II OSK 2201/24

II OSK 2201/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1068/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-04-30
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 28, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kazimierz Dolny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1068/23 w sprawie ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. Nr XLIV/311/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1068/23, po rozpoznaniu skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikami w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...].
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") 3 listopada 2023 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] zarzucając, że przedmiotowa uchwała pozbawiła działki nr [...], położone w K., [...], będące jej własnością dostępu do drogi publicznej, poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...] obręb [...] z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG (D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].
Zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazała, że Rada Miasta Kazimierza Dolnego dokonaną zmianą przeznaczenia działki nr [...] naruszyła jej interes prywatny jako właściciela w/w działek, przy jednoczesnym braku interesu publicznego oraz jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej zmiany. W konsekwencji doprowadziło to do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na przekroczeniu przez Gminę uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb [...] z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG (D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działka nr [...] została wydzielona na mocy decyzji podziałowej działki nr [...] - decyzja Burmistrza Miasta Kazimierz Dolny z 21 sierpnia 2019 r. RGN.6831.9.1.2019. Podział ów był zgodny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym nr [...] z dnia [...] r. bowiem działka nr [...] oznaczona jest tam jako droga gminna KG(D), czyli droga gminna publiczna dojazdowa. Decyzja podziałowa stała się ona ostateczna i prawomocna i zgodnie z jej pkt 3 działka nr [...] o powierzchni 0,1402 ha, została przeznaczona pod drogę gminną. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła z mocy prawa na własność Gminy Kazimierz Dolny z dniem uprawomocnienia się decyzji.
Podkreśliła, że działka nr [...] jest urządzona jako droga, przy czym droga była już urządzona w dacie wydania decyzji podziałowej, a mianowicie była już zbudowana nawierzchnia drogi z kostki granitowej, krawężniki oraz kanalizacja deszczowa odprowadzająca wodę z jezdni. Zatem została zagospodarowana jako droga zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako droga jest użytkowana.
Przeznaczenie działki nr [...] na drogę gminną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z Vl/29/2003 z dnia 28.03.2003 r., stanowiło przesłankę dokonania podziału działki nr [...] na mniejsze działki z uwagi na fakt, że wszystkie nowo wydzielone działki, tj. działki [...] uzyskiwały bezpośredni faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, którą była właśnie działka nr [...].
Na każdej z nowo wydzielonych działek zostały zbudowane domy jednorodzinne, w sumie 8 domów, które spółka będzie sukcesywnie odsprzedawać, a ponadto z drogi tej korzystają także właściciele działki nr [...] co powoduje, że droga ta realizuje cele publiczne i służy mieszkańcom Gminy oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie Gminy.
Ponadto, działka nr [...], jako droga gminna była skomunikowana w sensie prawnym i faktycznym także z innymi drogami gminnymi. W aspekcie prawnym takie połączenie było zapewnione przez służebność przejazdu i przechodu, ustanowioną na części działki nr [...] (dział I Sp. księgi wieczystej nr [...]) od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej.
Zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie tej działki z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...], tym samym pozbawiając działki nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej.
Zauważyła, że z pisemnej części planu nie wynika, aby Gmina ustaliła jakikolwiek ciąg komunikacyjny, który mógłby połączyć w/w działki z drogami publicznymi, choćby w sposób pośredni.
Podkreśliła, że działka [...] w sposób trwały zagospodarowana jest jako droga i nadal pełni funkcję drogi.
Obecnie działki nr [...] i [...] nie posiadają żadnego dostępu do widocznej na wypisie z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej 3.KDL (działki [...]).
Pomiędzy tą drogą, a działkami znajduje się las oraz wzgórze i połączenie tych działek z drogą gminą wymagałoby ogromnych nakładów finansowych, których zapewne mógłby się podjąć jedynie podmiot publiczny.
W ocenie skarżącej, aby działki nr [...] miały zapewniony w sensie prawnym i faktycznym ciąg komunikacyjny do drogi publicznej konieczne byłoby ustanowienie służebności drogi nie tylko na działce [...], a także na działce [...], której przeznaczenie z drogi gminnej zostało zmienione na zabudowę mieszkaniową.
Wprowadzona skarżoną uchwałą zmiana planu zagospodarowania przestrzennego godzi w sferę prawną skarżącego, a konkretnie w jego prawo własności i wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne.
Wskazała, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb [...], pozbawia właściciela działek nr [...], ale także właściciela działki nr [...] bezpośredniego prawnego dostępu do drogi publicznej i sprawia, że w/w nieruchomości zostają pozbawione jakiegokolwiek prawnego dostępu do drogi publicznej, co powoduje że nieruchomości stracą na wartości, zostaje ograniczona możliwość ich zagospodarowania oraz korzystania z nich, a ponadto, właściciele zmuszeni są podjąć działania prawne, aby dostęp do drogi odzyskać, co czynią niniejszą skargą. Innym rozwiązaniem odzyskania dostępu do drogi publicznej byłoby ustanowienie służebności drogowej na działce [...], które to rozwiązanie ma jednak charakter odpłatny i może wymagać długiego postępowania sądowego.
Gmina nie przedstawiła żadnego uzasadniania dla zmiany dotychczasowego zagospodarowania działki nr [...], a w szczególności nie uzasadniła, aby zmianę tę motywował tak ważny interes publiczny, który można przeciwstawić z interesem strony. W powyższej zmianie trudno dopatrzeć się jakiegokolwiek interesu publicznego, rozumianego jako uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności oraz potrzeb związanych z planowaniem przestrzennym, tym bardziej takiego, który mógłby uzasadniać ograniczenie prawa własności. Gmina nie wskazała w jaki sposób zmiana przeznaczenia działki nr [...] z drogi na działkę pod zabudowę jednorodzinną ma służyć lokalnej społeczności, zwłaszcza, że kształt tej działki, tj. jej długość i szerokośc, a także aktualne zagospodarowanie z pewnością nie pozwoli na wzniesienie na tej działce żadnego obiektu budowlanego, a już na pewno nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym – Burmistrz Kazimierza Dolnego wniósł o oddalenie skargi w całości. Argumentował, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki wynikała z konieczności doprowadzenia do zgodności postanowień zaskarżonej uchwały z postanowieniami obowiązującego studium - Uchwały Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny z dnia 19 marca 2015 r. Zaprzeczył jakoby działka ta poprzez zmianę przeznaczenia straciła dotychczasową funkcję drogi. Skarżąca skupiła się jedynie na przeznaczeniu podstawowym funkcji [...], jako obejmującym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast zgodnie z § 110 ust. 3 pkt 2 uchwały, dla funkcji MN przeznaczenie uzupełniające obejmuje: dojazdy i dojścia do budynków, miejsca postojowe dla samochodów (strona nr 5 akt sprawy). W związku z powyższym działka nr [...] może spełniać funkcję dojazdu i dojścia do budynków i de facto taką funkcję pełni. W jego ocenie, zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na zapewnienie lub nie dostępu do drogi publicznej skarżącej jako właścicielowi działek nr [...] ... [...].
Organ wskazał, że w dziale I księgi wieczystej prowadzonej dla tych wszystkich działek ujawniony jest wpis dotyczący odpłatnej służebności gruntowej ustanowionej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w K., polegającej na prawie przejazdu i przechodu po części działki numer [...] położonej w K. przy ulicy [...], od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej [...]. Właściciele działki nr [...] mają zaś bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Nie jest zatem prawdą, że opisana wyżej zmiana pozbawia w/w działki dostępu do drogi publicznej, albowiem - jak zostało wyżej wskazane - dostęp ten jest w pełni zapewniony.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu bezpośredniego do drogi oznaczonej w planie jako 3.KDL ul. [...] (działka nr [...], a nie jak wskazała Strona nr [...]), Organ wskazał, że zaproponowany przez skarżącą przekop wąwozu z punktu widzenia technicznego oraz prawnego jest niemożliwy. Niniejsza koncepcja połączenia drogowego wiązałaby się z przekopaniem/zniszczeniem zboczy wąwozu (ul. [...]), co jest zabronione - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f, g; § 149 ust. 6 części tekstowej planu miejscowego z 2022 roku. Ponadto wykonanie zjazdu z [...] wąwozu w dół, do ul. [...], ze względu na dużą różnice wysokości wynoszącą ok. 7,50 metra na odcinku ok. 10 metrów, jest z punktu widzenia technicznego niezwykle trudne i kosztowne (Załącznik nr 3 - strona 8 akt sprawy).
Dalej organ obciążył Spółkę odpowiedzialnością za konieczność ustanowienia odpłatnej służebności drogowej bowiem Spółka sama doprowadziła do przejęcia działki nr [...] przez Gminę. Zakwestionowano stanowisko, że dokonana zmiana przeznaczenia ma związek z interesem publicznym albowiem działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są własnością Spółki. Nie są one wykorzystywane pod budownictwo mieszkaniowe zaspokajające potrzeby mieszkańców Gminy a budynki tam zlokalizowane służą właścicielowi pod wynajem dla turystów. Działka [...] nie ma charakteru drogi publicznej, zawiera infrastrukturę służącą wyłącznie właścicielowi działek, nie jest wykorzystywana w sposób powszechny i ogólnodostępny.
Ponadto Organ zauważył, że Spółka powinna mieć świadomość zapisów studium gdzie teren działki przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto podkreślono, że Spółka nie wniosła uwag do projektu planu i nie brała udziału w toczącym się postępowaniu planistycznym. Wobec tego uznano, że zarzut nadużycia władztwa planistycznego jest zbyt daleko idący.
Organ zakwestionował zaliczenie działki [...] do kategorii dróg publicznych bowiem symbol KG(D) w planie z 2003 r. nie oznaczał publicznej drogi gminnej a drogę dojazdową. Stwierdził, że działka ta była drogą dojazdową, drogą wewnętrzną.
Organ zakwestionował zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem uchwalony plan wszedł w życie 23 czerwca 2003 r. Symbol KDW dróg wewnętrznych nie mógł pojawić się w tym planie. Drogi publiczne oznacza się symbolem KD. Nie można zatem zrównać funkcji z planu opisanej symbolem KG(D) z symbolem KD.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikami w części dotyczącej działki ewidencyjnej numer [...], obręb [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...].
Sąd zauważył, że brak aktywności strony w procedurze uchwalania studium, w tym również nie zgłoszenie wniosków dotyczących studium, nie pozbawia strony możności zaskarżenia planu miejscowego, ani też nie determinuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Sąd orzekał na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") i jej art. 28 ust. 1, który formułuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw bowiem istotne dla stwierdzenia nieważności są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały a nie z daty stwierdzenia nieważności.
Sąd ocenił posiadanie legitymacji Spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie i uznał, że wykazała ona, że zaskarżona uchwałą naruszono jej interes prawny. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych ustaleniami zmienianego zaskarżoną uchwałą planu miejscowego, a zmiana przeznaczenia terenu niewątpliwie negatywnie oddziaływała na jej sferę interesów właścicielskich.
Sąd na podstawie przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów planistycznych uznał, że przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Naruszeń w tym zakresie nie wykazano, ani nawet nie wskazywano, we wniesionej skardze.
Mając na uwadze fakt, że procedura związana z wydaniem uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr [...] z dnia [...] była już wcześniej poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który orzekał już w tym przedmiocie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 270/23 nie stwierdzając naruszeń trybu sporządzenia planu, Sąd przyjął, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.
Odmiennie Sąd ocenił kwestię naruszenia zasad sporządzania planu. Wskazując na treść zarzutów skargi oraz jej żądanie Sąd wskazał, że uchwałę zaskarżono w części, w jakiej dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbole KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...]. Zarzut dotyczył zatem naruszenia przez Radę Miejską granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Wskazując na przysługujące Gminie władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu) Sąd stwierdził, że przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi.
Ingerencja w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie dochował zasady proporcjonalności oraz przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim niemalże całość obszaru działki nr [...] przeznaczył pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].
Uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr [...] z dnia [...], w zaskarżonym w sprawie zakresie, dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].
W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że do czasu dokonania zmiany planu miejscowego uchwałą Nr [...] zasadnicza część działki nr [...] przeznaczona była pod drogi gminne dojazdowe oznaczone symbolem KG(D).
Takie przeznaczenie działki wynika bowiem wprost z ustaleń planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] r., w tym zarówno z tekstu planu (k.100-125 akt sądowych), jak i z rysunków planu (k.22, 31, 126 akt sądowych).
Sąd uznał, że bez znaczenia dla takiej oceny pozostają wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę.
Sąd przyznał organowi rację odnośnie do tego, że z uwagi na datę wydania uchwały Nr [...] ([...] r.) do oznaczeń graficznych i literowych użytych w planie miejscowym z 2003 r. nie mogło mieć zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszło w życie 27 września 2003 r., to jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie albowiem zdefiniowania symbolu KG dokonano w samym planie miejscowym z 2003 r. I tak z § 2 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem KG to drogi gminne. Z innych postanowień planu wynika, że dodatkowa litera D oznacza drogi dojazdowe, w związku z czym użyty na rysunku planu symbol KG(D) oznacza drogi gminne dojazdowe. Sąd zauważył, że takie rozumienie oznaczenia literowego KG(D) nie ma charakteru wyjątkowego, lecz jest powszechne i oczywiste.
Sąd zauważył, że w taki właśnie sposób przeznaczenie tego obszaru określał sam organ, chociażby w wydanym wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...]), wskazując, że teren KG(D)026 to "Drogi gminne dojazdowe" (k.17 akt sądowych).
Jako prawnie irrelewantne Sąd ocenił twierdzenia organu co do tego, że działka nr [...] nie stanowiła drogi gminnej publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Określenie danego terenu jako terenu dróg gminnych dojazdowych (symbol KG(D)) nie oznacza, że teren ten staje się drogą publiczną, lecz, że jest to teren przeznaczony pod drogi gminne dojazdowe.
Zaskarżoną uchwałą dokonano więc niewątpliwe zmiany przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].
Zdaniem Sądu, taka zmiana godziła w prawa właścicielskie skarżącego, albowiem zmienia przeznaczenie terenu - działki nr [...], na której skarżący urządził drogę dojazdową i którą wykorzystuje jako drogę dojazdową, z terenów dróg gminnych dojazdowych (symbol KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zmiana ta jest z pewnością tym bardziej dla skarżącego dotkliwa jeżeli uwzględni się, że to skarżąca Spółka była wcześniejszym właścicielem terenu oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która przeszła następnie na własność Gminy Kazimierz Dolny jako grunt wydzielony pod drogę publiczną – drogę gminną.
Podziału nieruchomości – działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego dokonano decyzją Burmistrz Kazimierza Dolnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019, zmieniającą decyzję z dnia 19 lipca 2019 r., którą dokonano podziału działki nr [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1, przy czym w punkcie 3 tej decyzji orzeczono, że działka nr [...] o pow. 0,1402 ha przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Kazimierz Dolny z dniem uprawomocnienia się decyzji (k.68 akt sądowych).
Co do zasady Sąd zgodził się z organem, że celowość wydania takiej decyzji w zakresie jej punktu 3 może budzić wątpliwości.
Wprawdzie z rysunku planu wynikałoby, że przewidywana na działce nr [...] droga gminna KG(D)026 styka się - dochodzi do drogi gminnej KG(D)071 (ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy Zamkowej, a według planu miejscowego z 2022 r. droga oznaczona symbolem 3.KDL) (k.31, 44v akt sądowych) to jednak ze zgodnych w tym zakresie twierdzeń stron wynika, że istniejące tam zbocze wąwozu uniemożliwia taki przejazd.
Sam organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że choć skarżąca wskazuje, że pomiędzy tymi działkami a drogą znajduje się las oraz wzgórze i połączenie ich bezpośrednio z ul. [...] wymaga ogromnych nakładów finansowych, na które byłoby stać jedynie podmiot publiczny, to jednak takie działanie (przekop wąwozu) z punktu widzenia technicznego oraz prawnego jest niemożliwe. Niniejsza koncepcja połączenia drogowego wiązałaby się z przekopaniem/zniszczeniem zboczy wąwozu (ul. [...]), co jest zabronione - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f, g; § 149 ust. 6 części tekstowej planu miejscowego z roku 2022, a ponadto wykonanie zjazdu z [...] wąwozu w dół, do ul. [...], ze względu na dużą różnice wysokości wynoszącą ok. 7,50 metra na odcinku ok. 10 metrów, jest z punktu widzenia technicznego niezwykle trudne i kosztowne (załącznik nr 3 - strona 8 akt sprawy) (k.84v akt sądowych).
Przewidywana uprzednio na działce nr [...] droga gminna KG(D)026 byłaby więc tzw. drogą ślepą, nieprzelotową, która w istocie zapewniałaby dojazd tylko do nieruchomości skarżącej Spółki (przed podziałem działki nr [...], a po podziale do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1) oraz ewentualnie do sąsiedniej zabudowanej działki nr [...] (k.31 i 71 akt sądowych).
Skoro więc taka droga dojazdowa miałaby prowadzić jedynie do nieruchomości jednego lub ewentualnie dwóch podmiotów to jak się wydaje niecelowym było urządzanie takiej drogi jako drogi publicznej (gminnej). Wystarczające byłoby urządzenie jej jako drogi wewnętrznej.
Sąd uznał, że uwagi te są bez żadnego znaczenia bowiem przedmiotem zaskarżenia w sprawie nie jest decyzja podziałowa, lecz uchwała Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tego samego względu za bez znaczenia Sąd uznał twierdzenia organu co do tego, że decyzja podziałowa jest w sposób oczywisty wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu [...] r., jak też, że była ona wydawana czasie, gdy uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sytuowało na tym obszarze tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej.
Odnosząc się do tego ostatniego twierdzenia Sąd uznał je za nie trafne bowiem podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.p.z.p.), a nie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.
Jakiekolwiek zaś twierdzenia o niezgodności z prawem decyzji podziałowej nie mogą być brane pod uwagę nie tylko z tej przyczyny, że decyzja ta nie jest przedmiotem orzekania w sprawie, ale przede wszystkim dlatego, że decyzja podziałowa z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019 jest decyzją ostateczną.
Skoro więc decyzja podziałowa ma walor ostateczności to dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego musi być uwzględniana przy ocenie stanu sprawy albowiem w sposób wiążący kształtuje ona stan prawny i faktyczny spornych nieruchomości.
Stan ten przedstawia się zaś tak, że w decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019, dokonując podziału działki [...], w punkcie 3 decyzji orzeczono, że działka nr [...] o pow. 0,1402 ha przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie przepisu at. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Kazimierz Dolny z dniem uprawomocnienia się decyzji.
Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do zmiany przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...], na której skarżący urządził drogę dojazdową i którą wykorzystuje jako drogę dojazdową.
Zmiana ta polegała na zmianie przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].
Zmiana ta narusza prawa skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1 albowiem w sensie prawnym pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, dojazdu do tych nieruchomości.
Mając na uwadze zasadę proporcjonalności i wynikającego z niej zakazu nadmiernej ingerencji w prawa strony Sąd uznał, że organ nie wykazał, jaki interes publiczny przemawia za zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu z terenu dróg gminnych dojazdowych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Mając na uwadze, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy Kazimierz Dolny jako grunt wydzielony pod drogę publiczną – drogę gminną takie zachowanie wydaje się działaniem nieracjonalnym i nie służącym w żądanym stopniu interesowi publicznemu.
Organ zmienia bowiem przeznaczenie terenu, który został urządzony i jest wykorzystywany jako droga dojazdowa, który był przeznaczony poprzednio w planie miejscowym pod drogi gminne i który został wydzielony oraz przejęty na własność przez gminę jako grunt przeznaczony pod drogę gminną.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że w powyższej zmianie trudno dopatrzeć się jakiegokolwiek interesu publicznego, rozumianego jako uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności oraz potrzeb związanych z planowaniem przestrzennym, tym bardziej takiego, który mógłby uzasadniać ograniczenie prawa własności, a Gmina nie wskazała w jaki sposób zmiana przeznaczenia działka nr [...] z drogi na działkę pod zabudowę jednorodzinną ma służyć lokalnej społeczności, zwłaszcza, że kształt tej działki, tj. jej długość i szerokości, a także aktualne zagospodarowanie z pewnością nie pozwoli na wzniesienie na tej działce żadnego obiektu budowlanego, a już na pewno nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W interesie publicznym jest zapewnienie przez władze Gminy mieszkańcom, jak także przedsiębiorcom prowadzącym na terenie Gminy działalność gospodarczą, dostępu do dróg publicznych.
Sąd uznał, że działanie organu jest więc nieracjonalne, nie służy w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.
Taką nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za naruszające zasadę proporcjonalności nadużycie władztwa planistycznego.
Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione jeżeli weźmie się pod uwagę to, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], pozbawiła dostępu do drogi publicznej część działek skarżącego o nr [...], [...], [...] i [...].
Jak już wyżej podnoszono istniejące na tym obszarze ukształtowanie terenu, istniejące zbocza i wąwozy, uniemożliwiają w sensie faktycznym i – jak wskazywał to sam organ – także w sensie prawnym, uzyskanie dostępu do drogi publicznej od strony zachodniej i północnej, a więc w szczególności od strony drogi gminnej KG(D)071 (ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy Zamkowej, a według planu miejscowego z 2022 r. drogi oznaczonej symbolem 3.KDL).
W istocie dojazd do nieruchomości skarżącego możliwy jest jedynie od strony południowo-wschodniej, tj. od strony przewidzianej w planie miejscowym z 2003 r. drogi gminnej KG(D)025, a według planu miejscowego z 2022 r. drogi oznaczonej symbolem 19.KDW.
Organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącego co do tego, że zaskarżona zmiana planu miejscowego pozbawia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej, podnosząc, że dostęp ten jest w pełni zapewniony z uwagi na to, że z prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Puławach V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...] (stanowiąca załącznik do skargi), gdzie jako właściciel nieruchomości ujawniona jest spółka "W." Sp. z o.o. Sp. K" wynika, że w dziale I w/w księgi wieczystej ujawniony jest wpis dotyczący odpłatnej służebności gruntowej ustanowionej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w K., polegającej na prawie przejazdu i przechodu po części działki numer [...] położonej w K. przy ulicy [...], od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej [...]. Właściciele działki nr [...] mają zaś bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...].
Sąd zauważył, że stanowisko takie nie jest uzasadnione co do wszystkich działek stanowiących własność skarżącego.
Niewątpliwie opisywana wyżej służebność przejazdu i przechodu utrzymała się w mocy na rzecz każdej z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] (art. 290 § 1 Kodeksu cywilnego).
Uwagi organu uszło jednak, że w związku z dokonanym podziałem działki nr [...] oraz związanym z tym przejściem na własność Gminy Kazimierz Dolny działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną, nieruchomość skarżącego podzielona została na dwie odrębne i nie sąsiadujące ze sobą części. Część wschodnia składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...] graniczy z działką nr [...] i poprzez tę działkę, w związku z ustanowioną służebnością gruntową, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej na działce nr [...], poprzednio oznaczonej jako droga gminna KG(D)025, a według obecnie uchwalonego planu miejscowego z 2022 r. do drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 19.KDW i drogą tą do ulicy [...]. Dostępu takiego nie ma natomiast część zachodnia nieruchomości skarżącego składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...]. Nieruchomość ta nie graniczy bowiem ani z działką nr [...], ani też z działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Od nieruchomości tych działki nr [...], [...], [...] i [...] oddziela działka nr [...] stanowiąca własność innych osób, a mianowicie własność Gminy Kazimierz Dolny. Z dokumentów przedstawionych przez strony nie wynika, by Gmina Kazimierz Dolny zapewniła skarżącemu możność swobodnego przejazdu i przechodu po tym terenie. Z uchwalonego zaś obecnie przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie można wywieść wniosku o tym, że ze swej istoty i faktu przynależności do gminy, jest to teren ogólnie i publicznie dostępny jako teren przeznaczony pod komunikację, a więc, że w istocie działka ta jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną.
Skutkiem dokonanego podziału działki nr [...] oraz związanego z tym przejścia na własność Gminy Kazimierz Dolny działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną oraz uchwalonej zaskarżoną uchwałą zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], jest to, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...], [...] i [...] utraciły prawnie gwarantowany dostęp do drogi publicznej.
Takie działanie organu Sąd uznał za nieracjonalne, nie służy w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym i w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, a prawnie gwarantowanego poprzez przeznaczenie gruntu pod drogi gminne dojazdowe (symbol KG(D)026), dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.
Taką nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za naruszające zasadę proporcjonalności nadużycie władztwa planistycznego.
Sąd zauważył, że jedynym podniesionym argumentem, który miał przemawiać za zmianą przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], czy nawet wręcz obligować organ do dokonania takiej zmiany było to, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny teren, gdzie położona jest działka nr [...], został oznaczony jako M - Tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej.
Sąd co do zasady przyznał, że plan miejscowy nie może być sprzeczny z zapisami i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Jednakże wzgląd na związanie ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wykluczałby możność przeznaczenia działki nr [...] pod drogę dojazdową jedynie wtedy, gdyby zapisy i ustalenia studium wykluczały definitywnie możność sytuowania na tym terenie drogi dojazdowej. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie ma miejsca.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, którego zapisy i ustalenia kształtowały stan prawny w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kazimierz Dolny uchwalone uchwałą Nr IV/23/19 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 stycznia 2019 r. (tekst studium wraz z rysunkami i załącznikami utrwalony na płycie CD przedstawionej przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2024 r. (k.138 akt sądowych) – płyta CD dołączona do akt administracyjnych).
Jak wynika z części rysunkowej studium działka nr [...] położona jest na terenie o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M (k.2 akt administracyjnych oraz rysunek studium na płycie CD załączonej do akt administracyjnych).
Studium jako podstawowy kierunek przeznaczenia dla terenów o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M ustala: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (k.3 akt administracyjnych oraz tekst studium na płycie CD załączonej do akt administracyjnych).
Z powyższego wynika, że studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia przewiduje tak zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak też obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, przy czym oba te kierunki są względem siebie równoważne.
W studium nie zdefiniowano pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.
W utrwalonym już jednak orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że definicja pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" znajduje się w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.") (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2088/13).
Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" i stanowi, że pod pojęciem tym rozumie się także budowę drogi". Tym samym też pod pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy również drogi.
Z tych też względów Sąd uznał, że do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, o których mowa w cytowanym wyżej zapisie studium zaliczają się również drogi.
Sąd uznał zatem, że ustalenia studium dotyczące terenów o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M nie wykluczają w żaden sposób możności sytuowania na tym terenie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Przeciwnie zapisy te wskazują, że jednym z dwóch podstawowych i równoważnych kierunków przeznaczenia pozostają na tym terenie, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, pod pojęciem to którym rozumieć należy również drogi.
Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozwalają zatem na sytuowanie na terenach o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M także dróg, w tym także dróg wewnętrznych, które to rozwiązanie wydaje się być najwłaściwsze w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotowa droga byłaby tzw. drogą ślepą i służyła obsłudze komunikacyjnej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność skarżącego oraz ewentualnie właściciela działki nr [...], choć ta faktycznie graniczy bezpośrednio z działką nr [...].
Co więcej mając na uwadze, że wszystkie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1 stanowią własność jednej osoby prawnej, zaś podział geodezyjny nieruchomości ma w istocie znaczenie czysto techniczne, można by nawet rozważyć przeznaczenie na drogę wewnętrzną jedynie północnej części działki nr [...], w taki sposób, by zapewnić swobodny dojazd także do zachodniej części nieruchomości skarżącego obejmującej działki nr [...], [...], [...], i [...]. Wtedy niewątpliwie wyważenie interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi skarżącego, przedstawiałoby się odmiennie niż w realiach istniejących obecnie w sprawie.
Odnosząc się do twierdzeń organu jakoby działka nr [...] nadal w pełni mogła spełniać funkcję dojazdu i dojścia do nieruchomości, a to z uwagi na treść § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego Sąd zakwestionował to stanowisko.
Istotnie w § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego ustalono, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami 1.MN – 178.MN jako przeznaczenie uzupełniające przewiduje się: dojazdy i dojścia do budynków, miejsca postojowe dla samochodów.
Powyższy zapis planu nie gwarantuje jednakże skarżącemu prawnej możliwości dojazdu do należących do niego nieruchomości z tej podstawowej przyczyny, że obecnie działka nr [...] nie stanowi własności skarżącego, lecz własność innego podmiotu – Gminy Kazimierz Dolny.
Sama więc, wynikająca z § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, możliwość sytuowania na terenie oznaczonym symbolem MN, a więc również na terenie działki nr [...], także dojazdów i dojścia do budynków i miejsc postojowych, ma więc charakter czysto potencjalny, nie obligując w żaden sposób właściciela tego terenu do korzystania z przedmiotowego terenu w taki właśnie sposób.
Zapis § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego nie gwarantuje więc i nie zapewnia skarżącemu możliwości dalszego wykorzystywania działki nr [...] jako drogi dojazdowej.
Tym samym nie zapewnia mu też, w sensie prawnym, dostępu do drogi publicznej.
Jak zaś się trafnie wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej) powinien być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym.
Sama wynikająca z § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego możliwość sytuowania na terenie MN także dojazdów i dojść do budynków i miejsc postojowych, tak rozumianego dostępu do drogi publicznej nie zapewnia.
Podsumowując Sąd stwierdził, że skutkiem dokonanego podziału działki nr [...] oraz związanego z tym przejścia na własność Gminy Kazimierz Dolny działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną oraz uchwalonej zaskarżoną uchwałą zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)026) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], jest to, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...], [...] i [...] utraciły prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.
Takie działanie organu było nieracjonalne, nie służyło w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1 albowiem w sensie prawnym i w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] pozbawiło go, już istniejącego faktycznie w terenie i prawnie uprzednio gwarantowanego przez przeznaczenie gruntu pod drogi gminne dojazdowe (symbol KG(D)026), dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.
Rada Miejska w Kazimierzu Dolnym wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazała na naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w stwierdzeniu, że Gminie Kazimierz Dolny nie przysługiwało uprawienie do zmiany przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy gmina jest organem właściwym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.
Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy zarzuciła naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na:
a) nie odniesieniu się do faktu, że zapisy studium, w którym teren działki nr [...] uzyskał przeznaczenie M - Tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej, weszły w życie w dniu 9 kwietnia 2015 r., natomiast spółka "W." nabyła ten teren w dniu 30 listopada 2015 r.;
b) brak odniesienia się do faktu, że projekt przedmiotowego planu miejscowego był wyłożony do wglądu publicznego w latach 2019, 2021 i 2022, zaś stronie, zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługiwało uprawnienie do wniesienia uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego; skarżąca W. Sp. z o.o. nie skorzystała z tej możliwości i nie wniosła uwagi dotyczącej działki nr [...];
c) brak odniesienia się do tez przywołanego w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z-dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1449/12, w którym wskazano, że brak ustosunkowania się (w drodze wniosków/uwag) przez skarżącą w toku procedury planistycznej do projektu planu może być uznawany za akceptację jego zapisów;
d) błędne stwierdzenie, że działki [...], [...], [...] i [...] nie mają możliwości dostępu do drogi publicznej;
e) błędnym stwierdzeniu, że zmiana przeznaczenia w planie miejscowym działki [...] z drogi dojazdowej na tereny zabudowy mieszkaniowej, pozbawia skarżącego W. Sp. z o. o. już istniejącego w terenie dojazdu do przedmiotowych nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącego kasacyjnie organu uzasadniała postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka W. Sp. z.o.o. Sp. k. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Kazimierz Dolny nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowień kontrolowanego planu miejscowego na podstawie stanu prawnego poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 28 ust. 1 w brzmieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. W istocie aby stwierdzić nieważność uchwały planistycznej istotne są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały a nie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez Sąd ich nieważności (daty wyrokowania).
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji wyroku słusznie dopatrzył się zaistnienia przesłanki nieważności postanowień planu z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu tj. naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego bowiem w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia terenu działki nr [...] z drogi dojazdowej KG(D)026 na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] i teren dróg publicznych – droga lokalna 3.KDL, tereny lasów 11.ZL, prowadzi do naruszenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego albowiem zmiana ta doprowadziła w istocie do pozbawienia sąsiednich działek (nr [...]) przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dostępu do drogi publicznej. Ponadto zmiana taka nie została przez Gminę uzasadniona ważnym interesem publicznym, który w zestawieniu z interesem właściciela okolicznych działek do zagospodarowania ich pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną uzasadniałby pozbawienie tych działek prawnego dostępu do drogi publicznej, gdy na terenie tym skarżący urządził już drogę dojazdową i którą wykorzystuje jako drogę dojazdową, z terenów dróg gminnych dojazdowych (symbol KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zauważyć należy, że zapewnienie dostępu działki budowlanej do drogi publicznej warunkuje zabudowę tej działki.
W zaskarżonym wyroku Sąd szczegółowo i jednoznacznie przedstawił okoliczności z których wynikało, że działki przylegające do działki [...], których Spółka jest właścicielem, zostały pozbawione jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej właśnie poprzez zmianę przeznaczenia działki [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem NSA, przytaczanie kolejny raz tej argumentacji jest niecelowe. W ocenie NSA argumentacja Sądu w tym zakresie jest prawidłowa, nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ją i uznaje za swoją. Lokalizacja działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]1 względem siebie jak i innych działek oraz występujące na tym obszarze ukształtowanie terenu (wzgórze, znaczące spadki terenu, skarpy) wykluczało przyjęcie, że pomimo przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dostęp tych działek do drogi publicznej został zapewniony.
W ocenie NSA, Sąd odnosząc się do kwestii przysługującego Gminie uprawnienia do samodzielnego kształtowania zagospodarowania terenu na terenie gminy (władztwo planistyczne art. 3 ustawy o planowaniu) słusznie uznał, że granice tego prawa zostały przekroczone albowiem Gmina nie przedstawiła przekonujących argumentów, które uzasadniałyby jej ingerencję w prawo własności Spółki poprzez pozbawienie dostępu jej działek do drogi publicznej, zwłaszcza że faktycznie taki dostęp funkcjonuje i jest wykorzystywany przez okolicznych mieszkańców do komunikacji z drogami publicznymi na terenie Kazimierza Dolnego. Władztwo planistyczne jest wyłączną kompetencją Gminy i Sąd tego w zaskarżonym wyroku nie kwestionował. Podlega ono jednak ograniczeniom z uwagi na interesy prawne pozostałych stron, których dotyczą regulacje uchwał planistycznych. Gmina powinna ważyć zgodnie z zasadą proporcjonalności interesy publiczne z interesem jednostek. Skoro zasadniczo zmienione zostało przeznaczenie działki dotychczas drogi dojazdowej na teren zabudowy jednorodzinnej, to należało przedstawić jakie motywacje, których źródłem jest interes publiczny mieszkańców lub Gminy, za takim rozwiązaniem przemawiały. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że Gmina nie wykazała, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] z drogi na działkę pod zabudowę jednorodzinną służyć będzie lokalnej społeczności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, jak podnosiła Spółka, że kształt tej działki, tj. jej długość i szerokość, oraz jej aktualne zagospodarowanie nie spełnia wymogów pozwalających pobudować na niej na jakikolwiek obiekt budowlany, a już na pewno nie pozwala na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Poprzednie przeznaczenie odpowiadało interesom publicznym tj. interesowi mieszkańców albowiem mieszkańcy tego terenu miasta, przedsiębiorcy prowadzącym na terenie Gminy działalność gospodarczą, mieli zapewniony dostęp do dróg publicznych i zachowane było połączenie komunikacyjne tego terenu z istniejącymi drogami publicznymi.
Powoływana potrzeba zgodności postanowień planu ze studium nie była wystarczającym uzasadnieniem, bowiem jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozostawienie działki nr [...] jako drogi dojazdowej było zgodne ze studium, które przewidywało urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, do których zalicza się także drogi. Poza tym Sąd przedstawił argumentację, która podważa twierdzenia Gminy, że działki należące do Spółki, pomimo zmiany przeznaczenia działki nr [...] mają zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest pozbawiony podstaw albowiem wszystkie elementy uzasadnienia wyroku wskazane w tym przepisie spełnia uzasadnienie kontrolowanego wyroku. Uzasadnienie to wskazuje jakie były zarzuty skargi, stanowisko strony przeciwnej i jakie były motywy i podstawy prawne podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia tj. uwzględnienia skargi. Sąd miał podstawy stwierdzić nieważność postanowień planu odnośnie działki nr [...] albowiem Gmina bez uzasadnionych podstaw zmieniła jej przeznaczenie doprowadzając do pozbawienia okolicznych działek budowlanych koniecznego z uwagi na ich charakter dostępu do drogi publicznej, który istnieje obecnie i jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem.
Świadomość Spółki o postanowieniach studium, które weszły w życie 9 kwietnia 2015 r. w chwili nabywania terenu przedmiotowych działek (30 listopada 2015 r.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem nawet brak świadomości istnienia zapisów studium w tym zakresie nie uzasadnia sporządzenia planu, który narusza prawo własności w sposób nieuzasadniony i dochodzi tym samym do naruszenia granic władztwa planistycznego. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto organ działał nieracjonalnie bowiem działkę urządzoną i wykorzystywaną już jako droga dojazdowa przeznaczył pod zabudowę jednorodzinną. Jednak parametry tej działki nie pozwalają na jakąkolwiek zabudowę nie mówiąc już o zabudowie jednorodzinnej. Pozbawienie dojazdu z dróg publicznych do kilku działek istniejącym już dojazdem (działka [...]), zwłaszcza gdy został wywłaszczony podczas podziału działki [...] w celu urządzenia tam drogi dojazdowej, razi nieracjonalnością.
O wadliwości wyroku nie świadczy także to, że Spółka zaskarżyła uchwałę planistyczną a w procedurze planistycznej nie wykazała się aktywnością np. nie zgłosiła uwag po wyłożeniu projektu planu. Brak aktywności Spółki w powyższym zakresie nie pozbawia ją prawa do kwestionowania postanowień planu poprzez wniesienie skargi. Skoro wykazała ona naruszenie planem jej interesu prawnego (prawa własności poprzez pozbawienie działek dostępu do drogi publicznej) w sposób niezgodny z prawem czyli wykraczający poza granice władztwa planistycznego, to należało zaskarżone postanowienia planu uchylić stwierdzając ich nieważność. Zatem Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo wydając wyrok na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu działki Spółki o numerach [...], [...], [...], [...] nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej bowiem dostęp do drogi 3.KDL (dz. nr [...]) prowadzi przez niekorzystne ukształtowanie (zbocze o stronnym spadku albo poprzez wzgórze) a działka [...] nie przewiduje wprost prawa ustanowienia służebności drogowej dla Skarżącej Spółki a więc wskazywana możliwość ustanowienia służebności drogowej dla tych działek jest tylko potencjalna, uzależniona od dobrej lub złej woli właściciela działki [...] tj. Gminy. Przy czym sama Gmina zauważa w skardze kasacyjnej, że należąca do niej działka nie ma bezpośredniego połączenia z działką drogowa [...] (19.KDW). Zatem Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie wywiódł, że działki po zachodniej stronie działki [...] nie mają zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej.
Okoliczność, że Spółka poprzez podzielenie działki [...] doprowadziła do przekazania Gminie działki [...] na cele ustanowienia tam drogi dojazdowej do pozostałych wydzielonych wówczas działek nie świadczy o winie Spółki odnośnie do pozbawienia jej działek dostępu do drogi publicznej. Spółka zgodziła się na wyzbycie własnej własności do działki [...] właśnie dlatego by Gmina urządziła tam działkę drogową a nie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem należało wykazać się konsekwencją i pokładanym w Gminie zaufaniem do organów władzy publicznej i ustanowić w planie przeznaczenie pod drogę dojazdową. Skoro Gmina odstąpiła od tego rozwiązania doszło do pozbawienia dostępu do drogi publicznej działek skarżącej Spółki co uzasadniało stanowisko, że doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego a tym samym do naruszenia zasad sporządzania planu kwalifikującego stwierdzenie nieważności planu w stosunku do działki nr [...].
Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej Sąd w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że doszło do pozbawiania skarżącej faktycznego dostępu jej działek do drogi publicznej. Sąd wiedział, że obecnie istniejące zagospodarowanie działki nr [...] to droga dojazdowa, chodniki, trawniki, parkingi ale wielokrotnie podkreślał, że powodem uchylenia postanowień planu jest prawne pozbawienie działek Spółki dostępu do drogi publicznej. Sąd aktualnego zagospodarowania tej działki nie kwestionował bowiem nie wpływało ono na negatywną ocenę postanowienia planu o przeznaczeniu tej działki pod zabudowę mieszkaniową. Właśnie to było powodem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.