II OSK 2193/11

II OSK 2193/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 170/11 - Wyrok WSA w Lublinie z 2011-05-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 48 ust. 5, art 49 ust 1 i 2, art 59f ust. 1, art 59g ust 5
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art 68 par 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art 113 par 1 art 133 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit a) i  c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2014 r. nr.4 poz.66
Tezy
1.Opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 „Przedawnienie” ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), w tym przepis art. 68 par 2 tej ustawy.
2.Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem obligatoryjnym legalizacji samowoli budowlanej w trybie 49 ust. 4 ustawy-  Prawo budowlane niezależnie od tego, czy budowa została (49 ust. 4 pkt  2 ustawy – Prawo budowlane) czy nie została zakończona 49 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 170/11 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 170/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie na skutek wniosku M. B. wszczął postępowanie w sprawie oceny legalności budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. S. Po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości organ ustalił, że na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, konstrukcji murowanej, podpiwniczony, parterowy z nieużytkowym poddaszem. Budynek posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką, wymiary 8,50 m x 6,60 m i wysokość w kalenicy 7,35m. Odległość tego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 4,60 m, a od granicy z działką nr [...] wynosi 5,90 m. Powyższe roboty organ potraktował jako budowę, na którą inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora A. A. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do dnia 15 lipca 2010 r.
Po wykonaniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] nałożył na A. A. opłatę legalizacyjną za samowolne wykonanie budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 złotych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada złożone przez inwestora dokumenty, a w rezultacie pozytywnej analizy ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie opłata ta powinna wynosić 50.000 zł.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. A. zakwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ. W jego ocenie organ błędnie uznał, iż roboty budowlane nie zostały zakończone oraz, że istnieją podstawy do zastosowania w sprawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku gdy roboty zostały zakończone przed 10 lipca 1998 r. Odwołujący podniósł, iż od zakończenia budowy minęło 13 lat co oznacza, iż brak jest podstaw do dokonania wymiaru opłaty legalizacyjnej ze względu na przedawnienie wymiaru opłaty legalizacyjnej, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie - po rozpatrzeniu zażalenia - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, wskazując iż w sprawie bezspornie ustalono, że budowa rozpoczęta została w warunkach samowoli budowlanej w 1995 r. oraz, że budynek nie jest całkowicie zakończony. Do obiektów realizowanych samowolnie pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. po 1 stycznia 1995 r., mają zastosowanie zasady legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 oraz 49 tej ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw. Wobec powyższego ustalenie opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu oraz jej wysokość są zgodne z przepisami prawa.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania.
A. A. podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu. Ponadto skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał, iż za zakończenie budowy obiektu budowlanego może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym - przynajmniej w części - będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie zastosował art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Nadto skarżący podniósł, iż organ odwoławczy całkowicie pominął zarzut przedawnienia podniesiony w zażaleniu. Skoro od zakończenia robót budowlanych upłynął już okres 13 lat to brak jest podstaw do dokonania wymiaru opłaty legalizacyjnej. Przepisy art. 68 Ordynacji podatkowej ustanawiają dwa terminy przedawnienia, tj. termin 3 i 5 lat. Dlatego organy winny ustalić, co na gruncie Prawa budowlanego jest odpowiednikiem momentu powstania obowiązku podatkowego, czyli causą wymierzenia opłaty.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd podkreślił, iż bezspornym jest, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była samowolą budowlaną. W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, pod warunkiem uprzedniego spełnienia przesłanek i warunków określonych w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. W myśl tych przepisów, szczegółowo normujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jeżeli dokonana samowolnie budowa:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Sąd wyjaśnił, iż legalizacja jest uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar (art. 59f oraz art. 59g), z tym jednak, że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata ta winna być zawsze obliczana według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 pomnożonego przez liczbę 50. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego opłata legalizacyjna wynosić winna 50.000 zł (stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego – 2,0 x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0 tj.: 500 × 50 × 2 × 1= 50.000 zł). Wysokość opłaty nie ma charakteru uznaniowego, gdyż została w sposób wiążący organ nadzoru budowlanego określona powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Sąd zaznaczył, że uiszczenie tej opłaty nie stanowi obowiązku strony, a tym samym wydane przez organ I instancji postanowienie nie obliguje adresata do jego wykonania, a opłata legalizacyjna nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Możliwość uiszczenia opłaty legalizacyjnej stanowi jedynie przewidziane ustawą uprawnienie zezwalające, w szczególnych okolicznościach, na zalegalizowanie wybudowanego obiektu i uniknięcie konieczności jego rozbiórki, pomimo, iż został wybudowany samowolnie. Niewniesienie opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki.
Sąd stwierdził, iż skoro w rozpatrywanej sprawie inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki poprzez złożenie dokumentacji umożliwiającej legalizację popełnionej samowoli budowlanej, to organ nadzoru budowlanego zobligowany był do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie zobowiązuje organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. podkreślił, że w pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązywała wynikająca z art. 48 zasada, że sankcją za wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia była rozbiórka obiektu. Jednocześnie art. 49 ust. 1 przewidywał wyjątek od tej zasady stanowiąc, iż nie można orzec nakazu rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a gdy go nie uzyskał zachodziła podstawa do orzeczenia rozbiórki.
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( która weszła w życie od 24 grudnia 1997 r. - Dz. U. 1997r., Nr 111, poz. 726 ze zm.) zmieniła treść przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w taki sposób, iż właściwy organ nie mógł orzec rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejna zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków od zasady, że w razie samowoli budowlanej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy pod warunkiem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno – budowlanymi, przy czym legalizacja samowoli została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego art. 49 Prawa budowlanego – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.
Obowiązek ten ustawodawca wypełnił przyjmując w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.
Sąd podał, że w niniejszej sprawie budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona ( protokół oględzin z dnia 2 lipca 2007 r. podpisany przez inwestora). Sam skarżący składając w dniu 28 października wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przyznał tym ustaleniom rację. Odmienne stanowisko strony wskazane w skardze nie mogło zatem zostać uwzględnione. Oznacza to, iż tryb likwidacji samowoli budowlanej podlegał rozpoznawaniu na gruncie nowego stanu prawnego,
Za chybiony Sąd uznał również zarzut niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów działu III ustawy dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, regulujących kwestie przedawnienia zobowiązania podatkowego. Sąd wskazał, iż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odsyła do stosowania art. 59f ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 59g ust. 1 tej ustawy karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Sporny art. 59g ust. 5 stanowi, iż do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odsyłając w zakresie kar do stosowania działu III Ordynacji podatkowej wskazuje jednocześnie, iż uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy jest zatem stosowanie wskazanych w omawianym przepisie regulacji Ordynacji podatkowej przez właściwego wojewodę. Przepis ten nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do posługiwania się przepisami Ordynacji podatkowej, w tym również w zakresie przedawnienia prawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z omawianą normą, przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost lecz odpowiednio. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Odmienny cel mają postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego i przez organy podatkowe. W ocenie Sądu, za brakiem możliwości stosowania instytucji przedawnienia do opłaty legalizacyjnej przemawia również powszechnie przyjmowany i wielokrotnie wyrażany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, iż sankcje administracyjne w tym również opłata legalizacyjna odgrywają ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji naruszenia obowiązków wynikających z przepisów prawa, zapewniają ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie jej braku - sankcja, ma zapewnić realizację tej powinności, służąc ochronie doniosłych wartości, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastosowanie instytucji przedawnienia w stosunku do opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego wskazywałoby jednoznacznie na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes społeczny.
Sąd podkreślił, że opłata legalizacyjna jest inną formą oddziaływania na inwestora niż kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, do jakiej odnoszą się przywołane w skardze orzeczenia wskazujące obowiązek uwzględniania okresów przedawnienia zawartych w art. 68 O.p. w stosunku do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Opłata legalizacyjna odmiennie niż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie posiada wszystkich cech podatku. Różnica polega na tym, iż opłata legalizacyjna pozbawiona jest cechy "przymusowości". W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu (inaczej niż w przypadku kary z art. 57 ust. 7), lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
Sąd podzielił zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podniesionego przez skarżącego w zażaleniu zarzutu przedawnienia przedmiotowej opłaty. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro w sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania instytucji przedawnienia, to pominięcie tej kwestii, jakkolwiek stanowi uchybienie organu, to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A., reprezentowany przez radcę prawnego J. L., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) - zwanej dalej "Ordynacją podatkową", poprzez ich niezastosowanie, błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie do instytucji opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących przedawnienia wymiaru zobowiązania podatkowego;
- art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że złożenie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych było dobrowolnym jego działaniem i potwierdzeniem faktu niezakończenia robót, a nie obowiązkiem wynikającym z w/w przepisu oraz wykonaniem wezwania organu administracji budowlanej opartego na przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jak wynika z oświadczenia inwestora, że bez złożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Chełmie przedmiotowego wniosku, nie byłoby możliwe skuteczne złożenie dokumentacji żądanej w uprzednio wydanym postanowieniem PINB Chełm...").
2) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- art. 145 § 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji mimo ewidentnego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej oraz przepisu art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego);
- art. 113 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, mimo ewidentnego naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez zaakceptowanie braku możliwości przedawnienia wymiaru opłaty legalizacyjnej; art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż wniosek złożony do organu nadzoru budowlanego I instancji pozostaje w ścisłym związku z trybem postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ a wynikającego z podstawy prawnej rozstrzygania tj. art. 48 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło, w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji, do błędnego wniosku, że inwestor nie zakończył robót budowlanych (odmiennie niż wskazuje na to opinia uprawnionego projektanta w tym zakresie) i tym samym przyjęcia że organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły o opłacie legalizacyjnej;
- art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku z pominięciem podstawowych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie: kompletnej dokumentacji technicznej budynku sporządzonej przez uprawnionego projektanta inż. S. O., z której wynika że budowa budynku mieszkalnego została zakończona oraz decyzji organu II instancji (znajdującej się w aktach sprawy) uchylającej i przekazującej do ponownego rozpatrzenia sprawę samowoli budowlanej, z której także wynika, że roboty zostały zakończone.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował stanowisko Sądu dotyczące kryterium podmiotowego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, tj. przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie powyższych przepisów jedynie przez wojewodę, a nie przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego w Prawie budowlanym brak jest instytucji obowiązku podatkowego, a Sąd I instancji winien był ustalić, co na gruncie prawa budowlanego jest odpowiednikiem momentu powstania obowiązku podatkowego, czyli causą wymierzenia opłaty legalizacyjnej.
Skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po107/10, w którym Sąd stwierdził, że: "Skoro ustawodawca zdecydował się zawrzeć w przepisach dotyczących kar w Prawie budowlanym odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej, w tym Rozdziału 8 Przedawnienie, to przepisy te należy stosować w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych stanów faktycznych, a w tym również do stanów zaistniałych przed wejściem w życie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem zasadą jest, że postanowienie ustalające administracyjną karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 i Prawa budowlanego może być wydane najpóźniej przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nielegalnie przystąpiono do użytkowania, to tym bardziej kary tej nie można wymierzyć retrospektywnie w stosunku do czynów, które już "przedawniły się" przed wejściem w życie nowelizacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004r."
Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, iż zastosowanie instytucji przedawnienia w stosunku do opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes społeczny. Zdaniem skarżącego taka jest istota instytucji przedawnienia w każdej gałęzi prawa. Upływ terminu przedawnienia zależy w przeważającej mierze od aktywności i skutecznego działania organów. Jego upływ jest swoistą sankcją za ich bezczynność. W niniejszej sprawie nie było przeszkód prawnych i faktycznych, aby organy nadzoru budowlanego odpowiednio wcześniej wykonały swoje uprawnienia, doprowadzając do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Normy prawa podatkowego i chronione nimi wartości nie są mniej ważne niż normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, a jednak ustawodawca przewidział, iż zobowiązania podatkowe ulegają przedawnieniu. Nie można argumentować, jak to uczynił Sąd, iż opłata legalizacyjna ze względu na brak cechy przymusowości jest inną formą oddziaływania na inwestora niż kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, do jakiej odnosiły się przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżącego Sąd dokonał błędnych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wywodząc, że roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego i udzielenie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem, gdyż działania inwestora związane są ściśle z trybem postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego organ udziela pozwolenia na dokończenie robót budowlanych w oparciu o dokumenty, jakich zażądał w toku postępowania. Skarżący podniósł, iż w dokumentacji technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane znajduje się stwierdzenie, że roboty zostały zakończone. Zatem brak jest wypowiedzi Sądu na temat zakończenia robót budowlanych w kontekście opinii projektanta S. O., a błędne wnioski wysnute w oparciu o oświadczenie inwestora w zakresie dokończenia robót, które wynikają z treści powołanego art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego powodują, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95, że "przepisy prawa budowlanego (...) nie zawierają ustaleń ani wskazań, co należy rozumieć za zakończenie budowy obiektu budowlanego wcześniej wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym. Można zatem przyjąć, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym - przynajmniej w części - będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym". Zdaniem strony zaprzeczenie oświadczeniu projektanta na temat zakończenia robót budowlanych winno być poparte stosowną opinią techniczną w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że organ I nie przyjąłby dokumentacji technicznej wykonanej w oparciu o postanowienie jej żądające, bez wniosku o wydanie pozwolenia na dokończenie robót. Taki wniosek został wręczony skarżącemu przez pracownika organu I instancji do wypełnienia w chwili, gdy zgłosił się z dokumentacją projektową i żądaną opinią techniczną dotyczącą budynku mieszkalnego. Z treści urzędowego formularza wynika, że wniosek ma szerokie zastosowanie - dotyczy tak zatwierdzenia dokumentacji projektowej, co w niniejszym przypadku miało miejsce, jak również dotyczy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Formularz ten nie został prawidłowo wypełniony, gdyż zgodnie z pouczeniem wskazano (niepotrzebne skreślić), nie wykreślono czego on właściwie dotyczy. Skarżący - uznając, że jego obowiązkiem było dostarczenie dokumentacji projektowej - wypełnił wniosek i tę dokumentacje złożył, by obowiązek dopełnić. Rozpatrując sprawę, a zwłaszcza zgromadzony materiał dowodowy należy dowody badać jako całość biorąc pod uwagę związek przyczynowy tj., działanie wywołane żądaniem organu administracji publicznej - zobowiązanie do dostarczenia dokumentacji projektowej wraz z opinią uprawnionego projektanta, a skutkiem w postaci przedłożenia tej dokumentacji we skazanym terminie. Dopiero w ten sposób badane dowody dają obraz woli skarżącego, celem jego działania było złożenie dokumentacji projektowej do zatwierdzenia, nie zaś wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Intencją skarżącego było złożenie do zatwierdzenia dokumentacji projektowej nie zaś składanie innych oświadczeń.
Zdaniem skarżącego, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że organ II instancji uchylając decyzję o nakazie rozbiórki skierowaną do ojca inwestora stwierdził, że "budowa została zakończona". Wskazuje, także że właściwym trybem postępowania jest art. 48 Prawa budowlanego, jako odpowiedni dla tego rodzaju naruszenia przepisów prawa. Wobec powyższego uznać należy, że wyrok został wydany z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co oznacza przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego i art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez ich błędną wykładnię i w jej wyniku niezastosowanie do instytucji opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących przedawnienia wymiaru zobowiązania podatkowego.
Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, iż do opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania przepis art. 68 Ordynacji podatkowej dotyczący instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Przypomnieć należy, iż podatkiem jest – jak stanowi art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej.
Opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), w tym przepis art. 68 § 2 tej ustawy.
Przedawnienie to zdarzenie wywołujące określone skutki prawne w wyniku upływu czasu. Na gruncie Ordynacji podatkowej skutki te mogą polegać albo na tym, że zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje (art. 68), albo na tym, że zobowiązanie podatkowe wygasa (art. 70 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9). W art. 68 Ordynacji podatkowej chodzi o sytuację, w której - wskutek upływu czasu - zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji (por. Bogusław Gruszczyński [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, LexisNexis, Wydanie 6, s. 395).
W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 5 ustawy - Ordynacja podatkowa zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego.
Przepisami prawa podatkowego są przepisy ustaw podatkowych, postanowienia ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw podatkowych (art. 3 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Przez ustawy podatkowe rozumie się ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich – art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie legalizacyjnej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" Ordynacji podatkowej.
Skoro obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nie wynika z obowiązku podatkowego, to tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej. Nie można domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku. (por. OSP 2005/3/55 – glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka – OSP 2005/7-8/91, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. , IISA 1921/99 – LEX nr 53435, dotyczący należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 r., I S.A./Po 155/8, LEX nr 37217, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000r., FPK 1/00, ONSA 2001/1/13 - dotycząca opłaty za usunięcie drzew).
Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej także nie daje podstaw do uznania tejże opłaty za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej.
Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie - jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust.1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej.
Skarżący podstawy stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej upatruje w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.
W myśl art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Z mocy zaś art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane do kar, o których mowa w ust.1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.
A zatem, rozważając kwestie opłaty legalizacyjnej należy dostrzec, iż w przypadku tej instytucji prawnej mamy do czynienia z dwukrotnym odesłaniem do odpowiedniego stosowania określonych przepisów. Przepis art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przewiduje odpowiednie zastosowanie do kar przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa i jednocześnie art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przewiduje także odpowiednie stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar.
Wynik odpowiedniego stosowania przepisów może być trojaki. Część przepisów dotyczących znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 606 ).
Wynik odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa i odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar musi uwzględniać różnice zachodzące między karą i opłatą legalizacyjną. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej, która – w odróżnieniu do kary - nie jest przymusowym świadczeniem oraz brak po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej powodują, iż w tym przypadku wynik odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, iż przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej trzeba wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia. A więc, przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej.
Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji wskutek nie dostrzeżenia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego i art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej.
Sądowi pierwszej instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 48 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.
Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót ( art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego ( art. 49 ust. 4 pkt 2).
W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części (art. 49 ust. 3 ustawy). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym tak do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót ( art. 49 ust. 4 pkt 1) jak i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Tak więc uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem obligatoryjnym legalizacji samowoli budowlanej w trybie 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane niezależnie od tego, czy budowa została (49 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane) czy nie została zakończona 49 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). W razie nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać zarówno decyzji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 jak i decyzji, o której mowa art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. To zaś oznacza, iż dla oceny legalności postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, wydawanego na podstawie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie ma istotnego znaczenia okoliczność, czy budowa została zakończona.
W niniejszej sprawie organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wstrzymał A. A. prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnym i nałożył określone obowiązki. Inwestor wykonał obowiązki nałożone w powyższym postanowieniu, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skoro inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalić mu w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.
Z tych też względów nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 113 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.