II OSK 22/22

II OSK 22/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Lu 254/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-09-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 254/21 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy H. z dnia 10 czerwca 2020 r. nr X/82/20 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., II SA/Lu254/21, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy H. (dalej "Rada Gminy") z dnia 10 czerwca 2020 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H., stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Lubelski wniósł w dniu 3 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2020.713 ze zm.; dalej u.s.g.) - skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy H. z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H., domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy H. w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H. została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda Lubelski, że uchwalając studium, rada gminy ma obowiązek wprowadzania i ujawniania udokumentowanych złóż surowców mineralnych. Wynika to wprost z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz.U.2020.1064 ze zm.; dalej p.g.g.), a także z innych przepisów, przytoczonych trafnie przez Wojewodę. Rada Gminy H. uchwalając zmianę obowiązującego studium uchybiła powyższemu obowiązkowi. Sąd podkreślił, że – jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia 13 maja 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. – jej głównym celem było uzupełnienie i wprowadzenie do studium (uchwalonego w dniu 8 grudnia 2004 r.), zmian wymaganych stosownie do przepisów odrębnych, w tym m.in. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a nie – jak podnosi Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę – wprowadzenie terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, czy usługowej. Wbrew takim intencjom, w toku procedury sporządzania zmiany studium, Rada nie podjęła wszelkich możliwych czynności zmierzających do prawidłowego i pełnego określenia obszarów złóż na jej terenie, pomimo tego, że – jak podnosi Wojewoda Lubelski - wiedziała, a co najmniej powinna była wiedzieć o istnieniu określonych i udokumentowanych złóż na jej obszarze. Dotyczyło to przede wszystkim złóż "[...]" i "[...]", "[...]" i "[...]", a także "[...]", na które wprost wskazywał Minister Środowiska w opinii do projektu zmiany studium z dnia 5 września 2018 r. Wbrew stanowisku Wójta Gminy, sformułowanym w odpowiedzi na skargę, dla spełnienia obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż w studium nie było wystarczające oznaczenie działki nr [...] (na której znajduje się – jak twierdzi organ – złoże "[...]") symbolem PG. Ujawnienie złóż kopalin (i innych surowców mineralnych) powinno być jednoznaczne i zgodne z zatwierdzoną – stosownie do art. 93 ust. 2 p.g.g.- dokumentacją geologiczną. To samo dotyczy innych złóż: "[...]" i "[...]" – wprawdzie Wójt Gminy podnosi, że faktycznie tereny tych złóż zostały objęte symbolem AG – aktywności gospodarczej, to jednak w związku z tym, że złoża te nie zostały ujawnione na podstawie zatwierdzonej dokumentacji geologicznej, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ich granice zgodne są z tą dokumentacją, co gwarantowałoby ich należytą ochronę. Podobnie należy ocenić "ujawnienie" w części tekstowej złoża "[...]", ponieważ jest w niej mowa o złożu "[...]", które jak wynika z akt sprawy, jest złożem innym niż "[...]".
W opinii Sądu, wskazane nieprawidłowości czynią niewystarczającą ochronę złóż położonych na obszarze Gminy H., co uzasadniało uwzględnienie skargi. Z uwagi na to, że uchwała została podjęta w dniu 10 czerwca 2020 r., a więc ponad rok temu, nie jest obecnie dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, co wynika z przytoczonego wyżej art. 94 ust. 2 u.s.g., a zatem należało stwierdzić jej niezgodność z prawem na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 138 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia, polegającą na tym, że sentencja stanowi, że zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem prawa natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za zasadne uznaje orzeczenie o jej niezgodności z prawem;
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez orzeczenie, iż uchwala została podjęta z naruszeniem prawa w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do orzeczenia o jej niezgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodzić się należy z Wojewodą, że w sytuacji gdy z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją po temu obiektywne przesłanki, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 147 § 1 p.p.s.a. i – w przeciwieństwie do tego ostatniego unormowania – zawiera dodatkowo regulację określającą, że uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Normuje zatem skutki stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia).
Rację ma również Wojewoda podnosząc, iż w sentencji wyroku WSA uznał, że zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem prawa, natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za zasadne uznał orzeczenie o jej niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
Zasadne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 1 oraz w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były proceduralne uchybienia Sądu I instancji, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.