II OSK 2190/22

II OSK 2190/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 303/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/22 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 2/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 17 maja 2022 r., VII SA/Wa 303/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.W. na decyzję Prezesa Wód Polskich (PWP) z 17 stycznia 2022 r. nr 2/KPO/2022, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 19 maja 2021 r. znak WA.RPP.611.185.2021.AW, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (DRZGW, organ I instancji), na podstawie art. 166 ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 624 ze zm., uPw), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].
2.2. W wyroku przywołano, że z ustaleń organu I instancji wynika, że planowana inwestycja znajduje się w rejonie km 78+250 rzeki Narew (w odległości około 50 m od nieobwałowanego koryta) i zgodnie z arkuszem nr [...] mapy zagrożenia powodziowego, udostępnionej do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska w dniu 22 października 2020 r., w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1% o rzędnej ca 85,24 m n.p.m. Kr. oraz wody 10% o rzędnej ca 83,87 m n.p.m. Kr. Z kolei rzędne terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynoszą ca 83,20 - 83,40 m n.p.m. Kr. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1% (średnio raz na 100 lat), analizowany teren zostanie pokryty warstwą wody o głębokości do ok. 2,04 m. W przypadku wody 10%, będzie to warstwa wody o głębokości do ok. 0,67 m. Działka nr ew. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Narew i w przypadku wystąpienia powodzi wodą 10% lub 1%, nieruchomość ta zostanie całkowicie odcięta od lądowych dróg ewakuacji. Zgodnie z modelowaniem przedstawionym na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego, działka oraz jej bezpośrednie sąsiedztwo, zostaną wówczas pokryte wodą o dużej głębokości. Planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przedsięwzięcie stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym.
2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 303/22 kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu odwołania J.W. (inwestor), PWP powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy odmowną decyzję DRZGW.
W wyroku wskazano, że organ odwoławczy podzielił dokonane w I instancji ustalenia, co do tego, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1% głębokość wód powodziowych na terenie działki strony odwołującej się wynosić będzie do około 2,04 m, a w przypadku wody 10% wartość ta będzie wynosić do około 0,67 m. Organ odwoławczy uwypuklił, że jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Zdaniem PWP fakt, że planowane działania dotyczą istniejącej już zabudowy nie może przesądzać o uzgodnieniu przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zabudowa ta mogła zostać dopuszczona w innym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto organ odpowiedzialny za ochronę przed powodzią w niniejszym postępowaniu zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić obecny stan faktyczny związany z występującym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi i poziomem zagrożenia powodziowego. Przeprowadzona analiza wykazała, że z uwagi na położenie budynku w zasięgu wody 10% istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a wyznaczona na mapach zagrożenia powodziowego głębokość wód powodziowych wskazuje na wysoki poziom zagrożenia powodziowego. Istotna w sprawie jest również nieznaczna odległość budynku od nieobwałowanego koryta rzeki (około 50 m), którego szerokość na wysokości przedmiotowej działki wynosi około 120 m. W ocenie organu II instancji dopuszczenie do zmiany przeznaczenia istniejącego budynku z letniskowego na mieszkalny jednorodzinny stanowiłoby działanie sprzeczne z ochroną przed powodzią.
2.4. W dalszych motywach decyzji odwoławczej wskazano, że organ II instancji nie ma także wiedzy, czy uwzględniono położenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o wskazanym poziomie zagrożenia powodziowego i czy zastosowano jakiekolwiek rozwiązania mające na celu zabezpieczenie obiektu przed powodzią. Powyższe wskazuje, że realizacja inwestycji polegającej na zmianie użytkowania istniejącego budynku letniskowego (z definicji przeznaczonego na czasowy pobyt ludzi) na budynek mieszkalny jednorodzinny (który służy stałemu zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych), mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które będą panowały po przejściu powodzi, wpływałaby niekorzystnie na zdrowie osób korzystających z budynku, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli. W tym zakresie za istotne uznano, w przypadku realizacji planowanej inwestycji, możliwość narażenia na ww. zagrożenie nie tylko samego inwestora, ale także osób, które korzystałyby z obiektu, np. poprzez wynajem lub potencjalnych nabywców nieruchomości, a ponadto kwestię związaną z ewakuacją podczas powodzi.
2.5. W wyroku przywołano następnie, że organ II instancji stwierdził, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy określa, że odprowadzanie ścieków bytowych przewidziane jest do istniejącego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a jak wskazuje art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPw na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazuje się gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. W projekcie decyzji organu gminy nie wskazano, aby w związku z gromadzeniem ścieków wydano decyzję zwalniającą z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec powyższego określony sposób odprowadzania ścieków wskazuje, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią realizowana będzie czynność zakazana, bez posiadania decyzji zwalniającej, o której mowa w art. 77 ust. 3 uPw. Brak takiej decyzji w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w przypadku gdy jest ona wymagana, oznacza, że realizacja inwestycji może stanowić zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Powyższe – zdaniem PWP – wpisuje się w przesłankę wskazującą na konieczność odmowy uzgodnienia projektów dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, wskazaną w art. 166 ust. 10 pkt 3 uPw w zakresie dotyczącym zagrożenia dla ochrony środowiska, jak również z uwagi na art. 388 ust. 4 uPw.
2.6. Sąd wojewódzki przywołał i to, że w ocenie organu odwoławczego realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym, może ponadto powodować zwiększenie negatywnych skutków ewentualnej powodzi. Podczas powodzi mieszkańcy budynków mieszkalnych jednorodzinnych co do zasady narażeni są na wyższe szkody materiale i emocjonalne, niż właściciele budynków letniskowych. W konsekwencji, realizacja planowanej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla ludzi, środowiska, a także względy ekonomiczne, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 5 uPb stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie istnieje – w ocenie organu II instancji – możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ponadto nawet hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia są działania przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Fakt, że planowane działania odnoszą się wyłącznie do zmiany przeznaczenia istniejącego już budynku nie oznacza, że ryzyko powodziowe nie zmieni się.
2.7. Końcowo PWP zauważył, obiekt inwestora zlokalizowany jest na obszarze o wysoce niekorzystnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych i nawet jego użytkowanie zgodne z obowiązującym przeznaczeniem stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, a tym samym dopuszczenie do jego formalnego przekształcenia na budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiłoby działanie sprzeczne z założeniami ochrony przed powodzią.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję złożył J.W. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 8 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie w stosunku do pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości o identycznej linii brzegowej; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji; 3) art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 uPw poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, podczas gdy organ w żaden sposób nie wykazał wpływu realizacji inwestycji na te okoliczności; 4) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona.
3.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] położonej miejscowości [...], obręb [...], gm. [...] oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
3.3. Zdaniem skarżącego organ wydając decyzję odmienną do decyzji wydanych w identycznych stanach prawnych i faktycznych naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej i równego traktowania. PWP nie ma mieć również racji twierdząc, że przekształcenie budynku z letniskowego w mieszkalny jednorodzinny oznacza, że pobyt osób jak i gromadzenie ścieków będzie mieć charakter stały. Skarżący wskazał, że obecnie stale przebywa stale na działce w przedmiotowym budynku letniskowym, a zatem korzysta w sposób stały z budynku, jak i nieczystości ciekłe są gromadzone stale. Tym samym po wydaniu decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji częstotliwość korzystania z budynku jak i gromadzenia ścieków się nie zmieni. Organ błędnie także uznał, że inwestycja dotycząca budynku mieszkalnego nie może być przeprowadzona w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
3.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 303/22 przywołano, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że na tle niniejszej sprawy organy słusznie przyjęły, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe z uwagi na istniejące zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska (art. 166 ust. 10 pkt 3 uPw) i utrudnianie zarządzaniem ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 5 uPw).
Zdaniem sądu pierwszej instancji trafnie wskazano w postępowaniu, że organy Wód Polskich dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powinny wziąć pod uwagę wszelkie zakazy przewidziane w uPw, mające związek z planowaną inwestycją. Jako, że planowane zamierzenie polega na zmianie sposobu użytkowania zlokalizowanego na terenie działki skarżącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, a także odprowadzania ścieków bytowych do istniejącego już szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a nadto całe zamierzenie znajduje się na terenach zagrożenia powodzią, organy słusznie uznały, że w tym przypadku występuje przesłanka zagrożenia zdrowia ludzi (także ich życia) oraz środowiska. W ocenie sądu pierwszej instancji skarżący nie uprawdopodobnił, że wzniesiony przez niego budynek jest w stanie wytrzymać negatywne skutki wysokiej wody, a wybudowane szambo ma np. zasuwy burzowe chroniące przed wymyciem zawartości i tzw. cofką. Nie ma przy tym w ocenie sądu wojewódzkiego znaczenia w tej sprawie to, że skarżący, tak jak i inne osoby w okolicy, wybudował zbiornik na nieczystości płynne, do którego się podłączył, i z którego, jak twierdzi stale, korzysta.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.W. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), zarzuca się naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 "pkt 1a" Ppsa (uwzględniając systematykę cyt. ustawy przyjdzie uznać, że chodzi o "pkt 1 lit. a)" – uwaga Sądu) w zw. z "art. 29 pkt 1 ust. 16" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) poprzez błędną wykładnię tego przepisu (uwzględniając systematykę cyt. ustawy, przyjdzie uznać, że chodzi o "art. 29 ust.1 pkt 16" – uwaga Sądu), co skutkowało przyjęciem, że na nieruchomości posadowiony jest dom rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, podczas gdy posadowiony na nieruchomości budynek spełnia wszystkie wymogi domu całorocznego, a co więcej został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, które nie przewidywało posadowienia budynku spełniającego wymogu budynku rekreacji indywidualnej według wymagań wskazanych w "art. 29 pkt 1 ust. 16" uPb, a wręcz przeciwnie, aprobowało projekt budowlany dotyczący budynku mieszkalnego całorocznego;
2) art. 145 § 1 "pkt 1a" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 166 pkt 3 uPw poprzez niezastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do niewzięcia pod uwagę przez organ oraz sąd administracyjny wyjaśnień skarżącego w sprawie aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, które odpowiada użytkowaniu jako budynku mieszkalnego całorocznego, nie zaś domku letniskowego, podczas gdy wskazany przepis wymaga wzięcia przez organ pod uwagę takich wyjaśnień;
3) art. 145 § 1 "pkt 1a" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z "art. 34 pkt 2" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002; przyjdzie uznać, uwzględniając systematykę cyt. aktu, że chodzi o "§ 34 pkt 2" – uwaga Sądu) poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że funkcjonowanie zbiornika na nieczystości ciekle posadowionego na nieruchomości skarżącego stanowi czynność zakazaną, podczas gdy w dacie posadowienia tego zbiornika (maj 2011 r.) przepisy w/w rozporządzenia nie wymagały dodatkowych decyzji wydanych na podstawie uPw, a sam zbiornik został posadowiony na podstawie obowiązującej ówcześnie decyzji o warunkach zabudowy;
4) art. 145 § 1 "pkt 1a" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 546 pkt 1 uPw poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że warunki zabudowy dla nieruchomości skarżącego powinny być ponownie uzgodnione, podczas gdy w dacie 1/01/2018 przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 (w skardze kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego), w związku z czym decyzja o warunkach zabudowy nie wygasła w dniu 1/01/2018 i nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach mniej korzystnych, niż dotychczasowe, w szczególności, że nie odpowiada to stanowi faktycznemu na nieruchomości, zaś aktualnie posadowiony budynek został wzniesiony w sposób zgodny z warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę obowiązującymi w dniu jego wzniesienia;
5) art. 145 § 1 "pkt 1a" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 uPw poprzez nieuprawnione zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, podczas gdy organ w żaden sposób nie wykazał wpływu realizacji inwestycji na te okoliczności, w szczególności, że celem inwestycji nie jest zmiana sposobu użytkowania nieruchomości w żadnym stopniu,
6) art. 145 § 1 "pkt 1a" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuwzględnienie prawa skarżącego do respektowania jego praw nabytych, co doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę warunków zabudowy i uniemożliwienia skarżącemu stałego zamieszkiwania i przebywania w jego domu, który został pobudowany jako dom mieszkalny całoroczny zgodnie z przepisami i decyzjami administracyjnymi obowiązującymi w czasie jego budowy.
5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzuty naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 "pkt 1c" (przyjdzie uznać, że chodzi o "pkt 1 lit. c – uwaga Sądu) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 uPb poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji prowadzące do wadliwego przyjęcia, że budynek posadowiony na nieruchomości spełnia przesłanki do uznania go za budynek rekreacji indywidualnej przeznaczonej jedynie do okresowego przebywania ludzi, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym budynek ten nie spełnia takich przesłanek, a ponadto został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które również nie przewidywało, aby miał to być obiekt spełniający wymogi budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego jedynie do okresowego wypoczynku – co wynika z załączonego do skargi pozwolenia na budowę z dnia 11 grudnia 2018 r.;
2) art. 145 § 1 "pkt 1c" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 166 ust. 3 uPw poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wzięcia pod uwagę wszystkich czynników wskazanych w art. 166 ust. 3 uPw, w szczególności kwestii aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, co doprowadziło do przyjęcia, że wiązało się ono z wykorzystaniem letniskowym, nie zaś, jak wielokrotnie wyjaśniał skarżący, z całorocznym zamieszkiwaniem, a także przyjęcia, że na nieruchomości nie funkcjonują szczególne zabezpieczenia przeciwpowodziowe, podczas gdy budynek posadowiony na nieruchomości został dodatkowo podniesiony o 70 cm względem poziomu gruntu, co skarżący wielokrotnie wyjaśniał i na co wskazuje załączona do "niniejszej skargi" (kasacyjnej – uwaga Sądu) dokumentacja zdjęciowa;
3) art. 145 § 1 "pkt 1c" (uwaga j.w. w pkt 1) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z "art. 34 pkt 1" rozp. MI 2002 (uwzględniając systematykę aktu przyjdzie uznać, że chodzi o § 34 pkt 1 rozp. MI 2002) poprzez przyjęcie, że na nieruchomości będzie dochodziło do działań niedozwolonych poprzez funkcjonowanie zbiornika na nieczystości ciekłe, podczas gdy zbiornik ten został umieszony w nieruchomości w sposób zgodny z prawem i zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 28 maja 2010 r., zaś sposób jego użytkowania nie ulegnie zmianie w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości i nie wpłynie na zarządzanie ryzykiem powodziowym na tym obszarze;
4) art. 145 § 1 "pkt 1c" (uwaga j.w. w pkt 1) w zw. art. 106 § 3 Ppsa poprzez zaniechanie przez sąd wojewódzki przeprowadzenia z urzędu dowodów z dokumentów, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy dotychczas obowiązujących na nieruchomości skarżącego, a także pozwolenia na budowę z 11 grudnia 2018 r., co spowodowało zaniechanie dokładnego zbadania parametrów budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości oraz aktualnego i dotychczasowego rzeczywistego wykorzystania nieruchomości i niewzięcie tych okoliczności pod uwagę podczas wydawania rozstrzygnięcia pomimo, że zgodnie z art. 166 "§ 3" (przyjąć wypadnie, że chodzi o "ust. 3" – uwaga Sądu) uPw powinny one zostać wzięte pod uwagę;
5) naruszenie art. 151 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi.
5.4. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
5.5. W uzasadnieniu środka odwoławczego starano się rozwinąć sformułowane podstawy kasacyjnej. Zdaniem skarżącego ani organ, ani WSA w Warszawie, nie wzięły pod uwagę podstawowych okoliczności aktualnego zagospodarowania i użytkowania nieruchomości oraz faktu, że zmiana warunków zabudowy nie będzie w żaden sposób wiązała się ze zmianą sposobu ewentualnego zarządzania ryzykiem powodziowym, ze względu na "prosty fakt", że w rzeczywistym użytkowaniu nieruchomości zupełnie nic się nie zmieni.
5.6. W odpowiedzi PWP na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy. Organ w pierwszej kolejności zauważył, że prowadząc postępowanie administracyjne związany jest zakresem wystąpienia, tj. w przedmiotowym przypadku projektem decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania administracyjnego organy współdziałające nie są uprawnione do analizy istniejącej zabudowy w odniesieniu do określonego na analizowanym terenie zagrożenia powodziowego, a mogą odnosić się jedynie do działań planowanych. PWP w swojej decyzji szczegółowo odniósł się do wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 166 ust. 3 oraz 5 uPw. Zwrócono uwagę, że na żadnym etapie skarżący nie przedłożył załączonych do skargi kasacyjnej kopii decyzji, niemniej dotyczą one budynku rekreacji indywidualnej (zarówno w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę). PWP nadmienia, że wątpliwości budzi fakt, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] z 28 maja 2010 r. znak: RG 7331/18/2010 nie została umieszczona w wykazie, o którym mowa w art. 560 ust. 5 uPw. Organ odpowiadając na skargę zwrócił uwagę na aspekt historyczny przepisów regulujących kwestie związane z możliwością zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które obecnie regulują przepisy uPw, a która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.
5.7. Na rozprawie skarżący kasacyjnie i jego pełnomocnik wnosili, jak w środku odwoławczym, przedstawiciel PWP wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że podwyższył budynek o 70 cm, aby uniknąć zagrożenia powodziowego, a najstarsi ludzie na tym terenie nie pamiętają, aby tam powódź wystąpiła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.3. Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałyby się skuteczne, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia przepisów dopełnienia. Powyższe przepisy Ppsa mają wyłącznie ogólny i wynikowy charakter, określając oznaczony sposób orzekania przez sąd administracyjny, który – odpowiednio – uchyla zaskarżoną decyzję (a skargę na taki akt rozpoznawał sąd pierwszej instancji), jeżeli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie dopatrzy się naruszenia innych przepisów postępowania (niż dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo oddala skargę w całości lub w części, jeśli jej nie uwzględnia.
6.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 Ppsa, skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia z urzędu dowodów z dokumentów, a to z decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i udzielonego pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie to zaniechanie odnosi się do braku zbadania parametrów tegoż budynku i rzeczywistego wykorzystania nieruchomości oraz brak wzięcia tych okoliczności pod rozwagę. Wypadnie zauważyć, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez sąd administracyjny jest uprawnieniem tegoż sądu, nie zaś jego obowiązkiem, nadto celem takiego postępowania nie jest – jakby to z treści zarzutu kasacyjnego i jego rozwinięcia wynikało – zastępowanie organów administracji publicznej do ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Ponadto nie było kwestionowane, ani pominięte, bo wynikało to z ustaleń postępowania administracyjnego, że skarżący kasacyjnie wybudował na podstawie pozwolenia na budowę budynek rekreacyjny, nadto z jego oświadczeń wynikało, że stale w nim zamieszkuje. Przynajmniej z części oświadczenia zawartego w skardze kasacyjnej wynikać ma jednak, że skarżący wybudował – wbrew posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę – budynek inny, niżby literalnie wynikało z decyzji Starosty Pułtuskiego z 11 grudnia 2018 r., dołączonej do skargi kasacyjnej. Rzecz jeszcze w tym, że skarżący kasacyjnie zdaje się pomijać tryb, w jakim orzekały organy obu instancji, skoro działały jako organy współdziałające przy ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu uzgodnieniu podlegał konkretny projekt decyzji organu gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Jako organy wyspecjalizowane w kwestii unormowanych w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) Upzp, organy obu instancji wypowiadały się w drodze decyzji w przedmiocie uzgodnienia konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a to w aspekcie zlokalizowania działki inwestora w obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 uPw.
6.5. Nie są skuteczne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których podnoszono zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak to uprzednio wskazano, skoncentrowane było na ustaleniu przesłanek z art. 166 ust. 3 uPw. Z cyt. przepisu uPw wynika, że dokonując uzgodnień uwzględnia się "prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie". Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie pominięto aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia, tudzież proponowanego zagospodarowania. Niesporne jest, co dowodzi lektura uzasadnień decyzji obu instancji, że organy uwzględniły istnienie budynku letniskowego (rekreacyjnego) i zamiaru inwestora zmiany sposobu jego użytkowania na budynek jednorodzinny. Niesporne jest także, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę budynku rekreacyjnego, które to pozwolenie dołączył do skargi kasacyjnej. Wywodzenie przeto, że w istocie skarżący zrealizował już budynek jednorodzinny oznaczałoby w praktyce samowolną zmianę sposobu użytkowania, to zaś czyniłoby samo postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na legalną zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego budynku rekreacyjnego (letniskowego) bezprzedmiotowym. Niesporne jest także, że organy uwzględniły zlokalizowany na działce inwestora zbiornik na nieczystości ciekłe jako przeznaczony dla zamierzonego przedsięwzięcia.
6.6. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 16 uPb. Przepisu tego organy nie stosowały, zarzut jego naruszenia nie był podnoszony w skardze, jego wykładni nie dokonywał sąd pierwszej instancji. Aby zarzucać skutecznie błędną wykładnię powyższego przepisu prawa materialnego, w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji musiałby taką – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wykładnię błędną – popełnić. Podnosząc ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie zdaje się ponadto ignorować, że posiadane pozwolenie na budowę uprawniało li tylko do wzniesienia "budynku rekreacyjnego w zabudowie rekreacyjnej".
6.7. Nie jest skuteczny zarzut niezastosowania art. 166 ust. 3 uPw poprzez brak wzięcia pod uwagę wyjaśnień skarżącego odnośnie sposobu wykorzystania budynku letniskowego na działce inwestora jako budynku mieszkalnego całorocznego. Z treści cyt. przepisu wynika jakie okoliczności uwzględnia się w ramach uzgadniania m. in. decyzji o warunkach zabudowy. Te okoliczności nie sprowadzają się do nakazu uwzględnienia wyjaśnień strony, jak to wynika z podstawy kasacyjnej, ale z przywołanych uprzednio w pkt 6.5. niniejszego uzasadnienia elementów, wszystkie te elementy zostały uwzględnione w zaskarżonym wyroku.
6.8. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 34 ust. 2 rozp. MI 2002. Z treści § 34 ust. 1 rozp. MI 2002 wynika, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych, zaś w § 34 ust. 2 rozp. MI stanowi się, że "Przepisu ust. 1 nie stosuje się do zbiorników na nieczystości ciekłe, dla których została wydana decyzja na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) lub na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125 i 534)". Skarżący kasacyjnie nie podważył zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji ustalenia, że nie uzyskał jako inwestor stosownej decyzji zwalniającej od zakazu sytuowania zbiorników na nieczystości ciekłe w trybie art. 77 ust. 3 uPw. Okoliczność, że taki zbiornik powstał uprzednio dla budynku rekreacyjnego, nie zwalniała organów orzekających w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunków zabudowy, do uwzględnienia jego zlokalizowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w trakcie toczącego się postępowania o uzgodnienie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku letniskowego (rekreacyjnego).
6.9. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 546 pkt 1 uPw poprzez jego niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył cyt. przepisu, skoro w sprawie nie chodziło o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed dniem wejścia w życie uPw, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r. Sprawa dotyczyła wniosku inwestora – skarżącego kasacyjnie – o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] w miejscowości [...].
6.10. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 uPw, trafnie sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów orzekających w sprawie, że podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, skoro planowane zagospodarowanie terenu – działki inwestycyjnej – położonego w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią było w realiach przedmiotowej sprawy uzasadnione zagrożeniem dla zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudniałoby zarządzaniem ryzykiem powodziowym. Słusznie sąd a quo wskazywał – w przypadku powodzi – na obawę wymycia zawartości zbiornika na nieczystości ciekłe, trafnie także eksponowano położenie działki inwestora i dróg komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż rzeki Narew, które będzie utrudniać lub uniemożliwiać ewakuację ludzi. Nadto, wskazanie w tej podstawie kasacyjnej, że celem inwestycji "nie jest zmiana sposobu użytkowania nieruchomości w żądnym stopniu" abstrahuje od źródłowego wniosku inwestora do Wójta Gminy [...], który to organ właśnie w związku z nim wystąpił o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy.
6.11. Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie praw nabytych skarżącego. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono wprost, co składa się na owe prawa nabyte i co ma być źródłem owych praw nabytych, aby przyjąć, że sąd pierwszej instancji naruszyć miałby cyt. przepis Konstytucji RP.
7. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.