II OSK 220/09

II OSK 220/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 258/08 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2008-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 258/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Rzeszowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Spółki z o.o. [...] kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 258/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą stacja bazowa telefonii UMTS RZE1004A na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w Rzeszowie.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z istniejącym na sąsiedniej działce budynkiem żłobka. Maszt stacji miałby się znajdować około 6 m od budynku żłobka. Istniejąca zabudowa wynosi
od 1 do 2 kondygnacji naziemnych. Planowane przedsięwzięcie, zdaniem Prezydenta Miasta, jest niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1,2,4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Usytuowanie wieży rurowej masztu o wysokości 27 metrów (około 9 kondygnacji mieszkalnych) pośród niskiej zabudowy stanowiłoby, zdaniem Prezydenta Miasta dysonans wysokościowy. Wśród uporządkowanej zabudowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym byłoby sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego.
Nadto Prezydent Miasta stwierdził, że lokalizacja stacji w związku z protestami Rady Osiedla i Administracji Osiedla 1000 – lecia oraz osób mieszkających
w sąsiedztwie narusza interes publiczny lokalnej społeczności.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1,2,9 p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych, określających warunki i wymagania ładu przestrzennego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 tej ustawy, a jedynie określają przykładowe elementy, które ustawodawca uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołująca się Spółka podniosła także zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej, podczas gdy przepisy te są jedynie definicjami ustawowymi oraz naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i przyjęcie,
że przedsięwzięcie nie jest zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz brak powiadomienia o prowadzonych postępowaniach dowodowych. W oparciu
o te zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenie lokalizacji inwestycji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] sierpnia 2007 roku.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. Kolegium podało, że kształtowanie ładu przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 p.z.p.), zaś częścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest między innymi określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków
i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2a p.z.p.). SKO wskazało, że ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 p.z.p.). Zauważyło dalej,
że organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego
z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, i 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p., a jego zdaniem usytuowanie masztu o wysokości 21 m na wnioskowanym terenie byłoby niezgodne z ładem przestrzennym. Niezgodność tę odniósł do art. 56 p.z.p. Kolegium ponadto stwierdziło, że skoro ustawodawca nałożył na organ obowiązek dbania
o kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego w procesie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie można organowi odbierać w tym zakresie uprawnień do wydania decyzji odmownej, kiedy w toku postępowania zostanie stwierdzone naruszenie ładu przestrzennego. Niezgodność inwestycji z ładem przestrzennym wykazano wyczerpująco również w sporządzonej analizie urbanistycznej z dnia 4 czerwca 2007 roku. Osoba dysponująca kwalifikacjami urbanistyczno-planistycznymi sporządziła też projekt decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 p.z.p. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" C.H. BECK Warszawa 2005 r.). Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do obalenia twierdzenia sformułowanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ
o terminie oględzin nie miało, zdaniem Kolegium, wpływu na wynik postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie złożyła [...] spółka z o.o. podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 56 p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest zgodna
z przepisami odrębnymi;
2. błędnego zastosowania przepisów art. 1 pkt 1,2 i 9 oraz art. 2 pkt 1, 2 i 4, art. 54 a) p.z.p.,
3. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie,
że planowana inwestycja naruszy wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego oraz przez błędne potraktowanie analizy jako dowodu z opinii biegłego, której wnioskodawca nie może kwestionować.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 18 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 258/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 roku, Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,
że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że na terenie objętym wnioskiem
o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Stacja bazowa telefonii UMTS RZE 1004A na działce nr [...] obr. [...] przy
ul. [...] w Rzeszowie" nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Spór sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. mogą stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ drugiej instancji wymienione wyżej przepisy powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji,
a nadto art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz
art. 56 p.z.p.
Zdaniem Sądu, punktem wyjścia dla rozważań jest art. 6 p.z.p. Stosownie
do tego przepisu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą
do: zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza
to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1 ust. 2 art. 6 p.z.p.); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2 ust. 2. art. 6 p.z.p.).
Stosownie natomiast do art. 15 ust. 2 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony
i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2).
Zasada zawarta w art. 1 ust. 2 p.z.p. obejmująca między innymi zachowanie
w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, jest obowiązkowo realizowana w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 p.z.p. jest aktem prawa miejscowego.
Sąd stwierdził, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p., są uwzględniane na etapie prowadzenia procedury planistycznej (patrz. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wyd. 3 C.H. BECK str. 146 i nast.). Z przepisu
art. 14 ust. 7 p.z.p. wynika, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem w aktualnie obowiązującej regulacji
o zagospodarowaniu przestrzennym na gminie nie ciąży obowiązek sporządzenia planu dla całego terenu. Czas, jaki upłynął od daty wejścia w życie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pokazuje, że od 2003 i 2004 roku (wygaśnięcie tzw. "starych planów") dla przeważającej części obszarów nie zostały uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd wskazał, że w nauce prawa administracyjnego można wyróżnić dwa zasadnicze kierunki w zakresie pojmowania decyzji administracyjnej. Według pierwszego z nich decyzja administracyjna stanowi szczególną formę czynności prawnej organów administracji publicznej regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego (czynność administracyjnoprawna), która charakteryzuje się przymiotami zewnętrzności, władczości i jednostronności, konkretności
i indywidualności. Drugie podejście akcentuje natomiast normatywny charakter decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania generalno-abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, będącego kolejnym szczeblem w hierarchii norm systemu prawa, czyli normą konkretnoindywidualną porządku prawnego (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" Zakamycze 2004r. str. 65-78).
Wymiar formalny decyzji administracyjnej wyznaczają przepisy prawa procesowego, natomiast strona materialna decyzji związana jest z płaszczyzną stosowania materialnego prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi bowiem konkretno-indywidulane przedłużenie norm generalno-abstrakcyjnych, podlegających zastosowaniu w danej i niepowtarzalnej sprawie administracyjnej
(B. Adamiak glosa do wyroku NSA OZ Wrocław z 13.03.1985r. OSPiKA 1988 z. 5
str. 234).
Poziom materialnoprawny decyzji jest sferą istnienia treści aktu, a tym samym wywierania przez tę treść skutków prawnych wobec różnych podmiotów prawa (patrz. M. Kamiński " Obowiązywanie formalne i materialne decyzji administracyjnej
- problem deliminacji pojęciowej" CASUS z 2008r. nr 47 str. 15-20).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego na mocy art. 87 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, że: "Pomimo jednoznacznej kwalifikacji planu zagospodarowania jako aktu prawa miejscowego i mimo,
że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest niejako zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy, (patrz. "Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne...." op.cit. str. 140 )."
Zdaniem Sądu, przenosząc powyższe na płaszczyznę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako indywidualnego aktu administracyjnego, w sensie skutków materialno prawnych należy stwierdzić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje normę prawną o charakterze indywidualno-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Innymi słowy cechą wspólną planu miejscowego jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie warunków zagospodarowania dla nieruchomości objętych planem miejscowym, jak i nieruchomości wymienionych w decyzji.
Sąd stwierdził, że aprobuje pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji,
że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p., czyli normy prawne
o charakterze ogólno-abstrakcyjnym, których uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie tego postępowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia poczynione w toku postępowania i konfrontacja ich z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniają podjęcie przez organ właśnie rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z uznaniowym charakterem decyzji, który wynika z normy materialnego prawa administracyjnego.
Sąd stwierdził również, że podstawą prawną dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przyjęcie wykładni literalnej art. 56 p.z.p. spowodowałoby wyłączenie przy wydawaniu decyzji
o lokalizacji inwestycji celu publicznego wartości, czy też zasad planowania przestrzennego wymienionych w art. 1 ust. 2, które na mocy art. 15 ust. 2 p.z.p.
są obligatoryjnie uwzględnianie w planie miejscowym. Konsekwencją powyższego byłoby akceptowanie zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego i wartości wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p. nie są, czy też gramatyczna wykładnia art. 56 p.z.p. nie pozwala ich uwzględnić.
Wykładnia gramatyczna art. 56 p.z.p. prowadziłaby, zdaniem Sądu,
do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 56 p.z.p., iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym, art. 1 ust. 2., a wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest też własność.
Sąd stwierdził, że znane są mu poglądy, iż przepisy art. 1 ust. 2 p.z.p. są na tyle ogólne, iż nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd stwierdził jednak, że nie podziela tych poglądów, gdyż nie do zaakceptowania w państwie prawa jest różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, których nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem jak i właścicieli, które nieruchomości leżą w terenie nieobjętym planem, gdyż narusza to zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne zawartej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.
Powyższe uwagi, zdaniem Sądu, uprawniają do postawienia tezy, że ustalenie przeznaczenia terenu dla inwestycji celu publicznego stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy właściwe do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego winny mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy, gdyż przedmiotowa decyzja tworzy normę prawną o charakterze planistycznym dla terenu objętego swym działaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06 (LEX nr 322329), Naczelny Sąd Administracyjny
w pkt 3 tezy wyroku wyraził pogląd, iż ustawa z dni 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi i w razie wątpliwości należy je interpretować
na korzyść obywatela tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.
Sąd stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) na mocy art. 6 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które między innymi obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Organy orzekające w sprawie w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. Na podstawie art. 50 ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprowadzenie przez ustawodawcę takiego sposobu przygotowania projektu decyzji ma również w swym założeniu dbanie o zachowanie ładu przestrzennego. Odniesienie się do ustawy
o samorządzie gminnym dopełnia, zdaniem Sądu, zaprezentowany pogląd
o konieczności dokonywania wykładni systemowej art. 56 p.z.p.
Z powyższych przyczyn, zdaniem Sądu za uzasadnione uznać należy stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd stwierdził, że skarżąca słusznie zarzuciła, że art. 2 p.z.p. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Przepis art. 2 p.z.p. jest bowiem ustawowym "słownikiem pojęć", zbiorem definicji legalnych a jego rola polega na tym, że taka normatywna definicja nadaje wiążącą treść niektórym pojęciom występującym w tekście ustawy, ale sama nie stanowi podstawy prawnej decyzji. Powołanie art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. nie miało jednak, zdaniem Sądu, wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu nieuzasadnione są zawarte w skardze zarzuty w tym naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Słusznie, zdaniem Sądu, Kolegium wywiodło, że nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony jest na tyle istotne, aby miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 56 p.z.p.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. podnosząc następujące zarzuty:
I. naruszenia przepisów postępowania, to jest:
1. art. 3 § 1 ppsa, art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błąd w ustaleniach faktycznych, co do powodowania przez inwestycję "dysonansu przestrzennego" oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej Ustawą), poprzez niedokonanie przewidzianej w tych przepisach analizy,
2. art. 3 § 1 ppsa, art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2), art. 54 pkt 2a) oraz art. 56 Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe ich zastosowanie,
II. naruszenia prawa materialnego, to jest:
1. art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2), art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 Ustawy, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż podstawą odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 Ustawy,
2. ewentualnie art. 1 ust. 2 pkt 1) Ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie "dysonansu przestrzennego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] spółkę z o.o. z siedzibą w Warszawie zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny uznać należy zarzut, wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwaną dalej u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może mieć zastosowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Wskazać należy, iż w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nałożony został na organ administracji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających tylko z przepisów odrębnych.
Również z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych,
a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.
Z kolei z art. 56 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Za przepisy odrębne nie mogą być uznane przepisy tej samej ustawy, to jest ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma żadnych powodów, by przez zawarte w przytoczonej ustawie stwierdzenie "przepisy odrębne" rozumieć przepisy także tej ustawy. Za przepisy odrębne mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym.
Wolą ustawodawcy było więc wyłączenie stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przy dokonywaniu oceny możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponownie stwierdzić należy, że organ administracji może uwzględnić tylko te wymogi związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, które wynikają
z przepisów odrębnych.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż konieczne jest stosowanie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż odmienny pogląd prowadzi do akceptacji zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego.
Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji celu publicznego stanowi przede wszystkim ingerencję w prawo własności. Gdyby nie było wymogu uchwalania planu miejscowego oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji celu publicznego właściciel nieruchomości byłby ograniczony
w wykonywaniu swego prawa tylko przepisami prawa cywilnego oraz innych ustaw. Obowiązek stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w postępowaniu o wydanie decyzji
o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zwiększałby więc ochrony właściciela nieruchomości, tylko zwiększałby ingerencję w jego prawo własności.
Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego chronią też oczywiście prawo własności nieruchomości sąsiadujących
z nieruchomością, na której planowana jest realizacja określonej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości w oparciu o przepisy miejscowego planu lub
w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy, bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego może ustalić, jaki rodzaj inwestycji będzie realizowany w jego sąsiedztwie. To z kolei pozwala mu na ustalenie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej będzie wpływał na sposób wykonywania jego prawa własności. Również w tym przypadku nie można mówić, że co do zasady ochrona związana z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest mniejsza niż w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie takie jest daleko idącym uproszczeniem. Z art. 1 ust. 2 wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki
i architektury (pkt 1) jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Wartości te są wobec siebie równorzędne. Oznacza to, że przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można przyjąć rozwiązania wynikające
z konieczności uwzględnienia interesu publicznego nawet, jeśli skutkowałoby
to niemożnością zachowania wymogów ładu przestrzennego. Wyważenie, której wartości w danej konkretnej sytuacji dać prymat oparte jest na interpretacji przepisów o charakterze ogólnym i niedookreślonym. Wprowadzenie wymogu uwzględnienia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 p.z.p., wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest więc równoznaczne ze zwiększeniem ochrony praw właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie może to być argument przemawiający za koniecznością dokonania wykładni funkcjonalnej art. 56 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego art. 1 ust. 2 p.z.p.
Nie można też zgodzić się z poglądem, że gramatyczna wykładnia art. 56 u.p.z.p. prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasada proporcjonalności oznacza przede wszystkim zakaz nadmiernej,
w stosunku do chronionej wartości, ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Nie sposób uznać, iż zawarcie przez ustawodawcę innych wymogów uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w stosunku
do wymogów, jakie muszą być spełnione, aby uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi nadmierną ingerencję w sferę praw
i wolności jednostki. Dla dwóch różnych instytucji prawnych ustawodawca przewidział różne wymogi ich stosowania. Tego rodzaju rozwiązanie prawne nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Opisana wyżej sytuacja mogłaby być rozpatrywana ewentualnie pod kątem zachowania przez ustawodawcę wynikającej z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jednak podstaw do formułowania tego rodzaju twierdzenia. W pewnych przypadkach korzystniejsze dla właściciela nieruchomości będzie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś
w pewnych wypadkach korzystniejsze będzie ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przykładowo, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uwarunkowane jest tym, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych
na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenie określonego terenu w miejscowym planie pod inwestycję celu publicznego eliminuje konieczność uzyskania takiej zgody. Pewne zróżnicowanie sytuacji osób, których nieruchomości objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z sytuacją osób, których nieruchomości nie są objęte planami miejscowymi nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Zasada proporcjonalności stosowana jest także, jako reguła oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisu prawa, który pozwala na wydanie rożnych rozstrzygnięć. Tak rozumiana zasada proporcjonalności może być stosowana do przepisu prawa, który w danej sprawie ma zastosowanie. Zasada ta nie może natomiast być podstawą stwierdzenia, iż dany przepis w sprawie należy stosować.
Aczkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja
o ustaleniu lokalizacji celu publicznego kształtują ład przestrzenny, to nie można traktować decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jak "mini planu zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny na poparcie swojego stanowiska tak właśnie czyni twierdząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "jest niejako zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy". Stwierdzenie to jest przytoczeniem stanowiska zawartego
w pracy "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wyd. 3 C.H. BECK str. 140., ale zostało ono wyrwane przez Sąd z kontekstu, w którym zostało przez komentatora użyte. W pracy tej zawarty został bowiem następujący pogląd: "Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja RP w rozdz. III wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa RP; Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Te ostatnie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Pomimo jednoznacznej kwalifikacji, trzeba również zauważyć, że ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy".
Zarówno użyte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny słowo "niejako" jak
i użyte przez komentatora słowo "jakby", to partykuły, których celem jest osłabienie dosłowności znaczenia wyrazu, któremu towarzyszą. Formułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o przedstawione wyżej stanowisko komentatora poglądu, iż funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, a w konsekwencji, że uzasadnia to zastosowanie w przy wydawaniu tej decyzji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jest niczym nieuzasadnione. Poczynione
na marginesie zasadniczych rozważań stwierdzenie komentatora, mające wskazywać na pewne podobieństwo skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do skutków wydania decyzji o warunkach zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny przekształcił w stwierdzenie, iż funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna. Tego rodzaju pogląd nie znajduje żadnego uzasadnienia. Takie stwierdzenie jest zresztą sprzeczne z w wyrażonym przez komentatora poglądem, że nie stanowią podstawy odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wartości określone w art. 1 u.p.z.p. Mogą one stanowić źródło ograniczeń inwestora tylko poprzez ochronę przewidzianą przepisem szczególnym (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (Komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, str. 410).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zaś decyzja o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest aktem stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Plan miejscowy kształtuje sposób zagospodarowania terenu, zaś decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego konkretyzuje istniejącą obiektywnie możliwość zagospodarowania terenu w oparciu o kryteria wskazane w u.p.z.p.
Są to dwie różne instytucje planowania przestrzennego. Ład przestrzenny przy uchwalaniu miejscowego planu oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest kształtowany
w oparciu o inne kryteria wskazane przez ustawodawcę. Instytucje te zostały odrębnie w sposób kompletny uregulowane.
Gdyby wolą ustawodawcy było traktowanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jako "mini planu zagospodarowania przestrzennego", to wystarczyłby nakaz odpowiedniego stosowania przy wydawaniu tych decyzji art. 2 u.p.z.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni funkcjonalnej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza,
że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Sąd wskazuje również, że z art. 7 tej ustawy wynika, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które między innymi obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Odniesienie się do ustawy o samorządzie gminnym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopełnia zaprezentowany pogląd o konieczności dokonywania wykładni systemowej art. 56 u.p.z.p.
Odnosząc się do przedstawionego wyżej argumentu Sądu wskazać należy,
iż wykładnia systemowa jest odmienną od wykładni funkcjonalnej metodą wykładni. Albo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny omyłkowo użył stwierdzenia wykładnia systemowa mając w istocie na myśli wykładnię funkcjonalną, albo na poparcie swojego poglądu uznał za konieczne powołanie się dodatkowo na wykładnię systemową. Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku jest to argumentacja nietrafna.
Przywołanie art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania wykładni funkcjonalnej
na poparcie poglądu, iż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zastosowanie winien mieć art. 1 ust. 2 u.p.z.p. By wykazać, że gmina ma szerokie uprawnienia w dziedzinie kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie nie jest konieczne odwoływanie się do uregulowań prawnych zawartych
w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Uprawnienia gminy
w tym przedmiocie wynikają bowiem wprost z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym uzasadniają konieczność stosowania funkcjonalnej wykładni art. 56 u.p.z.p. nie jest uzasadnieniem przyjętego przez Sąd poglądu, tylko autorytatywnym stwierdzeniem, że tak jest.
Jeśli przywołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 6 i 7 ustawy
z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym miało uzasadniać zastosowanie wykładni systemowej, to stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stworzył jedynie pozór takiej argumentacji.
Wykładnia systemowa to wnioskowanie o treści przepisu prawa na podstawie jego miejsca w systemie prawa oraz w systematyce aktu prawnego. Okoliczność,
iż art. 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie podważa uprawnień gminy wynikających z art. 6 i 7 ustawy
z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, jak również nie uniemożliwia wykonywania tych uprawnień. Przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego gmina nie jest pozbawiona możliwości kształtowania ładu przestrzennego. Gmina wydając taką decyzję kształtuje ład przestrzenny
na zasadach określonych w przepisach regulujących wydawanie tego rodzaju decyzji.
Treść ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala stwierdzić, iż ustawodawca wskazał na trzy sposoby sprawowania tzw. władztwa planistycznego przez gminę. Podstawowym sposobem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe dwa sposoby to wydawanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Naturalnym jest, że dla każdego z tych sposobów przewidziane zostały w ustawie nieco odmienne przepisy określające kryteria ich stosowania. Nie powoduje to niespójności zawartych w ustawie rozwiązań prawnych, a tym samym nie ma konieczności modyfikacji przesłanek wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego poprzez dokonywanie wykładni systemowej art. 56 u.p.z.p.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę, iż art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego nie mogło skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Nie pozwala na to bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Jak to zostało już wcześniej wskazane, z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wynika,
że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki
i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające
z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. wynika,
że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.
Organ administracji powinien więc dokonać analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Bez tych ustaleń, ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Tymczasem organ administracji żadnych ustaleń
w tym przedmiocie nie poczynił. Zawarta w aktach sprawy analiza, to w istocie analiza planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa, jaką sporządza się przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Na marginesie wskazać należy, iż nawet przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wymogu dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
Za zasadny uznać należy więc zarzut, wnoszącej skargę kasacyjną Spółki,
że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował decyzję, które narusza art. 7 k.p.a., poprzez niedokonanie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Jest to konsekwencja przyjętego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego poglądu, iż w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu celu publicznego zastosowanie ma art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jest
on o tyle zasadny, że powoływanie się na te przepisy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na poparcie poglądu, iż w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma zastosowanie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. było argumentacją nietrafną.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stan faktyczny i prawny terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie budzie wątpliwości. Z materiału dowodowego wynika, kto jest właścicielem działki oraz jaki jest jej stan zagospodarowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawował kontrolę działalności administracji publicznej, a przy rozpoznawaniu skargi nie stosował środków, których nie przewiduje p.p.s.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Przepis ten określa rodzaj rozstrzygnięcia, jakie Sąd wydaje, gdy nie uwzględni skargi. W sytuacji, gdy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa oczywistym jest, że musiał wydać wyrok oddalający skargę. Błędność rozstrzygnięcia nie oznacza, że błędna jest również sama sentencja rozstrzygnięcia.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 50 ust 4 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Celem tego przepisu jest zapewnienie, by osoby nie mające specjalistycznej wiedzy z zakresu zagospodarowania przestrzennego otrzymywały projekt decyzji opracowany przez osobę, która taką wiedzę posiada. Z akt sprawy wynika,
że w imieniu Prezydenta Miasta decyzję podpisała osoba mająca tytuł mgr inż. architektury. Niecelowym byłoby w tej sytuacji żądanie, by osoba, która sporządzała projekt decyzji, następnie na podstawie tego projektu podpisała w imieniu Prezydenta Miasta decyzję o identycznej treści.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy
te nie miały bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie mogły zostać przez Sąd naruszone.
Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. wskazać należy, iż przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, zaś wnoszący skargą kasacyjną nie wskazują, który paragraf lub które paragrafy tego przepisu zostały naruszone. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, który w istocie przepis, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, został naruszony. Wobec niesprecyzowania zarzutu merytoryczne odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe.
Za zbędne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy odnoszenie się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów dokonana przez organy administracji odnosiła się do analizy, która jest nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena ta nie ma więc znaczenia dla dalszego postępowania.
Zbędne jest też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie "dysonansu przestrzennego". Jak to zostało już wcześniej wskazane przepis ten nie ma zastosowania w sprawie o wydanie decyzji
o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie będzie więc on miał zastosowania
w ponownym postępowaniu.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego jest w istocie powtórzeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odrębne odnoszenie się
do tego zarzutu jest zbędne, gdyż byłoby powtarzaniem już wcześniej wskazanych argumentów.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną Spółki kwotę 550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.