II OSK 2205/15

II OSK 2205/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Po 1301/14 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2015-04-29
II OZ 164/16 - Postanowienie NSA z 2016-02-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1301/14 uchylającego zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], a nadto postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie ze skargi B. D. i S. D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiste omyłki w ten sposób, że każdocześnie użyte słowa "18 lutego 2014 r.", zastępuje słowami "10 lutego 2014 r."
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1301/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi B. D. i Sławomira D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], a nadto postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu (dalej PINB, Powiatowy Inspektor bądź organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy części mieszkalnej, dokonanej na nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...], do pierwotnie wniesionego budynku gospodarczego, który B. i S. D. (dalej skarżący bądź inwestorzy) zaczęli użytkować jako mieszkalny.
Pracownicy organu I instancji przeprowadzili dnia 5 lutego 2013 r. oględziny rozbudowanego budynku mieszkalnego, umiejscowionego na działce nr [...]. Ustalono, że przy budynku gospodarczym wybudowanym w 1994 r. i użytkowanym jako mieszkalny, po przebudowaniu w czerwcu 2008 r. skarżący dobudowali w sposób samowolny część mieszkalną tj. pokój, wc i korytarz. Dobudowana część mieszkalna przylega do części ściany frontowej istniejącego budynku mieszkalnego i w rzucie poziomym ma wymiary: 6,35 x 5,07 m i wysokość w okapie 2,84 m. Ściany zewnętrzne dobudowy wykonano w technologii szkieletowej drewnianej z dachem płaskim, pokrytym papą. Ściany osłonowe stanowi płyta OSB z ociepleniem zewnętrznym styropianowym o grubości 20 cm, osłonięta płytą gipsowo - kartonową. Według oświadczenia inwestorów, dobudowa została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Powiatowy Inspektor na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb), postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. dokumentów: zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności dobudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi wykonanych i podpisanych przez osobę ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po dostarczeniu przez skarżących dnia 16 kwietnia 2013 r. wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr PINB [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2013 r.), PINB na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 pb ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł z tytułu rozbudowy przedmiotowego budynku.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 51 pb, a także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 8 i 107 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa).
Postanowieniem z dnia "[...]" [winno być "[...]"; k. 29 akt PINB] lutego 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2014 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor), na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2014 r. przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc że analiza akt sprawy wskazuje, że pierwotnie (w 1994 r.) skarżący wznieśli budynek gospodarczy na działce nr [...]w P. przy ul. S. [...] na podstawie decyzji – pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1994 r. Budowa tego obiektu budowlanego została zakończona w 1994 r. Obiekt ten obecnie pełni funkcję mieszkalną. W związku tym Powiatowy Inspektor przeprowadził odnośnie tego budynku postępowanie w trybie art. 50–51 pb w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z [...] stycznia 2012 r., organ I instancji nałożył na ww. osoby obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 pb. Kolejnymi decyzjami organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego.
W 2008 r. do budynku pierwotnie gospodarczego, a obecnie mieszkalnego, dobudowano część mieszkalną o wymiarach: 6,35 m x 5,07 m i wysokości w okapie 2,84 m. Przedmiotowa część przylega do części frontowej istniejącego budynku i znajdują się w niej pokój, wc i korytarz. Zdaniem Wojewódzkiego, bezspornym pozostaje, że skarżący prowadzili roboty budowlane związane z rozbudową budynku położonego w P. przy ul. S. [...], na działce nr [...], a na ich skutek powstała nowa część tego budynku, czyli innymi słowy roboty te polegały na rozbudowie wspomnianego obiektu budowlanego. Owa rozbudowa mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym skarżący powyższej decyzji nie uzyskali, w konsekwencji czego konieczne stało się przeprowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w trybie art. 48 pb.
Zdaniem organu II instancji, PINB winien ponownie przeanalizować i wyliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 pb. Jak wyjaśniono, opłata legalizacyjna stanowi "iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)" (art. 59f ust. 1 pb), a iloczyn ten podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 pb). W przedmiotowej sprawie "s" wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 pb). Zdaniem WINB kategoria obiektu budowlanego to Kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne (dobudowana część pełni funkcję mieszkalną, znajduje się w niej korytarz, pokój i wc), a nie Kategoria II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, zatem "k" wynosi 2,0, nie jak wskazał organ I instancji 1,0. Stąd opłata legalizacyjna z tytułu przedmiotowej rozbudowy budynku winna być wynosić 50.000 zł, a nie 25 000 zł - jak to ustalił Powiatowy Inspektor.
WINB zgodził się z organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, w trybie art. 51 pb. Stosownie do art. 50–51 pb, stosowanie trybu określonego powyższymi przepisami jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Inwestorzy w roku 2008 nie posiadali pozwolenia na dobudowę do wybudowanego w 1994 r. budynku gospodarczego, który obecnie użytkowany jest jako mieszkalny. Bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestorzy formalnie nie zakończyli procesu budowlanego tego budynku gospodarczego stosownym zgłoszeniem obiektu do użytkowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący już w 1994 r. przystąpili do jego faktycznego użytkowania, a postępowanie w sprawie istotnych odstąpień nie obejmowało przedmiotowej rozbudowy (co wynika wprost z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego).
Mając na względzie wskazane uchybienia dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, mające istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, organ odwoławczy postanowieniem z [...] lutego 2014 r. był obowiązany, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić postanowienie z 22 lipca 2013 r., wyjaśniając, że WINB nie mógł w sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzec we własnym zakresie o wysokości przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, gdyż prowadziłoby do pogorszenia sytuacji skarżących i stanowiłoby naruszenie art. 139 kpa.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2014 r.), na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 pb, ustalił skarżącym wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowy pierwotnie wzniesionego budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, podtrzymując zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 51 pb, i zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, określonych w art. 7, 8 i 107 § 3 kpa.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2014 r.), Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...] lipca 2014 r., podtrzymując w całości stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] lutego 2014 r.
Skargę na postanowienie z [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B. i S. D., podtrzymując formułowane na etapie postępowania administracyjnego zarzuty naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 51 pb, i naruszenia przepisów prawa procesowego, określonych w art. 7, 8 i 107 § 3 kpa. Podnieśli zarzut niedopuszczalności wydania postanowienia z [...] lutego 2014 r., wskazując że rozstrzygnięcie to spowodowało pogorszenie sytuacji skarżących [k. 5-6 akt sądowych].
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Uznając, że skarga jest zasadna WSA stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania, dotyczącego legalności rozbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...], na działce nr ewid. [...], postanowieniem z [...] lipca 2013 r., Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 pb ustalił skarżącym wysokość opłaty legalizacyjnej (25.000 zł). Postanowienie z [...] lipca 2013 r., w wyniku zażalenia inwestorów, zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z [...] lutego 2014 r., który na podstawie art. 138 § 2 kpa, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydając postanowienie z [...] lutego 2014 r., organ odwoławczy nie zakwestionował poprawności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego, zarzucił natomiast temu organowi, że nieprawidłowo obliczył wysokość należnej opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy przedstawił w "swojej decyzji" [winno być "swym postanowieniu"; k. 29 akt PINB] prawidłowy w jego ocenie sposób obliczenia tej opłaty.
Sąd I instancji wskazał, że NSA w uchwale z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 (dalej uchwała FPS 2/98), zauważył że art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia [...] kwietnia 2011 r., a więc od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18], rozstrzygnięcie kasacyjne jest możliwe, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 kpa, który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, a więc jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. Również w doktrynie podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 kpa. Stąd organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a więc: 1) gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu), 3) w procesie stosowania prawa pominięto ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. [Komentarz], wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519, [nb 8]).
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał w uchwale FPS 2/98, że art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 kpa. Podkreślenia jednak wymaga, że zasada powyższa ma zastosowanie jednie, gdy do wydania decyzji kasacyjnej doszło w warunkach ściśle określonych w art. 138 § 2 kpa, a więc gdy organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W każdym innym przypadku, brak jest podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa, a obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 kpa.
W realiach przedmiotowej sprawy, na co zwrócił uwagę również Wojewódzki Inspektor, podstawą postanowienia z [...] lutego 2014 r. nie były stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ I instancji wydając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, lecz uchybienia dotyczące ustalenia jej wysokości, polegające na wadliwej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W konsekwencji, jak zauważył organ odwoławczy, opłatę legalizacyjną ustalono w zbyt niskiej wysokości. Z treści uzasadnienia postanowienia z [...] lutego 2014 r. wprost wynika, że organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa z uwagi na niemożność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa i orzeczenia o wyższej opłacie legalizacyjnej we własnym zakresie, gdyż prowadziłoby do pogorszenia sytuacji skarżących. Oznacza to, że nie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Działanie Wojewódzkiego Inspektora, który świadomie naruszył art. 138 § 2 kpa, uchylając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, mimo braku podstaw do wydania uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, umożliwiło niezastosowanie w sprawie art. 139 kpa. W ocenie Sądu I instancji takie działanie przesądza o wadliwości postanowienia z [...] lutego 2014 r. i o konieczności jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Za niedopuszczalne uznać należało pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia, które rażąco naruszało art. 138 § 2 kpa, a którego rezultatem było znaczące pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, przez wymierzenie im wyższej opłaty legalizacyjnej.
Wobec stwierdzonej konieczności uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z [...] lutego 2014 r., konieczne stało się również wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w jego rezultacie postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor jest obowiązany rozpoznać zażalenia skarżących na postanowienie z [...] lipca 2013 r., uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i jego uzasadnieniu. Organ odwoławczy jest obowiązany do oceny kompletności zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że w treści zaskarżonego postanowienia odwołano się do dokumentów, których brak w aktach sprawy, jak choćby przedłożonej przez skarżących dokumentacji umożliwiającej zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez r. pr. J. O..
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów ppsa, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa przez bezpodstawny zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa przez WINB w postanowieniu z "[...] [winno być "[...]; k. 29 akt PINB] lutego 2014 r.;
2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 139 w zw. z art. 144 kpa przez zakwestionowanie dopuszczalności zastosowania przez WINB zakazu reformatio in peius w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia z [...]lipca 2013 r. zakończonego postanowieniem WINB z "[...] [winno być "[...]"; k. 29 akt PINB] lutego 2014 r.;
3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. legalności postanowienia PINB w W. z [...] lipca 2014 r. i postanowienia WINB z [...] września 2014 r.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z [...] września 2014 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 182 § 2 ppsa Wojewódzki Inspektor zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa.
Pozostałe strony, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, co umożliwiło rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa).
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku nie zaszła sytuacja, którą autor skargi kasacyjnej postrzega jako taką, w której "Sąd nie zakwestionował poprawności ustalenia przez ...Wojewódzkiego Inspektora... wysokości opłaty legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1" pb... "Tym samym Sąd uznał poprawność wyliczenia przez ... WINB... opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł w postanowieniu z [...] [winno być "[...]"; k. 29 akt PINB] lutego 2014 r." (s. 2/3 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji wskazał jedynie, że "Organ odwoławczy przedstawił również w swojej decyzji [winno być "swym postanowieniu"] prawidłowy w jego ocenie sposób obliczenia tej opłaty" (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Po 1301/14).
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, sformułowanie "w jego ocenie" nie oznacza uznania przez Sąd I instancji zgodności z prawem wyliczenia opłaty legalizacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora w postanowieniu z [...] lutego 2014 r., a Sąd I instancji jedynie sprawozdawczo wskazuje, że to sam organ odwoławczy ocenił, że sposób wyliczenia tej w postanowieniu z [...] lutego 2014 r. był prawidłowy. Ponieważ w skardze kasacyjnie nie postawiono zaskarżonemu wyrokowi w ogóle zarzutu naruszenia prawa materialnego (na co wskazuje treść zarzutów, zrzeczenie się rozprawy i wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, z jednoznacznym wskazaniem art. 182 § 2 ppsa; s. 2 skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika), to zagadnienie to w ogóle wymyka się kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej z 10 czerwca 2015 r., bowiem stanowiłoby w istocie obejście normy z art. 182 § 2 ppsa. Zatem podstawowe założenie autora skargi kasacyjnej, że "Ta uwaga ma kardynalne znaczenie dla dalszych rozważań", jest niezasadne i nie może w dalszym postępowaniu rodzić jakichkolwiek skutków z art. 170 ppsa.
Art. 174 pkt 2 ppsa wskazuje jedną z dwu podstaw kasacyjnych, jego adresatem nie jest Sąd I instancji i nie może być skutecznie podniesiony jako składnik każdego z trzech zarzutów skargi kasacyjnej.
Najdalej idący zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez nierozpoznanie istoty sprawy, okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji rozstrzygnął w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga bowiem dla sądu ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 347-348, uw. 5). Wojewódzki Sąd wskazał na wady postanowienia z 26 września 2014 r., oparcie go na postanowieniu z [...] lutego 2014 r., rażąco naruszającym prawo (art. 138 § 2 ppsa), zauważając że w treści zaskarżonego postanowienia odwołano się do dokumentów, których w aktach sprawy brak (s. 9 uzasadnienia wyroku II SA/Po 1301/14), mimo że obowiązkiem organów obu instancji jest zgromadzenie w aktach sprawy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów (art. 7 i 77 § 1 kpa). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że nawet mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (wyrok NSA z 8.8.2012 r., II GSK 662/11, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 680, nb 35).
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa przez bezpodstawny zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa przez WINB w postanowieniu z "[...]" [winno być "[...]"; k. 29 akt PINB] lutego 2014 r.
Typ decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego) opartej na normie wywiedzionej z art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 547-549 nb 8; dalej Komentarz 2014). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak, Komentarz 2014, s. 540-541, nb 3-5).
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak, Komentarz 2014, s. 89, nb 1 akapit 2; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego; Wrocław 1980, s. 144 i n.).
Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, Komentarz 2014, s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie. Wojewódzki Inspektor miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41) i z tej możliwości skorzystał, uzyskując informacje, jakie postępowania administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadził PINB w O. i zlecając, w trybie art. 136 kpa, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przez sporządzenie szkicu sytuacyjnego owej nieruchomości, wskazującego obiekty budowlane na działce; wskazanie postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych obiektów na owej działce; wyszczególnienie aktów administracyjnych, wydanych w stosunku do poszczególnych obiektów (k. 21, 21a, 23, 24 akt PINB). Tym samym Sąd I instancji trafnie przyjął, że Wojewódzki Inspektor, negując ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia I instancji z [...] lipca 2013 r., miał prawo i obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa, czego z naruszeniem należycie wskazanych w zaskarżonym wyroku norm, nie uczynił.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 139 w zw. z art. 144 kpa. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że mimo że przesłanki z art. 139 kpa nie zaistniały, to organ odwoławczy wydał postanowienie z [...]lutego 2014 r. na niekorzyść skarżących. Ustawodawca w art. 139 kpa wprowadził zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Postanowienie z [...] lutego 2014 r. nie przywołuje art. 139 kpa w sentencji, a w uzasadnieniu brak jakichkolwiek rozważań dotyczących dwu rozłącznych kryteriów, przemawiającymi za istnieniem wyjątków w realiach kontrolowanej sprawy, mimo że stanowi ono przykład niedozwolonego obejścia art. 139 w zw. z art. 144 kpa. Ocena spełnienia przesłanek wydania decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, podlega kontroli sądu administracyjnego (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 371-372 uw. 4, 5) i zaskarżony wyrok stanowi prawidłową realizację tego obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji (postanowieniu) organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (wyrok NSA z: 24.4.1986, II SA 1505/85; 6.2.1989, IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71, akceptowane przez B. Adamiak, Komentarz 2014 s. 557-558 nb 6). Pojęcie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 kpa obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak, Komentarz 2014 s. 555, nb 4). W sposób oczywisty w kontrolowanej sprawie nie zachodziła przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego. Naruszenie zakazu reformationis in peius przemawiało za uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia i postanowienia z [...] lutego 2014 r., bowiem bez wydania tego ostatniego, nie doszłoby do wydania postanowienia z [...] lipca 2014 r. i z [...] września 2014 r.
O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo orzekł o postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr WOA.7722.147.2013.AK (pkt I in fine sentencji wyroku). Badanie postanowienia z [...] lutego 2014 r. przy pomocy oka uzbrojonego w szkło powiększające wskazuje, że pieczęć zawierająca datę postanowienia stanowi "[...].02.2014". Za tą datą przemawia chronologia: prezentata PINB w W. zawiera datę "14 LUT.2014", a dekretacja na postanowieniu "p. W. w.m. 17.02.2014 r." z podpisem dekretującego (k. 29 akt PINB). Na postanowieniu z "[...] lutego 2014 r." (jak omyłkowo powołano na s. 2, 5, 7, 8, 9 uzasadnienia wyroku i w skardze kasacyjnej), nie mogłaby się znaleźć wcześniejsza o 4 dni prezentata PINB i wcześniejsza o dzień dekretacja postanowienia.
Mając powyższe na względzie, że skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.