prawnie przewidzianej formie istotnie różnicuje uwarunkowania decyzyjne w porównaniu z nieruchomościami, których właściciele żadnych wniosków i uwag nie zgłaszali. Oczywiście nadal kluczową kwestią jest zbadanie, czy przy uchwalaniu planu miejscowego gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, czy nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i równości w planowaniu przestrzennym. Z tym się wiąże natomiast kolejny zarzut kasacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut z punktu I.2) skargi kasacyjnej. Zaakcentowania wymaga, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p., tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazał Sąd I instancji, ze stanowiska Rady, potwierdzonego dokumentacją prac planistycznych, wynika, że obszar objęty postanowieniami MPZP jest zlokalizowany w obrębie historycznego układu urbanistycznego Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r. W toku procedury planistycznej Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoim wniosku określił zakres ochrony krajobrazu kulturowego na terenie projektowanego MPZP. Ustalił strefę ochrony konserwatorskiej w granicach planu, w której obowiązuje pełna ochrona konserwatorska założenia w zakresie zachowania układu przestrzennego, rozplanowania ulic, gabarytów budynków, zachowania zieleni oraz historycznego sposobu zagospodarowania. Dalej ustalił, że na wyznaczonym obszarze należy uwzględnić ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków i ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaznaczył, że ochronie podlega nie tylko zabudowa willowa ale także oryginalnie zachowane parcele wraz z ogrodami i zabytkowymi ogrodzeniami co oznacza, że należy zachować historyczny sposób zabudowy i zagospodarowania działek, w tym istniejącą zabudowę, istniejącą zieleń zabytkową. Podkreślił również, że "przede wszystkim należy utrzymać historyczny udział powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach" (dokumentacja planistyczna, k. 32). Konserwator Zabytków zaznaczył m.in. także, że nowa zabudowa, wtórne podziały geodezyjne, jak i nowe kubatury, powinny być wprowadzane przemyślanie; nowoprojektowana zabudowa powinna być spójna z zabytkową pod względem utrzymania charakterystycznego dla przedmiotowego obszaru wyposażenia każdego budynku w teren zielony i zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy powierzchnią zabudowaną, a terenem zielonym. Niewadliwe było spostrzeżenie Sądu I instancji, że w opisanych wyżej warunkach istniały uzasadnione interesem ogólnym podstawy do przeciwdziałania w ramach MPZP dogęszczeniu zabudowy. Wprowadzone w MPZP regulacje przestrzenne i zasady zabudowy oparte na wydzielaniu zamkniętymi liniami zabudowy obszarów dopuszczalnej zabudowy pokrywających się w większości z już istniejącą zabudową zabytkową uwzględniają uwarunkowania ochrony konserwatorskiej dotyczące historycznego układu urbanistycznego Parku [...] oraz wymogi ochrony z tym związane. Projekt MPZP został uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków. Jak wyżej wskazano, mimo przyjęcia przy opracowywaniu MPZP koncepcji ograniczenia możliwości dogęszczenia istniejącej zabudowy, to dopuszczono wyjątki. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, decydując się na dopuszczenie na niektórych terenach nowej zabudowy uwzględniano m.in. zebrane wnioski i uwagi, występowanie uwarunkowań dotyczących możliwości obsługi komunikacyjnej, bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz przesłanek przyrodniczo-krajobrazowych. Zwracano także uwagę na geometrię działek oraz ich powierzchnię, co też ma wpływ na rozstrzygnięcia przy analizowaniu zasadności ich wykorzystania dla celów inwestycyjnych. Słusznie także zauważył Sąd I instancji, że w chwili uchwalania MPZP właścicielką działki nr [...] była Gmina W. Działka ta nie miała dostępu do drogi publicznej, tym samym nie spełniała w ogóle wymagań stawianych działce budowlanej (zob. art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Gmina nie przewidywała tam realizacji nowej zabudowy, czemu dała wyraz w postanowieniach MPZP i co zresztą jednoznacznie podkreślała w procedurze jej sprzedaży, wskazując, że działka usytuowana jest poza liniami zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów organ planistyczny zawarł w MPZP określone zróżnicowania, w tym związane z dopuszczeniem nowej zabudowy na niektórych działkach, wyznaczenia linii zabudowy. Nie można więc przyjąć, że do tego zróżnicowania doszło w sposób arbitralny. Poza tym jeśli mowa o zasadach proporcjonalności i równości w odniesieniu do zarzutów dotyczących istniejącego zróżnicowania praw wynikających z planu miejscowego, to należy pamiętać, że ww. zasady nie oznaczają, że każdy z właścicieli zostanie ograniczony w wykonywaniu prawa własności w taki sam sposób i w równej mierze. Obowiązujące przepisy prawa, w tym Konstytucji oraz u.p.z.p., nie dają podstaw do takiego twierdzenia. Proporcjonalnie i równo nie znaczy dokładnie tak samo.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu z punktu I.3) środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, w tym co do ich liczby, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że zasadniczym celem linii zabudowy jest regulacja usytuowania obiektów budowlanych w obrębie terenu, który dopuszcza taką zabudowę. Jest to więc linia regulacyjna (techniczna), porządkująca zabudowę zgodnie z koncepcją przyjętą w konkretnym planie miejscowym. Służy ona określeniu warunków sytuowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, a tym samym kształtowaniu ładu przestrzennego. Nie można zatem organowi planistycznemu zarzucić istotnego naruszenia prawa przez ukształtowanie linii zabudowy w sposób przyjęty w MPZP. W obrębie terenu [...] nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyrysowane jako domknięte, okalające istniejące już na tym obszarze budynki. Podobnie uczyniono na innych terenach objętych planem w stosunku do istniejącej zabudowy jak i planowanej. Cel, w jakim wyznaczono linie zabudowy, a jakim jest według organu ustalenie zasad ochrony istniejącego "zabytkowego" układu urbanistycznego przed dogęszczeniem zabudowy, mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, będąc przy tym wyrazem uwzględniania wymagań ładu przestrzennego. Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał na brak wątpliwości interpretacyjnych dotyczących możliwości zabudowy terenu [...] poza liniami zabudowy, w tym zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oraz nie doszukał się sprzeczności pomiędzy częścią graficzną a rysunkową MPZP. MPZP jednoznacznie określa kwestię zakresu dopuszczalnej zabudowy. Według § 2 pkt 2 MPZP, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca fragment terenu, na "wyłącznie" którym dopuszcza się budynki oraz określone w ustaleniach planu budowle; linia ta nie dotyczy części obiektów budowlanych znajdujących się w całości pod poziomem terenu, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu. W takim stanie rzeczy nie wystąpiła postulowana przez Spółkę konieczność dodatkowego wprowadzania w części tekstowej MPZP zapisów o zakazie zabudowy na obszarach znajdujących się poza linią zabudowy. Wątpliwości co do zakresu dopuszczalnej zabudowy nie można też wyprowadzać z przyjętych w MPZP parametrów i wskaźników zabudowy (np. powierzchni i intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji). Zaznaczyć trzeba, że parametry zabudowy określone w § 20 MPZP dotyczą nie tylko terenu [...] (na którym znajdują się nieruchomości skarżącej) ale również terenu [...]. Niewadliwe były także rozważania Sądu I instancji, że jakkolwiek faktem jest, że obszar wydzielony liniami zabudowy w obrębie nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działka nr [...] jest obecnie zabudowany, to jednak z perspektywy MPZP nie sposób antycypować, jak w tym obszarze będzie kształtowała się sytuacja w przyszłości. Innymi słowy prawodawca lokalny na chwilę uchwalania MPZP nie mógł wykluczyć, że w wyznaczonym liniami zabudowy obszarze realizowana będzie nowa zabudowa w miejsce dotychczasowej. Skoro także w ramach MPZP dopuszczono realizację zabudowy na terenach [...] oraz [...] to obligatoryjnie należało ustalić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., niezależnie od tego czy tereny te są obecnie zabudowane. Na marginesie, złożona skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów odnoszący się do konkretnych jednostek redakcyjnych MPZP.
W końcu wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Oddalenie skargi nie nastąpiło w wyniku stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie skarżącej do zaskarżenia uchwały.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.