II SA/Kr 1169/23

II SA/Kr 1169/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. A. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 lipca 2023 r. nr SKO.ZP/415/142/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 lipca 2023 roku numer SKO.2P/415/142/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. G. z dnia 23 maja 2023 roku numer B.6730.87.1.2022 ustalającą na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "N. J. 2" wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o łącznej mocy nieprzekraczającej 2MW z możliwością realizacji w formie niezależnych Instalacji o dowolnych konfiguracjach lub budowania w całości na działkach nr [...] w miejscowości N. J..
W uzasadnieniu organ podał, iż w orzecznictwie sądowym aktualnie wyrażany jest jednolity pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21 wskazano, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). Dodano w nim zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej w skrócie: "oze") przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W wyroku tym NSA stwierdził: "Analizę tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 upzp - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 upzp - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej oze) przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji pozbawiony jest
możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 upzp nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoźe.
Z tego przepisu, nie wynika też, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a upzp oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.
Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi to zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust 5 upzp, a zatem jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust 2a upzp, jak i art. 15 ust 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust 3 upzp zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 893/21). Dodatkowo nowelizację art. 61 ust 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.
Reasumując organ uznał, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji analizując niniejszą sprawę, należy rozpatrywać ją bez koniczności spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy tj. dotyczących kontynuacji funkcji i dostępu do drogi publicznej.
Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że wnioskiem z dnia 11 maja 2022 roku P. Sp. z 0.0. z siedzibą w K. zwróciła się do Wójta Gminy L. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "N. J. 2" wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o łącznej mocy nieprzekraczającej 2MW z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji o dowolnych konfiguracjach lub budowania w całości na działkach nr [...] w miejscowości N. J.. Do wniosku dołączono m.in. decyzję Wójta Gminy L. G. z 6 maja 2022 roku numer R.6220.1.1.2022 stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa kompleksu odrębnych farm fotowoltaicznych N. jastrząbka 2, o łącznej mocy do 2MW, zlokalizowanych w miejscowości N. J. gm. L. G. wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną dla każdej z farm infrastrukturą, w tym z magazynem energii z możliwością dzielenia na etapy lub budowania w całości na działce/działkach o nr ew.; [...] w obrębie N. J.". W decyzji ustalono, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Grunty, na których planowana jest inwestycja, stanowią klasoużytki RIVb, RV i ŁIV, nie wymagają zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele inne niż rolne. Decyzja została uzgodniona ze Starostą Tarnowskim pod względem ochrony gruntów rolnych - postanowieniem z dnia 21.09.2022 r. nr GN.6123.3.153.2022.LD - stosownie do art. 60 ust. 1 wzw. Z art. 53 ust 1 pkt 6 u.p.z.p. Ponadto organ uzgodnił decyzję z państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w S. (pismo z dnia 15 września 2022 r.), który to organ dokonał uzgodnienia milczącego stosownie do art. 53 ust 5 u.p.z.p. Ponadto w toku postępowania PGW "Wody Polskie" pismem z dnia 18.07.2022 r. nr KR.4.4361.445.2022.KŁ poinformowało o znajdującym się w prowadzonej ewidencji melioracji wodnych zapisie o występowaniu urządzeń melioracyjnych - podziemnej sieci drenarskiej. W związku z czym organ ten wskazał na obowiązujące w tym względzie przepisy kształtujące obowiązki i ograniczenia inwestora. Ponadto pismem z dnia 26.07.2022 r. Gminna Spółka Komunalna Sp. z o.o. nie wniosła uwag do projektu inwestycji pod względem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Z zalegającej w aktach analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w J. – Ż. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Stosownie do art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (to jest z wyjątkiem parków narodowych). W konsekwencji uchylenia poprzedniej decyzji Wójta Gminy L. G. (z dnia 26 października 2022 roku numer B.6730.87.2022 ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji) organ I instancji wystąpił pismem z dnia 19 kwietnia 2023 roku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek o uzgodnienie doręczony dostał RDOŚ w Krakowie w dniu 21.04.2023 r. i do dnia wydania decyzji nie wpłynęło stanowisko organu współdziałającego. Mając zatem na uwadze treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Dokonując analizy planowanej inwestycji pod względem pozostałych przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., Kolegium ustaliło ponadto, że w toku postępowania załączono do akt sprawy projekt decyzji oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną przez architekta. Z powyższych materiałów wynika, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji, potwierdza to informacja z T. D. S.A. o możliwości przyłączenia farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej. Ponadto inwestycja została uzgodniona bez uwag z Gminną Spółką Komunalną Sp. z o.o. w L. G. w zakresie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości zatem, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji ww. inwestycji. W zakresie zgodności z przepisami odrębnymi ustalono, że teren inwestycji jest objęty formą ochrony przyrody przewidzianą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, to jest obszarem chronionego krajobrazu pod nazwą J.-Ż. Obszar Chronionego Krajobrazu. Na mocy uchwały nr XVIll/248/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 10 marca 2020 roku w sprawie J. - Ż. Obszaru Chronionego Krajobrazu w części położonej w województwie małopolskim (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2020 r., poz. 2036) wprowadzono na terenie
obszaru następujące zakazy:
1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko:
2) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;
3) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów;
4) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
5) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;
6) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;
7) budowania nowych obiektów budowlanych:
a) w wyznaczonych strefach zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały oraz w pasie szerokości 10 m od linii brzegów pozostałych rzek wyodrębnionych w ewidencji gruntów jako wody płynące w ich rzeczywistym przebiegu w terenie oraz od naturalnych zbiorników wodnych;
b) w pasie szerokości 10 m od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Stosownie do § 3 ust. 2 Uchwały, zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu lub dla których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak jest zatem podstaw aby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ww. uchwałą w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Jak wynika z ustaleń zawartych w załączonej do wniosku decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sprawie nie występuje żadna z okoliczności objętych ww. zakazami. Ponadto, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 roku numer ST-I.4220.25.2022.MB RDOŚ w Krakowie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Teren inwestycji nie jest objęty formą ochrony zabytków, znajduje się poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, znajduje się poza obszarem górniczym, jak i poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Stwierdzono natomiast, że teren inwestycji znajduje się obrębie występowania melioracji wodnych - sieci drenarskiej. Wskazano w związku z tym że w sytuacji kolizji inwestycji z ww. urządzeniami melioracji wodnych należy opracować dokumentację przebudowy istniejącego systemu drenarskiego w sposób zapewniający sprawne jego działanie na terenach przyległych na własny koszt. Przebudowa, likwidacja lub budowa nowych urządzeń melioracji wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodno prawnego, a wszystkie roboty muszą zostać wykonane zgodnie z ustawą - Prawo wodne. Wskazano także na konieczność realizacji inwestycji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 6 maja 2022 r. nr R.6220.1.1.2022 w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto ustalono, że inwestycja nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Został także spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, albowiem działka nr [...] przylega do drogi publicznej [...] (działka nr [...] własność - Gmina L. G.). Podsumowując, przeprowadzone postępowanie wykazało, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło stronom skarżącym, że z uwagi na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, zarzuty podniesione w odwołaniu, jak i w toku postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wyjaśniło, że fakt niezawiadomienia strony o przesłaniu do RDOŚ w Krakowie do uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. O konieczności uzgodnienia z RDOŚ strona wiedziała z poprzedniej decyzji Kolegium, zaś niezajęcie stanowiska w terminie ustawowym powoduje, że strona pomimo zawiadomienia, nie miałaby możliwości zapoznania się z treścią stanowiska RDOŚ. Kolegium zauważa także, że w toku postępowania stronie został zapewniony czynny udział w postępowaniu. Począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania po możliwość składania protestów i uwago w toku postępowania. Strona skarżąca ponadto wskazując na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o przesłaniu projektu decyzji do uzgodnienia nie wskazała, że uniemożliwiło to jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli skargę J. A. oraz P. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) Art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji;
2) Uchwały nr XVIII/248/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 10 marca 2020 roku w sprawie J.-Ż. Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jej błędne zastosowanie i uznania, ze inwestycja jest zgodna z tą uchwałą;
3) Art. 24 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak dokonania ustalenia czy planowana inwestycja nie narusza zakazów na obszarze objętym ochroną z uwagi na usytuowanie inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu;
4) Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie przez organ od sprawdzenia wymogów wynikających z tego przepisu oraz uznanie, że sprawę należy rozpatrywać bez konieczności spełnienia wymogów określonych w przepisie, a dotyczących kontynuacji funkcji i dostępu do drogi publicznej;
5) Art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy moc zainstalowanych urządzeń będzie większa niż 500kW;
Ponadto naruszenie przepisów postępowania tj art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o wystąpieniu do RDOŚ w Krakowie o zajęcie stanowiska w sprawę o uzgodnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W odpowiedzi na skargę inwestor P. Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
O ile w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jednak naruszenie tego przepisu w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem Skarżący nie wskazują w jaki sposób uchybienie to uniemożliwiło dokonanie im konkretnych czynności procesowych i aby miało wpływ na wynik postępowania. Uchybienie to choć miało miejsce, to jednak nie pociągało dla Skarżących żadnych konsekwencji, w związku z czym należy je kwalifikować jako uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy.
W orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że co się tyczy uzgodnień dokonywanych w toku postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, to zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Dlatego fakt niezawiadomienia pozostałych stron przez organ załatwiający sprawę, o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska, można zakwalifikować co najwyżej jako naruszenie przepisu postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli uchybienie, które nie uzasadnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Pozostałe zarzuty skargi są natomiast bezzasadne, a ocena kontrolowanego postępowania prowadzi do konkluzji, że nie zachodzą żadne przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zarzut naruszenia art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę, przepis ten znajduje zastosowanie w innym postępowaniu tj. w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a które to postępowanie zostało zakończone ostateczną Decyzją Wójta Gminy L. G. z dnia 06 maja 2022 r., znak sprawy R.6220.1.1.2022, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odrębnym postępowaniu. Ewentualne zarzuty co do naruszenia przepisów u.i.o.ś. mogły zatem zostać podniesione w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Również zarzut naruszenia uchwały nr XVIII/248/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie J. - Ż. Obszaru Chronionego Krajobrazu w części położonej w województwie małopolskim (dalej: "Uchwała") nie jest trafny.
Stosownie do § 3 ust. 2 Uchwały, zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.i.o.ś.) nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu lub dla których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowym wypadku nie była co prawda przeprowadzona ocena oddziaływania zamierzanego przedsięwzięcia na środowisko jednak przywołany przepis skonstruowany jest alternatywnie. W sytuacji zatem kiedy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu uzgodnieniowym, to należy uznać, że planowana inwestycja jest w świetle § 3 ust. 2 uchwały dopuszczalna, mimo jej usytuowania na obszarze J. - Ż. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W tym miejscu można jedynie dodać, że w myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wniosek o uzgodnienie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy został doręczony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie w dniu 21 kwietnia 2023 r. oraz ze względu na niezajęcie przez ten organ stanowiska w ustawowym terminie, uważa się że zostało ono dokonane w sposób "milczący". Tym samym brak jest podstaw aby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z ww. uchwałą w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje żadna z innych przesłanek aby uznać, że planowana inwestycja objęta jest innymi, szczegółowymi zakazami, o których stanowi § 3 ust. 1 uchwały. Jeśli bowiem chodzi o zakaz budowania nowych obiektów budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały), to dotyczy on jedynie obiektów w wyznaczonych strefach i w pobliżu zbiorników wodnych. Zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 uchwały nie pozostają w związku z planowana inwestycją. Natomiast zakazy wyartykułowane w § 3 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały mogą ewentualnie wpłynąć na treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Same w sobie – jak i zresztą wszystkie pozostałe, nawet jeśli hipotetycznie ujmując w jakikolwiek sposób ograniczałyby planowana inwestycję – nie są przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja ma charakter jedynie promesy do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast sama nie daje uprawnienia do realizowania inwestycji.
Zarzut naruszenia art. 24 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p.") jest również chybiony, ponieważ przepis ten nie stanowi samodzielnej normy prawnej, ale stanowi podstawę umożliwiającą właściwemu organowi uchwałodawczemu do wprowadzenia określonych zakazów na obszarze chronionego krajobrazu. Tym samym, zarzut naruszenia przepisu art. 24 u.o.p., nie może funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od normy szczególnej, jaką w realiach niniejszej sprawy są przepisy Uchwały, które jak wykazano powyżej nie zostały naruszone.
Również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") nie jest trafny, ponieważ zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wersji obowiązującej w niniejszym postępowaniu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis odnosi się do art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "u.o.z.e."), który definiuje instalację odnawialnego źródła energii. Tymczasem skarżący w swojej interpretacji zmierzają do zmiany brzmienia tego przepisu, co nie jest wykładnią prawidłową.
Także zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla instalacji fotowoltaicznej o mocy zainstalowanej powyżej 1 MW była dawniej przedmiotem sporu doktrynalnego, to jednak kwestia ta została ostatecznie i jednoznacznie rozstrzygnięta w licznym, najnowszym orzecznictwie, w tym, w szczególności, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt: II OSK 1276/21, w którym sąd orzekając w sprawie budowy elektrowni słonecznej o mocy zainstalowanej do 3 MW przyjął, że "Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego (...). Natomiast decyzje o warunkach zabudowy (...) określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Jest to kontynuacja linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt: II OSK 667/21, w którym przyjął on za zasadne dokonanie wykładni literalnej tego przepisu tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w oderwaniu od art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych należy w zasadzie uznać za jednolite w tym względzie. Wynika z niego, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi to zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust 5 upzp, a zatem jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust 2a upzp, jak i art. 15 ust 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast odnosząc się do pozaprawnej argumentacji skarżących, to z jednej strony przytaczane twierdzenia nie są poparte wiedzą specjalistyczną, a przede wszystkim na płaszczyźnie postępowania przed sądem administracyjnym istotny jest aspekt zgodności decyzji z przepisami prawa. Dlatego również te zarzuty nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.