II OSK 220/22

II OSK 220/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 391/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-08-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 391/21 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 391/21 oddalił skargę R.O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2021 r., nr WOA.7721.311.2018.SDK w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- art. 153 i art. 170 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniej wydanych w przedmiotowej sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1151/18 z 21 marca 2019 r.; IV SA/Po 797/19 z 28 listopada 2019 r.; IV SA/Po 1247/20 z 3 grudnia 2020 r.) co do "badania możliwego oddziaływania spornych, konkretnie wymienionych obiektów znajdujących się na działce o nr ewid. [...] na środowisko, a przez to na nieruchomość Skarżącego w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", innymi słowy do ustalenia przez organy obsady DJP, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało - organy nadzoru budowlanego nie dokonały dokładnych ustaleń i nie wyjaśniły sprawy w zakresie kluczowego zarzutu dotyczącego znacznego przekroczenia liczby DJP. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie dają podstawę do oceny trafności zastosowanych przepisów;
- art. 141 § 4 p.p.s.a.,tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. W ocenie skarżącego Sąd I instancji:
• nie wyjaśnił, dlaczego PINB w Gostyniu uznając skarżącego za stronę postępowania, nie przeprowadził żadnego dowodu z jego udziałem,
• nie wyjaśnił w sposób przekonujący rozbieżności w zakresie ilości użytkowych budynków inwentarskich i ilości DJP (istniejącej i planowanej) w: decyzji środowiskowej z 5 listopada 2014 r., decyzji PINB w Gostyniu z 18 września 2918 r., decyzji środowiskowej z 29 stycznia 2021 r., decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2021 r.,
• nie wyjaśnił zarzutu skarżącego, że spośród 12 obiektów budowlanych, które jakoby mają stanowić pierwotną zabudowę folwarczną tylko 5 obiektów budowlanych ma cokolwiek wspólnego z pierwotną zabudową folwarczną,
• nie wyjaśnił, dlaczego organ nawet nie próbował zastosować sankcji karnych wobec właścicieli nieruchomości za brak przechowywania dokumentów,
• nie wyjaśnił, dlaczego organy nie skorzystały z prawnych możliwości zdobycia dowodów z zeznań świadków i oględzin,
• nie wyjaśnił okoliczności zakupu i przekazania nieruchomości od RSP (nie wskazano nawet nr księgi wieczystej działki nr [...]),
• nie wyjaśnił wątpliwości związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynków gospodarczych (nie inwentarskich) na budynki inwentarskie,
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu; organy, a także Sąd I instancji popełniły błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania I instancji tzn. Sąd wadliwie ocenił, że PINB w Gostyniu miał prawo umorzyć postępowanie z przyczyn przedmiotowych, choć powinien wdrożyć postępowania naprawcze oparte o przepisy art. 50 - 51 P. b. , w szczególności zaś o przepis art. 71a Prawa budowlanego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - lit. c) oraz art.151 p.p.s.a, polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że rozmiar produkcji na jego działkach według wyliczeń skarżącego nie jest niczym poparty i zdaje się być istotnie przesadzony na potrzeby skargi kasacyjnej i celem wsparcia niezasadnych argumentów w tym zakresie. Podniósł także, że okoliczności legalności zabudowy na jego działkach były przedmiotem postępowań administracyjnych, w tym prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, i wszystkie kwestie w tym zakresie zostały wyjaśnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Za bezzasadne uznać należy dwa pierwsze zarzuty skargi, tj. zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 oraz art. 134 p.p.s.a. jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które z uwagi iż pozostają ze sobą w związku, należy rozpoznać łącznie. W zarzutach tych skarżący zarzucił brak samodzielnego ustalenia obsady DJP, a jedynie poprzestanie na oświadczeniu właściciela w tym zakresie.
Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej w niniejsze sprawie organ administracyjny jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związani byli wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1151/18, z 28 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 797/19 i z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt: IV SA/Po 1247/20. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wytyczne zawarte w ww. wyrokach zostały uwzględnione.
Zwrócić należy uwagę, że w ostatnim z ww. orzeczeń, tj. z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1247/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że wykonując wytyczne uprzednich wyroków WSA w Poznaniu dotyczących ustalenia konkretnie obiektów, co do których prowadzone jest postępowanie administracyjne, WWINB zlecił ponowną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości - działka nr [...], czego wynikiem jest protokół nr 1/2020 z 10 marca 2020 r., dokumentacja fotograficzna oraz załączona do protokołu mapa obrazująca budynki zlokalizowane na nieruchomości o nr ewid. [...] ze wskazaniem pierwotnej zabudowy folwarcznej (budynki od nr 1 do nr 12, k. 62 z załącznikami akt adm. I inst.). Organ ustalił, że pierwotną zabudowę folwarczną stanowią obiekty oznaczone na załączonej mapie numerami od 1 do 12. Ustalił, w jaki sposób każdy w tych obiektów jest użytkowany i przyjmując oświadczenia właścicieli określił jakie zwierzęta są hodowane i w jakiej liczbie w poszczególnych obiektach, przeliczając ilość zwierząt na duże jednostki produkcyjne (DJP). W oparciu o oświadczenia właścicieli przedsięwzięcia organ ustalił także łączną w całym gospodarstwie ilość 188,2 DJP. Wskazując na powyższe Sąd ww. wyroku uznał, że WWINB zrealizował wytyczne w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy przez konkretne wymienienie budynków stanowiących "pierwotną zabudowę folwarczną". Podstawą do uchylenie wówczas decyzji stanowiła jedynie dokonana przez organ nieprawidłowa ocena przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd stwierdził, że powyższe ustalenia są wystarczające do zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zwrócić należy uwagę, że ww. ustalenia co do liczby DJP nie były zakwestionowane przez Sąd w wyroku z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1247/20, wręcz przeciwnie, stanowiły podstawę do zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro zatem ustalony przez organ stan faktyczny sprawy był wystarczający do uznania przez Sąd w powyższym wyroku, iż przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym, wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, organ nie był obowiązany do ponownego przeprowadzania ustaleń w zakresie obsady DJP. Trudno bowiem przyjąć, aby organ miał możliwość odmiennego dokonywania ustaleń co do obsady DJP w zależności od etapu czy rodzaju postępowania, tj. innego w przypadku badania czy przedsięwzięcie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i innego w przypadku badania czy nie doszło do przekroczenia ograniczeń dotyczących obsady przewidzianych w obowiązującej decyzji o warunkach środowiskowych. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący nie podważył sposobu obliczania DJP wskazanego w wyroku z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1247/20 (nie wniósł od niego skargi kasacyjnej w tym zakresie).
W konsekwencji przyjąć należy, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić podstawy do uchylenia wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał także zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy. W orzecznictwie wskazuje się, że aby powyższy zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna,
że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 24 września 2024 r., II FSK 921/24). Z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i oceny spełnienia przez Sąd I instancji jego wymogów obojętne jest czy stanowisko sądu (o ile jest jasne i zostało wyjaśnione) jest merytorycznie poprawne i zasługuje na podzielenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało sporządzone w sposób staranny oraz przedstawia merytoryczne i racjonalne motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podał i wyjaśnił zasadnicze powody uznania, że wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu. Jego uzasadnienie zawiera także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, także w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i procesowego zastosowanymi w sprawie przez organy. Sąd ten odniósł się do zasadniczych kwestii istotnych dla niniejszej sprawy. To, że stanowisko Sądu I instancji nie było zgodne z oczekiwaniami skarżącego, bądź jak podniesiono w skardze kasacyjnej, nie wyjaśniało w sposób "przekonywujący" rozbieżności w zakresie ilości użytkowanych budynków i ilości DJP, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu nie może także stanowić przeświadczenie skarżącego, iż w sprawie "błędnie określono zakres i przedmiot postępowania". W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11).
Bezzasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pominięciem odniesienia się przez Sąd do kwestii dotyczącej przechowywania dokumentów (w ocenie skarżącego dokumenty powinny być w posiadaniu właścicieli budynków), przeprowadzenia dowodu z zeznań i oględzin, czy też okoliczności zakupu nieruchomości na której znajdują się sporne budynki (brak przejęcia dokumentacji przez obecnych właścicieli). Wskazać należy, że powyższe zarzuty de facto stanowią próbę podważania stanowiska Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie organ wyczerpał możliwe środki dowodowe. Za pomocą ww. zarzutu nie można zaś skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Jeżeli, w ocenie skarżącego, organy nie wyczerpały możliwości zebrania materiału dowodowego, to kwestia ta nie powinna być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie odnosi się bowiem do wadliwości uzasadnienia Sądu ale do kompletności ustalonego przez organ (i przyjętego przez Sąd) stanu faktycznego sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że do kwestii braku możliwości uzyskania od właścicieli spornych budynków dokumentów potwierdzających legalność zabudowy objętej zakresem niniejszego postępowania, Sąd odniósł się na 18 i 19 stronie uzasadnienia. Odnosząc się zaś do braku przeprowadzenia dowodu zeznań świadków i oględzin wskazać należy, że skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał, którzy świadkowie winni zostać przesłuchani (sporne budynki zostały wybudowane kilkadziesiąt lat wcześniej), jak również nie wyjaśnił, na jaką okoliczność miałyby być przeprowadzone oględziny. Z uwagi, iż w tym zakresie w skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia brak byłoby także możliwości odniesienia się do tego zarzutu.
Końcowo podnieść należy, że skarżący błędnie stwierdził, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego organ I instancji nie przeprowadził dowodu z jego udziałem. Stanowisko w tym zakresie Sąd przedstawił bowiem na stronie 17 i 18 uzasadnienia. Prawidłowość tego stanowiska nie może być zaś kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie w sprawie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem kontroli instancyjnej wobec orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że skoro Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły zostać one przez ten sąd naruszone. Jednakże uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wskazującej, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym jest odniesienie się także do ww. zarzutu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro Sąd I instancji przyjął, natomiast w skardze kasacyjnej to stanowisko nie zostało zakwestionowane, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanych kilkadziesiąt lat temu nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczająca dla uznania, że budynki powstały bez tego pozwolenia, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać, jak również skarżący nie zakwestionował skutecznie ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że WWINB zastosował art. 105 § 1 k.p.a. przedwcześnie. Wyjaśnić należy także, że dopiero ustalenie, że obiekty objęte zakresem postępowania powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czy niezgodnie z obowiązującą decyzją środowiskową, stanowiłoby podstawę do podjęcia przez organ czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie.
W konsekwencji także powyższy zarzut nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.