II OSK 2188/22

II OSK 2188/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1016/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. k. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1016/22 w sprawie ze skargi T. sp. k. z siedzibą w Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 588/22 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. spółka komandytowa z siedzibą w Ł.na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr 588/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 2 lutego 2022 r., Nr IIIOT/58/2022, o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", budowy obiektu z blachy o wym. 2,20 m x 3,30 m i wys. 3,00 m, usytuowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] obręb [...] u zbiegu ulic [...], [...] i [...] w Warszawie oraz poinformowaniu inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 3 pkt 5 i 6 P.b., wyjaśniając, że kontener jest tymczasowym obiektem budowlanym, jako obiekt niepołączony trwale z gruntem i będący wprost nazwanym w ustawie "obiektem kontenerowym", zaś przez budowę, o której mowa m.in. w art. 48 P.b. rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Takie stanowisko organów nie nasuwa wątpliwości prawnych. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2125/18, "obiekt kontenerowy posadowiony na (...) działce przez skarżącego kasacyjnie, stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2019 r., VII SA/Wa 2014/18). Artykuł 3 pkt 5 P.b. dotyczy dwóch kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (do pierwszej należą obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a do drugiej – obiekty niepołączone trwale z gruntem). Natomiast intencje (zamiar) inwestora, który ustawia na swojej nieruchomości kontener mają znaczenie wyłącznie przy pierwszej z ww. kategorii tymczasowych obiektów budowanych. Tylko bowiem w odniesieniu do pierwszej kategorii, na czasowe użytkowanie obiektu powinien wskazywać sprawdzalny obiektywnie zamiar inwestora. W odniesieniu do drugiej kategorii wystarczającym jest, aby obiekt nie był trwale z gruntem połączony i był "obiektem kontenerowym" (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1397/16). Fakt, że kontener jest rzeczą ruchomą w rozumieniu art. 45 w zw. z art. 46 § 1 K.c. a contrario nie zmienia w niczym tego, że w ujęciu Prawa budowlanego jest tymczasowym obiektem budowlanym, zaś jego posadowienie na gruncie stanowi budowę (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 20213 r., II OSK 2411/11). Ponadto w odniesieniu do uprawnień właścicielskich z art. 140 K.c. ustawa – Prawo budowlane wprowadza ograniczenia korzystania z nieruchomości, np. w zakresie umieszczania na nieruchomości rzeczy ruchomych, będących jednocześnie tymczasowymi obiektami budowlanymi. Prawo budowlane wymaga dla takiej czynności pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Budowa takich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b.). Zdaniem Sądu, słusznie więc uznały organy nadzoru budowlanego, że budowa obiektu kontenerowego (a więc ustawienie go na gruncie) wymaga uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy), zgodnie z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.
Stąd też za błędne Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, że na przedmiotowej nieruchomości nie były wykonywane roboty budowlane w postaci budowy tymczasowego obiektu budowlanego – kontenera (art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.). Dlatego zasadnie PINB zastosował dyspozycję art. 48 ust. 1 i 3 P.b., gdyż skarżąca samowolnie wybudowała tymczasowy obiekt budowlany przez posadowienie na swej nieruchomości kontenera niezwiązanego z gruntem bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym, wbrew skarżącej, nie został naruszony art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Sąd wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. dotyczy wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a skarżąca takowego zgłoszenia nie dokonywała.
Nie został też naruszony art. 7 K.p.a., zwłaszcza w sposób wskazany w skardze. Po pierwsze, przepisu prawa nie można naruszyć "przez niezastosowanie", a jedynie przez wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Po drugie, stan faktyczny został już przez PINB wystarczająco ustalony, a organ II instancji nie miał obowiązku brania pod uwagę "braku jakiegokolwiek słusznego interesu obywateli" wówczas, gdy związany był stanowczą dyspozycją art. 48 ust. 1 P.b.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, organ nie mógł naruszyć "art. 140 k.c. przez niezastosowanie przepisu do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy postanowienie dotyczy ograniczenia swobody korzystania przez właściciela z w/w nieruchomości". Po pierwsze, przepisu prawa nie można naruszyć "przez niezastosowanie", a jedynie przez wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Po drugie, art. 140 K.c. w ogóle nie da się "zastosować", gdyż stanowi on definicję prawa własności i triady uprawnień właścicielskich; jako taki nie podlega "stosowaniu" przez kogokolwiek. Po trzecie, art. 140 K.c. stanowi wprost, że prawo własności nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustaw – w tym ustawy – Prawo budowlane.
Z tych względów nie został w sprawie naruszony przez organy ani art. 80 K.p.a., ani art. 124 § 2 K.p.a. "przez brak oparcia ustaleń na dowodach, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych". PINB zebrał wymagane w sprawie dowody, pozwalające na dokonanie subsumpcji prawnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 124 § 2 K.p.a., polegającego na pominięciu "dowodu z wyjaśnień skarżącej spółki, zawartych w pismach z dnia 16.04.2021 r. i z dnia 15.07.2021 r. oraz brak wskazania przyczyny nieuwzględnienia tych wyjaśnień, poprzestając na ocenie, że jako odmienne nie zasługują na uwzględnienie", Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie pominął ww. wyjaśnień skarżącej – całe bowiem uzasadnienie prawne postanowienia zawiera stanowisko organu, wykazujące niezasadność twierdzeń strony. Z tego też uzasadnienia wprost wynika, czemu WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB, pomimo odmiennego zdania skarżącej, wyrażonego w ww. wyjaśnieniach. Nie można więc twierdzić, że przyczyną "nieuwzględnienia wyjaśnień" było to, że były "odmienne", ale to, że nie były prawnie zasadne. To zaś WINB uzasadnił wystarczająco.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 28 P.b. i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji, ww. zastosowanych w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne przepisów, przez błędną ich wykładnię i błędne uznanie, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni, w sytuacji gdy przy wykładni art. 28 P.b. i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. pominięto art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. dlatego dokonano błędnej oceny, że organy obu instancji miały prawną podstawę do uznania, że na terenie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa rzecz jest lub była prowadzona budowa lub roboty budowlane, i błędne uznanie, że prace w postaci "ustawienia" na gruncie przedmiotowego kontenera są objęte definicją budowy lub robót budowlanych, naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 3 pkt 1 P.b. przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji, ww. zastosowanych w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne przepisów, przez niezastosowanie przepisu do oceny sprawy i do oceny podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, a to w sytuacji gdy przepis jest ustawową definicją pojęcia obiekt budowlany, a przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena czy organy prawidłowo ustaliły spełnienie przez przedmiotowy kontener przesłanek dla uznania go obiekt budowlany, w tym tymczasowy, a pominięcie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 3 pkt 5 P.b. przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji, ww. zastosowanych w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne przepisów, przez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że organy obu instancji dokonały ich prawidłowej wykładni, w sytuacji gdy pomięto definicję obiektu budowlanego oraz błędnie oceniono przesłankę "przeznaczenia do czasowego użytkowania", w sytuacji gdy organy obu instancji ustaliły, że przedmiotowy kontener nie był i nie jest użytkowany, co wynika z uzasadnienia postanowienia;
- art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji, ww. zastosowanych w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne przepisów, przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego postanowienia na skutek wniesionej skargi, poprzez błędne uznanie podstaw do zastosowania przepisu, podczas gdy w związku z ww. zarzutami, a wskazanymi już w skardze na postanowienie WINB – przedmiotowy kontener nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego lecz jest jedynie przechowywany na przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że z przedstawionego stanu sprawy oraz z akt sprawy wynika, iż kontener nie jest użytkowany, a w aktach brak ustaleń by posiadał instalacje lub był do nich podłączony;
- art. 67 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 34 p.p.s.a. przez niedokonywanie doręczeń do pełnomocnika i na wskazany adres pełnomocnika, a doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem bezpośrednio stronie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przy wykładni art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Sąd I instancji uwzględnił art. 3 pkt 6 i 7 P.b., zawierające odpowiednio definicje legalne "budowy" i "robót budowlanych". Otóż Sąd I instancji wprost nie zaaprobował stanowiska strony skarżącej, że na przedmiotowej nieruchomości nie były wykonywane "roboty budowlane" w postaci "budowy" tymczasowego obiektu budowlanego – kontenera (art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.) i stwierdził, że skarżąca samowolnie "wybudowała" tymczasowy obiekt budowlany przez posadowienie na swej nieruchomości kontenera niezwiązanego z gruntem bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Tego rodzaju ocenę Sąd I instancji wypowiedział zaś po uprzednim wyłożeniu stronie skarżącej, że "budową" jest każde wykonywanie obiektu w określonym miejscu bez względu na wykorzystane przy tym metody i środki, także np. ustawienie po złożeniu elementów pawilonu handlowego typu kiosk na działce, nawet, jeżeli polegało tylko na skonstruowaniu tego obiektu z gotowych elementów. Jest to bowiem wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, które mieści się w pojęciu budowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Fakt, że określony obiekt budowlany (kontener) został np. wykonany w znacznej części nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczyć może nie tylko budynków, lecz i innych obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 P.b., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b. (por. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2004 r., OSK 104/04; z 7 listopada 2007 r., II OSK 1443/06; z 30 czerwca 2010 r., II OSK 1001/09; z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2717/15).
Wynika z tego, że skoro Sąd I instancji przesądził o tym, że ustawienie przedmiotowego kontenera jako tymczasowego obiektu budowlanego polegało na "budowie", to takie działania z punktu widzenia legalności wymagały od inwestora uzyskania stosownej zgody budowlanej, co wynika z art. 28 ust. 1 P.b. (pozwolenia na budowę) bądź z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. (zgłoszenia), przy czym Sąd I instancji wyraził pogląd że art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. dotyczy wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a skarżąca takowego zgłoszenia nie dokonywała. Taka zaś ocena oznacza, że z uwagi na brak spełnienia hipotezy tego przepisu (wskazywany "brak dokonania zgłoszenia") strona skarżąca nie może skutecznie powoływać się na uprawnienia wynikające z tego przepisu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalono, że przedmiotowy kontener istnieje dłużej niż 180 dni, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Jeżeli więc przedmiotowy kontener w ramach dokonanej budowy istnieje ponad 180 dni, to tego rodzaju okoliczności uprawniały Sąd I instancji do niewadliwego stwierdzenia, że zasadnie PINB zastosował dyspozycję art. 48 ust. 1 i 3 P.b., gdyż skarżąca samowolnie wybudowała tymczasowy obiekt budowlany przez posadowienie na swej nieruchomości kontenera niezwiązanego z gruntem bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, argumentując tylko na okoliczność, że ustawienie kontenera na gruncie nie jest "budową" lub "robotami budowlanymi" i, że w sprawie nie ustalono czy mamy do czynienia z "obiektem budowlanym" i zasłaniając się stanem technicznym kontenera, jak i tym, że kontener jest "przechowywany na przedmiotowej nieruchomości", co – jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu – nie zyskało akceptacji składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy Prawa budowlanego dawały podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy kontener to "obiekt budowlany" (nawet jeżeli przyjąć, że tymczasowy i bez instalacji), który został usytuowany na nieruchomości w ramach "robót budowlanych" polegających na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, czyli "budowy". A zatem jako nieskuteczną należało ocenić argumentację skargi kasacyjnej wskazującą, że Sąd I instancji oparł się na nieadekwatnych poglądach orzeczniczych zawartych w: wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2125/18 oraz wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2014/18 i VII SA/Wa 1397/16, które posłużyły do kwalifikacji prawnej kontenera w ogólności jako tymczasowego obiektu budowlanego.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 P.b. i art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b.; art. 3 pkt 1 P.b.; art. 3 pkt 5 P.b.; art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla kwalifikacji prawnej kontenera jako obiektu budowlanego nie ma znaczenia akcentowana przez skarżącą Spółkę kwestia braku jego użytkowania i brak ustaleń by kontener posiadał instalacje lub był do nich podłączony. Już chociażby z tej przyczyny, że proces budowlany charakteryzuje się określoną dynamiką działań inwestycyjnych, dla prawnej kwalifikacji nielegalnych działań inwestora, brak użytkowania obiektu budowlanego i brak wyposażenia obiektu w instalacje techniczne nie ma zasadniczo znaczenia z punktu widzenia zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i wstrzymania robót budowlanych w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej.
Na podstawie akt sprawy brak jest nadto podstaw do stwierdzenia, że wskazywana w ramach naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 34 p.p.s.a. wada postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonywane przez Sąd I instancji doręczenia w sprawie pełnomocnik skarżącej Spółki na adres Spółki, a więc z pominięciem adresu pełnomocnik, nie wywołało negatywnych skutków procesowych, w tym dokonanie doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w ten sposób, nie przeszkodziło skarżącej Spółce w skutecznym wniesieniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że skuteczne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga nie tylko wskazania zaistnienia wady postępowania, lecz także wykazania, że tego rodzaju wada mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 34 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.