II OSK 2195/12

II OSK 2195/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2759/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSAz2015r. nr2 poz.34
Tezy
1.  Postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w sytuacji, w której organ odwoławczy, zważywszy na swoje kompetencje, musi zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, w tym przypadku postanowienia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
2.  Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy są one sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zbędnej, w sytuacji gdy uchwalono już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2759/11 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2759/11 oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na działce nr ew. [...] obr. [...] w Zakopanem. Jak wskazał Wojewoda, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Zakopanem, w rejonie ul. [...] dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia dojazdy miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i energetycznym, przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] października 2010 r. na rzecz A. P.
Dalej Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nie stała się ostateczna wobec wniesienia przez stronę postępowania odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Jednocześnie organ wskazał, że z dniem 26 grudnia 2010 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 r. z dnia 28 października 2010 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 607 poz. 4790 z dnia 25 listopada 2010 r., którą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "CYRHLA". Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2011 r., Burmistrz Miasta Zakopane, działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na okoliczność, iż ustalenia uchwalonego miejscowego planu są inne dla przedmiotowego terenu, niż określone w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza z [...] stycznia 2011 r. nie stała się ostateczna w związku z wniesionym odwołaniem. W postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z [...] stycznia 2011 r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2011 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Zakopane.
Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje jeszcze decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji podane w obowiązującym od [...] grudnia 2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "CYRHLA".
Wojewoda zauważył, że jako organ II instancji administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując odwołanie w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę, działając na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobligowany jest do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał również, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym konieczne jest rozpatrzenie sprawy, mając na uwadze, aby decyzja drugoinstancyjna była zgodna z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 r. z dnia 28 października 2010 r. Zgodnie z pozyskanym przez organ odwoławczy wypisem i wyrysem z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w terenach łąk, pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem ZR-14. W obszarze brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej.
Wobec powyższego ostateczne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji zapisane u obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy - rozpatrujący sprawę o udzielnie pozwolenia na budowę - uznał za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie jest wadliwe i zapadło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w sprawie nie zachodzą podstawy określone w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem przeszkód do wydania przez Wojewodę merytorycznej decyzji w sprawie, co znalazło poparcie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący stwierdził, że nie ma sprzeczności prawnej między nowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a decyzją będąca podstawą rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż fakt wejścia aktu normatywnego w życie nie oznacza, że działa on wstecz, dlatego Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasadę lex retro non agit.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Jak wskazał organ odwoławczy, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność zakończenia postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Zakopanego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo - najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ zauważył, że inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym przynajmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia danej decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Wydanie zatem merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w analizowanym przypadku możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. K., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, a także art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zdaniem skarżącego należy mieć na względzie, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ administracji budowlanej, działając na podstawie art. 80 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność - stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) – "projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu" (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego): po pierwsze - z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym, a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz po trzecie - z innymi przepisami, w tym także techniczno-budowlanymi. Z powyższego wynika, że jakkolwiek organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jako aktem normatywnym), jak i z decyzją o warunkach zabudowy, w nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie budowlane, organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii istnienia decyzji o warunkach zabudowy (art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Koniecznym jest zatem zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się równolegle postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej niezgodność z uchwalonym planem miejscowym. Sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy poważnie zagrożona jest sankcją wygaśnięcia, wpływa na prawny byt i treść decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezspornie brak było okoliczności uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. W szczególności, zdaniem Sądu, okolicznością taką nie jest toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Jak zaznaczył Sąd, w toku postępowania sądowego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2011 r. o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] stycznia 2011 r. organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] października 2011 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Od decyzji tej odwołanie złożył A. P., czego następstwem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd podkreślił, że kwestia warunków zabudowy powinna być rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.
Sąd podkreślił, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, iż ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie zatem merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w niniejszej sprawie możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy. Uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie mogło stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sama zaś możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji.
Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają bowiem wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy bowiem rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego postanowienie było przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy była ona nieprawidłowa i Sąd kontrolując legalność postanowienia winien był postanowienie uchylić na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, tj. że nie wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne;
c) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji stwierdzenia braku zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 k.p.a. i nieuwzględnienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z "art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", poprzez przyjęcie, iż jest dopuszczalnym kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku jednoczesnego istnienia decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z zapisami planu miejscowego w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja, a sprzeczność ta ma wpływ na treść ewentualnego pozwolenia na budowę,
b) "art. 87 ust. Konstytucji w związku z art. § 6 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego" poprzez nieuwzględnienie aktu prawa miejscowego w postaci przepisów planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisów determinujących ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami zagospodarowania przestrzennego,
c) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie,
d) art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak respektowania ustaleń planu i dokonania błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają, zgodnie z intencją jej autora, podstaw do jej uwzględnienia, pozwalają jednak na stwierdzenie, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stwierdzić bowiem należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przeszkód do prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania administracyjnego w sprawie z odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. P. pozwolenia na budowę.
Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 97 § 4 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie – rozważając możliwość zastosowania tego przepisu - będzie zatem zobowiązany do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie rozważenia wymagała możliwość zastosowania instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzone jest postępowanie o wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. na podstawie art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jednym z warunków dla możliwości wydania pozwolenia na budowę jest złożenie w tej sprawie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazać przy tym należy, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o ile brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza zatem, w przypadku braku planu miejscowego, podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący tak projektanta obiektu budowlanego, jak i organ wydający pozwolenie na budowę. Sytuację, w której uchwalony zostanie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy, reguluje art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, wobec stwierdzenia, iż uchwalony plan miejscowy zawiera ustalenia odmienne niż przyjęte w planie, zobowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji. Oznacza to, że formalnie decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, licząc od momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o wygaśnięciu, w tej zatem chwili umieszczone w treści wygaszanej decyzji rozstrzygnięcia, tracą rację bytu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kwestia materialnoprawna ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10, LEX nr 1080325).
Podkreśla się przy tym, że podstawa do zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę określona powołanym przepisem może zaistnieć, jeżeli w toku tego postępowania pojawi się kwestia procesowa, której rozstrzygnięcie przesądzać będzie o ważności decyzji o warunkach zabudowy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Uwzględniając powyższy pogląd uznać należy, iż na gruncie ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, można przyjąć tezę, że dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie będzie stanowić zagadnienia wstępnego kwestia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę decyzja ta była ostateczna. Uwzględniając jednakże, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), organ architektoniczno – budowlany, także odwoławczy, w postępowaniu o pozwolenie na budowę – w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu - zobowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w sytuacji, w której organ odwoławczy, zważywszy na swoje kompetencje, musi zastosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, w tym przypadku postanowienia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy są one sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zbędnej, w sytuacji gdy uchwalono już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzji. Wobec powyższego za częściowo zasadny należy uznać argument skargi kasacyjnej, że doszło do nieuzasadnionego nieuwzględnienia aktu prawa miejscowego jako determinującego ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami zagospodarowania przestrzennego. Tę jednak kwestię zobowiązany będzie uwzględnić Wojewoda Małopolski rozpoznając sprawę z odwołania od decyzji Starosty Tatrzańskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. P. pozwolenia na budowę.
Dodatkowo nadmienić należy, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 488/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Zakopane z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną.
W świetle powyższego uznać należało, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, jak bowiem wykazano zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nie zawiera wad powodujących konieczność wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.