II OSK 2194/23

II OSK 2194/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 44/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-07-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 44/23 w sprawie ze skargi V. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 44/23, po rozpoznaniu skargi V. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały:
I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie z wniosku strony;
II. umorzył postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do zakończenia postępowania;
III. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł;
V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
V. B. (obywatelka Ukrainy) w dniu 27 stycznia 2022 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda") wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Tego dnia strona stawiła się w organie, złożyła odciski linii papilarnych oraz ksero stron paszportu i dokumenty do sprawy. Pismem z 1 kwietnia 2022 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie nie zostało przekazane wraz aktami do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Pismem z 14 czerwca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącej, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach).
Pismem z 20 stycznia 2023 r. cudzoziemka wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. W skardze wniesiono o: stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni; przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ powołał się na wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830; dalej: "nowelizacja z 8 kwietnia 2022 r."). Ustawa ta dodała do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103; – dalej: "specustawa ukraińska") art. 100c. Zgodnie z powołanym artykułem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym w sprawach zezwoleń na pobyt stały. Z kolei na mocy art. 100d dodanego do specustawy ukraińskiej ustawą nowelizującą z dnia 13 stycznia 2023 r. (ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185; dalej: "nowelizacja z 13 stycznia 2023 r.") termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do 24 sierpnia 2023 r.
Zdaniem Wojewody w świetle przywołanej regulacji wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie jest zasadna. W postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały bezczynność nie występuje. Termin rozpatrzenia sprawy rozpoczął bieg, ale został zawieszony przed datą jego upłynięcia. Do dnia złożenia skargi, tj. do 20 stycznia 2023 r. bieg terminu na załatwienie sprawy trwał 75 dni – od 29 stycznia 2022 r. do 14 kwietnia 2022 r. Od dnia 15 kwietnia 2022 r. (zgodnie z nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r.) termin rozpatrzenia sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP został zawieszony. Zgodnie z nowelizacją z 13 stycznia 2023 r. bieg terminu rozpatrzenia niniejszej sprawy rozpocznie się 25 sierpnia 2023 r. W konsekwencji nie można też przyjąć, że ewentualna bezczynność, która w ogóle nie zaistniała w tym postępowaniu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w ocenie organu, w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę.
W pierwszej kolejności Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r., w tym dodania wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 do specustawy ukraińskiej. Sąd stwierdził, że przepisy specustawy ukraińskiej nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, iż skarżąca jest obywatelem Ukrainy, o którym w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy. Skarżąca nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Nie ma zatem racji Wojewoda podnosząc w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nastąpiło zawieszenie terminów na załatwienie sprawy.
Sąd zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91, dalej: "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., w szczególności na dodany tą ustawą art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Termin do wydania decyzji, wynoszący 6 miesięcy, rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Z akt sprawy nie wynika, aby wniosek skarżącej zawierał braki. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek skarżącej do Wojewody i od tego dnia należało liczyć termin do wydania decyzji.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić bezczynność organu. Złożony osobiście wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 27 stycznia 2022 r. wraz z załącznikami. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął wprawdzie w dniu 14 czerwca 2022 r., a więc przed upływem 6 miesięcy, jednak w dacie uniemożliwiającej zakończenie postępowania w terminie. Kolejną czynność organ podjął dopiero 20 lipca 2023 r., to jest po upływie kolejnych 13 miesięcy i dopiero po złożeniu ponaglenia oraz skargi do sądu. Pomiędzy 14 czerwca 2022 r. a wydaniem decyzji nie podjęto w sprawie żadnych czynności, co wskazuje na to, że decyzja mogła być wydana ponad 13 miesięcy wcześniej. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku).
Z uwagi na fakt wydania po wniesieniu skargi stosownego rozstrzygnięcia (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 20 lipca 2023 r. znak: SOC-PCIII.6152.1.566.2022.GSW udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt stały, w aktach sprawy – przyp. NSA) Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego oraz normami konstytucyjnymi, Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Sąd na wniosek skarżącej przyznał od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty uwzględnia okres postępowania administracyjnego trwający powyżej 60 dni oraz oczekiwanie na odpowiedź strony na wezwanie, to jest po 50 zł za miesiąc zwłoki. Uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji. Sąd podkreślił również, że zasądzona kwota z jednej strony ma walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania, a drugiej strony powinna ona zrekompensować skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona w pełni zasadna.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.
Specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.
Pominąć nie można, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 czerwca 2024 r. (wedle ostatniej nowelizacji, która wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2024 r. – do dnia 30 września 2024 r.) obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.
Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05.2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23).
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów specustawy ukraińskiej. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie bezczynności. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności, oceny bezczynności jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu 27 stycznia 2022 r. Zaledwie dwa dni później – 29 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: "ustawa zmieniająca"), mocą której m.in. zmieniono art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Następnie w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, zaś w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja w sprawie skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały została wydana 20 lipca 2023 r. (k. 35 akt sądowych).
Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy. Zestawienie przedstawionych wyżej dat prowadzi natomiast do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Bieg terminu na załatwienie sprawy trwał 75 dni – od 29 stycznia 2022 r. (kiedy po 2 dniach od złożenia wniosku zaczął biec na nowo wg znowelizowanego brzmienia art. 210 ustawy o cudzoziemcach) do 14 kwietnia 2022 r. Od dnia 15 kwietnia 2022 r., zgodnie z regulacją zawartą w art. 100c specustawy ukraińskiej termin ten został zawieszony. Na mocy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 nie upłynął on aż do wydania decyzji przez Wojewodę. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Tym samym skarga cudzoziemki zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.