II OSK 2194/24

II OSK 2194/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 702/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-05-16
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58, 182, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T., Z.T. i D.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 702/24 w sprawie ze skargi B. T., Z. T. i D.T. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 702/24 odrzucił skargę B. T., Z. T. i D. T. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 12 lutego 2024 r. B. T., Z. T. i D. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla elektrowni wiatrowej [...]. W ocenie Sądu skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem. Strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Skargą kasacyjną B. T., Z. T. i D. T. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie są uprawnieni do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie, gdyż zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla elektrowni wiatrowej [...] nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących, pomimo wyraźnego sprecyzowania celu uchwały, który bezpośrednio dotyka uprawnień skarżących i znamionuje ich interes prawny,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi z powołaniem się na wadliwą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. i brak możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ze wskazaniem, iż uchwała tego rodzaju rozpoczyna dopiero prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych oraz stanowi akt o charakterze wewnętrznym wiążącym jedynie organ wykonawczy gminy, podczas gdy w rzeczywistości:
a) zaskarżona uchwała oprócz określenia jedynie terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych zarówno w swojej nazwie jak i w § 1 określiła już zamierzony cel zagospodarowania tych terenów, tj. "dla elektrowni wiatrowej [...]", co należy uznać za przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż taka treść uchwały intencyjnej nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu w zakresie wskazanym zaskarżoną uchwałą, a mianowicie "dla elektrowni wiatrowej [...]" bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy, czy takie zamierzenie da się w ogóle obronić w konfrontacji z wymaganiami wynikającymi z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza odnoszącymi się do wpływu na środowisko oraz dokonania wstępnych uzgodnień z organami, w których kompetencjach pozostaje ochrona środowiska, którym to organy gminy muszą podporządkować swoje władztwo planistyczne, co w konsekwencji powoduje, iż zaskarżona uchwała oddziałuje na skarżących, gdyż zobowiązuje organ wykonawczy gminy do dalszego procedowania uchwalania miejscowego planu zagospodarowania jedynie w wariancie zlokalizowania elektrowni wiatrowych na obszarze, którego dotyczy uchwała, na którym to terenie skarżący pozostają właścicielami nieruchomości i w tym zakresie m.in. realizują zamierzenia inwestycyjne, w tym budowę domu jednorodzinnego, która rozpoczynana była w stanie, kiedy nie istniał cel określony zaskarżoną uchwałą, tj. zlokalizowania na tym obszarze elektrowni wiatrowych, a nadto posiadają zawieszone postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych, czego podstawą była właśnie zaskarżona uchwała, które to okoliczności pozostały poza zainteresowaniem Sądu I instancji,
b) wbrew twierdzeniom Sądu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może już oddziaływać na sytuację prawną skarżących, gdyż uprawnia organ wykonawczy gminy, chociażby do skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania uregulowanej w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., z którego to uprawnienia w rozpatrywanej sprawie organ skorzystał, gdyż na mocy postanowień Wójta Gminy [...] wydanych w dniu 28 grudnia 2023 roku w sprawach [...] oraz [...]zawieszone zostały postępowania wszczęte z wniosków Z. T. oraz B. T. w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych położonych na terenach objętych skarżoną uchwałą do czasu uchwalenia przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania, czym niewątpliwie już wpłynęła na sytuację prawną skarżących w aspekcie wykonywania prawa własności oraz nadal wpływa na sferę materialnoprawną skarżących, pozbawiając uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego i uniemożliwiając ich realizację przewidzianych w art. 140 k.c. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p.,
c) ze względu na to, że zaskarżona uchwała w swojej nazwie jak i § 1 określiła już zamierzony cel zagospodarowania tych terenów, tj. "dla elektrowni wiatrowej [...]" narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego D. T., gdyż tereny nieruchomości, których D. T. pozostaje właścicielem i na których rozpoczął budowę domu jednorodzinnego zostały objęte treścią zaskarżonej uchwały intencyjnej, która ukierunkowana została dla osiągnięcia konkretnego celu lokalizowania elektrowni wiatrowych [...], co wpływa na sensowność i atrakcyjność dalszego prowadzenia inwestycji budowy domu na takim terenie, a nadto wiąże się także z realnym brakiem możliwości występowania z kolejnymi skutecznymi wnioskami o warunki zabudowy dla zamierzeń o charakterze mieszkalnym, rolniczym lub usługowym na gruntach, których jest właścicielem, a zatem wkracza w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.).
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodów z dokumentów, tj.: pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. [...]; pisma Towarzystwa [...] z dnia 3 stycznia 2024 r.; pisma Towarzystwa [...] z dnia 5 grudnia 2023 r. - na okoliczność, iż na obszarze, który objęła zaskarżona uchwała znajdują się tereny gatunków rzadkich i chronionych, w szczególności błotniaka łąkowego; wyrażenia stanowiska przez Regionalną Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Towarzystwa [...], że realizacja inwestycji elektrowni wiatrowych [...] negatywnie wpłynie na populację błotniaka łąkowego, że tereny objęte skarżoną uchwałą winny być wyłączone z możliwości realizacji elektrowni wiatrowych [...] (a zatem dla celu jakim została uchwalona skarżona uchwała, tj. " dla elektrowni wiatrowej [...]").
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżących, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dawało podstawę do jej odrzucenia.
Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarżący zmierzają do wykazania, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji posiadają legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Jedynym jej skutkiem prawnym jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest to uchwała intencyjna, która w żaden sposób nie określa końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako że nie ogranicza przysługujących im uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na nich żadnych obowiązków. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Nawet subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały ogranicza możliwość uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zawieszenie tego postępowania wyjaśnić należy, że stosując art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ działa na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015r., II OSK 2875/15). Nawet takie zawieszenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżących, gdyż nie wpływa to na ich sytuację materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie odrzucając skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla elektrowni wiatrowej [...], Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.