II OSK 22/08

II OSK 22/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 508/07 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 25 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 508/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygnatura akt III SA/Łd 508/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Prezydenta Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania sekretarza Miasta T..
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska T. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm. (dalej: ustawa o samorządzie gminnym), na wniosek Prezydenta Miasta T., z dniem [...] odwołała ze stanowiska Sekretarza Miasta T. Panią [...].
W dniu [...] Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w T. o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T.. Jak podano w zawiadomieniu, zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził fakt, iż uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której ten radny jest członkiem, a Rada Gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatrudniona bowiem w Urzędzie Miasta w T. na Stanowisku Sekretarza Miasta jest jednocześnie radną Rady Gminy w T., a uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy w T. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Panią [...] — Sekretarzem Miasta T..
W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia [...] Prezydent Miasta T. wskazał, że uchwała Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy T. pozostaje w sprzeczności z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem, jak wynika z przedstawionego Radzie stanu faktycznego, przyczyny odwołania [...] ze stanowiska Sekretarza Miasta T. nie były związane z wykonywaniem przez nią mandatu radnego w Gminie T.. Ponadto podniesiono, iż podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, rada gminy powinna sporządzić uzasadnienie wskazując na fakty i okoliczności, które stały się podstawą do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy. Tymczasem w powołanej uchwale Rady Gminy uzasadnienia w tym zakresie nie podano.
Jednocześnie Prezydent Miasta T. wskazał, że uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...], nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. nie wywołała skutku w postaci wypowiedzenia radnej stosunku pracy, ponieważ podjęcie uchwały spowodowało tylko i wyłącznie pozbawienie tej radnej stanowiska Sekretarza Miasta T.. Na poparcie tego stanowiska zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym, przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie zakazuje odwołania ze stanowiska, a modyfikuje zasady rozwiązywania stosunku pracy nawiązanego z powołania w ten sposób, że dopuszcza odwołanie ze stanowiska, zakazując rozwiązania stosunku pracy, jeżeli właściwa rada nie wyrazi zgody na rozwiązanie.
Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. I ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...]roku w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musi szczegółowo przeanalizować przyczyny zamiaru rozwiązania stosunku pracy i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W jednym tylko przypadku Rada zobligowana jest do nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a to wtedy, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała rady o wyrażeniu zgody, bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega ocenie organu nadzoru, który zbadać powinien, czy uchwała pozostaje w zgodzie z porządkiem prawnym. Natomiast uchwała ta nie podlega ocenie pracodawcy – organu dokonującego rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zgoda na rozwiązanie stosunku pracy musi być uprzednia, a więc wyrażona przed dokonaniem czynności rozwiązującej stosunek pracy. Brak decyzji rady, w ocenie organu nadzoru uniemożliwia rozwiązanie stosunku pracy.
Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie zarówno do stosunków pracy nawiązanych na podstawie umowy o pracę, jak i powstałych na podstawie powołania, mianowania, czy wyboru. Nawiązanie stosunku pracy na stanowisko sekretarza gminy następuje na podstawie powołania (art. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do treści art. 70§2 Kodeksu pracy odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Jako nietrafny oceniony został zatem pogląd, że odwołanie i wypowiedzenie umowy o pracę to dwie oddzielne decyzje wywołujące różne skutki w sferze uprawnień pracownika.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Wojewoda Ł. uznał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. podjęta bez uzyskania zgody Rady Gminy T. na rozwiązanie stosunku pracy z radną, pełniącą jednocześnie funkcję Sekretarza Miasta T. w sposób istotny narusza dyspozycję art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, i na tej podstawie orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Prezydent Miasta T.. Organ żądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając mu naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia podjęcia uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska sekretarza gminy od stanowiska innej jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Prezydent Miasta wskazał, że wymagana zgoda rady gminy dotyczy jedynie rozwiązania stosunku pracy, a nie podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska (uchwała SN z dnia 22 grudnia 1994 roku, sygn. akt I PZP 48/94). Odwołanie ze stanowiska uwidacznia dualizm skutków, jakie wywołuje w sferze związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz w sferze stosunku pracy w wąskim rozumieniu (uchwała SN z dnia 22 listopada 1994 r. sygn. akt I PZP 48/94). Skutki z zakresu stosunku pracy należy - jak podkreślił organ - tak dalece odrębnie traktować, że w przypadku, gdy odwoływana ze stanowiska osoba pozostaje radnym, wymóg uzyskania zgody rady gminy, dotyczy tylko skutków, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 5 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Po 1301/01).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda Ł. podkreślił, że przedstawiona argumentacja nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionym stanie faktycznym i zastosowanych przepisach prawa. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma na celu ochronę trwałości stosunku pracy radnego i obejmuje, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także nawiązane na podstawie powołania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 roku, sygn. akt I PZP 55/92). Następstwem zagwarantowanej przez ustawodawcę ochrony trwałości stosunku pracy radnego jest ograniczenie swobody podmiotu dokonującego powołania pracownika. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem powołanym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Zgoda musi być podjęta uprzednio, a ochrona, o której mowa w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy wszystkich radnych - pracowników, bez względu na zajmowane stanowisko pracy, a w świetle równości wobec prawa nie można różnicować ochrony stosunku pracy radnych, będących np. pracownikami samorządowymi, pełniącymi funkcje publiczne i radnych, którzy pracownikami samorządowymi nie są.
Wojewoda wskazał również, że stosunek pracy z powołania rozwiązuje się wskutek odwołania pracownika przez właściwy organ, gdyż odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Rozwiązanie stosunku pracy z powołania następuje z zachowaniem okresu wypowiedzenia, z tym, że po upływie okresu wypowiedzenia pracodawca nie składa już żadnych oświadczeń o rozwiązaniu stosunku pracy. Jedynym oświadczeniem wywołującym skutek rozwiązania stosunku pracy jest akt o odwołaniu pracownika z pełnionej funkcji. Bieg terminu wypowiedzenia, jego rozpoczęcie, czy też zakończenie ma wpływ tylko i wyłącznie na datę, z jaką ustanie stosunek pracy. Wypowiedzenie biegnie automatycznie po podjęciu decyzji o odwołaniu pracownika — czyli rozwiązaniu z nim stosunku pracy z datą upływu okresu wypowiedzenia. Jeżeli zatem ustawodawca wprowadza ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, uzależniając rozwiązanie od zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to zgoda ta powinna zostać wyrażona przed odwołaniem pracownika.
Organem powołującym i odwołującym sekretarza gminy jest zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy. Uchwała rady o powołaniu sekretarza gminy i o jego odwołaniu niewątpliwie wywołuje skutki prawne zarówno w sferze publiczno-prawnej jak i w sferze stosunku pracy łączącego osobę pracującą na stanowisku sekretarza z właściwym urzędem gminy (miasta). Odwołanie stanowi jednak jeden akt prawny i jako taki podlega ocenie pod względem zgodności z prawem. Tak jak wskazano wyżej nie można z treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wywieść, iż przepis ten nie dotyczy ochrony stosunku pracy pracownika, który w związku z wykonywaną pracą pełni funkcję publiczną.
Przytoczono ponadto tezy z orzecznictwa i argumentowano, że wymóg uzyskania zgody przewidziany w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest bezwzględnym warunkiem do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1518/04), a odmowa wyrażenia tej zgody powoduje, że uchwała rady w sprawie odwołania sekretarza jest nieważna (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2004roku. sygn. akt II SA/Bk 371/04).
Odnosząc się do poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych przez stronę skarżącą, a zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 5 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Po1301/01 Wojewoda Ł. zaznaczył, że wyrażone poglądy straciły swą aktualność, gdyż wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt P 9/2002 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 91 ust. I zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż warunki formalne do rozpoznania skargi Prezydenta Miasta T. zostały spełnione. W szczególności skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...], wniesiona została z zachowaniem 30 - dniowego terminu, a jej wniesienie poprzedzono uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze sąd pierwszej instancji uznał je za nieuzasadnione. Oddalając skargę Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa pracy, a ustawa o samorządzie gminnym wprowadza dodatkową gwarancję trwałości tego stosunku polegającą na uzależnieniu skuteczności jego rozwiązania przez pracodawcę od zgody rady gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2005 roku, sygn. akt lI SA/Wa 1518/04, zgodnie z którym na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie organu samorządu może zostać podjęte dopiero po zajęciu stanowiska przez radę gminy, przy czym stanowisko to musi mieć formę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a wymóg uzyskania zgody stanowi bezwzględny warunek podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym .
Wymóg uzyskania zgody rady gminy, jak podkreślił sąd rozpatrujący sprawę, odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie). Na poparcie tego stanowiska powołana została uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 roku, sygn. I PZP 55/92.
W sytuacji, gdy stosunek pracy, nawiązywany jest na podstawie powołania, jak to ma miejsce w przypadku sekretarza miasta, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie. Z tego – w ocenie sądu pierwszej instancji - wynika, iż uprzedniej zgody rady gminy wymaga czynność odwołania, która to czynność, w stosunku do sekretarza miasta, przybiera formę uchwały rady gminy.
Jako błędne oceniono twierdzenie strony skarżącej, że uchwała w sprawie odwołania sekretarza nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70§2 Kodeksu pracy, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć z racji swej konstrukcji wywołuje skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro do odwołania sekretarza miasta, będącego jednocześnie radnym potrzebna była uprzednia zgoda rady gminy, odmowa wyrażenia tej zgody powoduje, że uchwała Rady Miejskiej T. w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T., jako sprzeczna z prawem, jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność jest zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta T. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 25 ust.2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ramach uzasadnienia powołanego zarzutu podtrzymano stanowisko zaprezentowane w skardze i podano, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy powoływanie oraz odwoływanie sekretarza gminy — na wniosek wójta. Przepis ten nie uzależnia podjęcia stosownej uchwały od stanowiska innej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z powołaną regulacją przyjmuje się, że rady gminy, jako organu stanowiącego w gminie, nie można nawet pozbawić prawa odmowy powołania na sekretarza gminy kandydata przedstawionego przez wójta (por. pod red. P. Chmielnickiego "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004, str. 153). Tym bardziej - jak argumentuje kasator – wspomniana regulacja nie pozwala na uzależnienie możliwości podjęcia uchwały o odwołaniu sekretarza gminy od stanowiska innej jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie. Wobec tego, rada gminy, na wniosek wójta, władna jest do podjęcia takiej uchwały niezależnie od tego, czy sekretarz gminy pozostaje radnym, czy też nie.
Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na zaprezentowany w skardze pogląd dotyczący dualizmu skutków aktu odwołania i wskazano, że chociaż art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uzależnia rozwiązanie z radnym stosunku pracy od uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to jednak podjęta uchwała w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T., jednocześnie radnej Gminy T. nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy i nie narusza w związku z tym wskazanego przepisu. Wymagana zgoda rady gminy dotyczy jedynie rozwiązania stosunku pracy, a nie podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Stanowisko takie, jak podaje wnoszący skargę kasacyjną, akceptowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wskazuje się tam bowiem, że w typowych przypadkach odwołania ze stanowiska wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie oraz różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz sfery wąsko rozumianego stosunku pracy (uchwała SN z dnia 22 listopada 1994 r, sygn. I PZP 48/94 OSNAP z 1995r. nr 8, poz. 97).
Jako konsekwencję tego poglądu podaje kasator daleko idące rozdzielenie znaczenia uchwały obejmującej odwołanie ze stanowiska. Mimo, iż uchwała taka stanowi jednorodny akt, skutki dotyczące sfery pełnienia określonej funkcji, odrębnie od skutków w sferze stosunków pracy, oceniać należy, w jego opinii, z punktu widzenia przepisów regulujących ściśle zajmowanie stanowiska.
Na poparcie prezentowanych poglądów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tezę wyroku NSA z dnia 5 października 2001 r. sygnatura akt I SA/Po 1301/01, w myśl której, skutki z zakresu stosunku pracy traktować należy tak dalece odrębnie, że w przypadku, gdy odwoływana ze stanowiska osoba pozostaje radnym, tylko tych skutków dotyczy wymóg uzyskania zgody rady gminy, o jakich mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Wnoszący skargę kasacyjna wskazał również, że brak zgody Rady Gminy T. na rozwiązanie stosunku pracy z radną będącą Sekretarzem Miasta T. stanowił niedopuszczalną ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.
W dniu [...] Prezydent Miasta T. został powiadomiony przez Przewodniczącą Rady Gminy T. o fakcie stwierdzenia nieważności przez Wojewodę Ł. uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy T.
Ponadto Wojewoda Ł. stwierdzając nieważność uchwały o odwołaniu sekretarza, jednocześnie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. w sprawie powołania Sekretarza Miasta T. Pana [...].
Argumentowano dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie odwołania sekretarza gminy sama w sobie nie prowadzi do rozwiązania stosunku pracy, bowiem rada gminy nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za Urząd gminy. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) wobec sekretarza gminy czynności z zakresu prawa pracy za pracodawcę samorządowego jakim jest urząd gminy podejmuje wójt.
Wobec tego, po podjęciu stosownej uchwały przez radę gminy w przedmiocie odwołania sekretarza gminy, wójt może dopiero dokonać czynności z zakresu prawa pracy tj. wypowiedzieć stosunek pracy. Dopiero wówczas – jak podaje wnoszący skargę kasacyjną - w dacie składania oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy wójt winien dysponować uchwałą rady gminy, której radnym jest pracownik samorządowy, wyrażającą zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Bowiem w dacie złożenia przez Prezydenta Miasta T. oświadczenia o wypowiedzeniu stosunku pracy Pani [...] dysponował on uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] wyrażającą zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z tą pracownicą Urzędu Miasta w T..
Na zakończenie podkreślono, iż wolą ustawodawcy tworzącego ustawę o samorządzie gminnym było umożliwienie i stworzenie podstaw do samodzielnego regulowania przez organ stanowiący gminy istotnych spraw dla danej gminy, a niewątpliwie taką istotną sprawą jest decyzja w zakresie sprawowania funkcji sekretarza w danej gminie. Przeciwna argumentacja nie daje się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy.
Ponadto, jak wskazano, wolą ustawodawcy była również ochrona pracownika sprawującego jednocześnie funkcję radnego, ale ochrona tylko i wyłącznie przed rozwiązaniem stosunku pracy, a nie przed odwołaniem ze sprawowanej funkcji. Przeciwna interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do zastosowania wykładni rozszerzającej, co ze względu na przymiot samodzielności zarówno gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, jak i urzędu gminy jako pracodawcy samorządowego, jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezydenta Miasta T. jest niezasadna.
Zauważyć należy, iż zarówno możliwość, jak i zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależnione są co do zasady od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Znajduje to swój wyraz w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym to przepisem NSA rozpoznaje sprawę co do zasady w granicach skargi kasacyjnej. Sąd II Instancji bierze przy tym pod uwagę z urzędu jedynie takie wady postępowania, które mają charakter kwalifikowany (tj. skutkują nieważnością postępowania sądowego I instancji) i są enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w niniejszej sprawie tego typu kwalifikowane wady nie występują.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta T. wydanemu przez WSA w Łodzi wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż wymagana zgoda rady gminy – o której jest mowa w powołanym przepisie – dotyczy jedynie rozwiązania stosunku pracy, nie zaś uchwały w sprawie odwołania, która – w opinii kasatora – daje dopiero wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) podstawę do rozwiązania stosunku pracy z sekretarzem gminy. Ponadto, zdaniem kasatora, skoro rada gminy nie może być pozbawiona prawa odmowy powołania na stanowisko sekretarza gminy kandydata przedstawionego przez wójta, to nie sposób uznać, aby racjonalny ustawodawca chciał dopuścić do pozbawienia tejże rady gminy prawa do odwołania sekretarza, a to poprzez związanie jej koniecznością uzyskania uchwały o wyrażeniu zgody, podjętej uprzednio przez radę innej jednostki samorządu terytorialnego (radę innej gminy).
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 ze zm.) ma, podobnie jak zdecydowana większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania, lub obejścia obarczone są wadą prawną. Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Dokonując wykładni literalnej brzmienia tego przepisu w aspekcie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż "uprzedni" to tyle co "taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś, wcześniejszy, poprzedni" (tak Słownik Języka Polskiego, tom III, wyd. Warszawa 1981, s. 612). Wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala zatem na jego inną interpretację, aniżeli ta, którą zastosował w sprawie organ nadzoru i którą zaakceptował jako zgodną z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W ocenie NSA nie budzi bowiem wątpliwości, iż wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy wreszcie – jak w przypadku sekretarza gminy – powołania. Należy przy tym podkreślić, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana ustawą o samorządzie terytorialnym obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma bowiem na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji (por. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24.11.1992 r., sygn I PZP 55/02, opubl. OSNCP 1993/7-8 poz. 116). Podsumowując, ustawodawca dając w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ochronę radnym nie rozróżnił osób, które pełniły funkcje na podstawie powołania i osób, które takiej funkcji nie pełniły.
Naturalnym następstwem ochrony, o której mowa, jest ograniczenie, wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminy, swobody podmiotu, który w określony w kodeksie pracy sposób nawiązał na podstawie powołania stosunek pracy z pracownikiem – radnym, będącym jednocześnie sekretarzem gminy, w rozwiązaniu tego stosunku. Ograniczenie to nie ma przy tym charakteru bezwzględnego, albowiem rozwiązanie stosunku pracy, w tym stosunku pracy na podstawie powołania, może nastąpić wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę. Trudno jest w takiej sytuacji mówić o nieproporcjonalnym i niekonstytucyjnym ingerowaniu przez ustawodawcę w zakres samodzielności gminy jako pracodawcy.
W ocenie NSA na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym brak jest prawnych podstaw do rozróżniania (którego dokonał kasator) uchwały o odwołaniu sekretarza gminy i faktycznego rozwiązania z nim stosunku pracy, które następować by miało dopiero poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (i upływ okresu wypowiedzenia). Wbrew bowiem poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej akt odwołania powołanego pracownika (w tym także sekretarza gminy) będzie miał zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy. Zgodnie bowiem z art. 70 § 2 Kodeksu pracy, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć z racji swej konstrukcji wywołuje skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy jako prawidłową należy uznać wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dokonaną przez Sąd I instancji, który przyjął, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. WSA w Łodzi prawidłowo zatem uznał, że skoro do odwołania sekretarza miasta, będącego jednocześnie radnym potrzebna była uprzednia zgoda rady gminy, to odmowa wyrażenia takiej zgody powodowała, że uchwała Rady Miejskiej T. w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.