II OSK 2186/22

II OSK 2186/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1000/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1000/21 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 października 2021 r. nr 248/2021 znak:WOP.7721.0858.2021.BZ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1000/21, oddalił skargę J.D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 października 2021 r., nr 248/2021, znak: WOP.7721.0858.2021.BZ, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 2 sierpnia 2021 r., nr 480/2021, znak: PINB/7355/499-20/R-3075/2021/B/MCi, którą organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...], obręb [...]) z pozwoleniem na budowę.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności budowy wskazanego wyżej budynku mieszkalnego, do którego asumpt dał wniosek skarżącego o zbadanie tej inwestycji pod kątem zagrożenia przeciwpożarowego oraz możliwości zalewania jego nieruchomości, umorzyły postępowanie administracyjne stwierdzając, że budowa budynku jednorodzinnego prowadzona jest zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r., nr DAR-UA-II.1310.2018, udzielającą G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., działka nr [...] w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym, będącym załącznikiem do ww. decyzji. Stwierdzono również, na podstawie aktualnej dokumentacji geodezyjnej, że rzędna poziomu posadowienia posadzki naniesiona na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest identyczna jak w projekcie budowlanym oraz że usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, więc nie ma możliwości dalszego ingerowania w proces budowy powyższego budynku. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, za niedopuszczalne uznać należy ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie prowadzonych, a nie zakończonych jeszcze robót budowlanych, kwestii związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, ukształtowaniem terenu czy ewentualnym zalewaniem nieruchomości skarżącego. Stwierdzono, że okoliczności powyższe mogą stanowić podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą zaś być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji za słuszne uznał stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, które uzasadniałyby podjęcie dalszych czynności, a tym samym organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie.
W skardze kasacyjnej J.D., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 1 "p.p.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie tym samym, że umorzenie postępowania było zgodne w prawem;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wnioskiem o sprawdzenie poprawności prowadzonej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej nr [...] dążył do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i ochrony gruntów sąsiednich przed zalewaniem. Jako strona pozbawiona uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę skarżący kasacyjnie domagał się sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z prawem zwracając uwagę na błędy projektowe i wykonywanie robót niezgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie zbliżenia budynku do granicy działki nr [...], nadmiernego wyniesienia budynku, wykonania naziemnej rampy, realizację instalacji odwadniającej część działki zainwestowanej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędy projektowe oraz zastrzeżenia do wykonania robót budowlanych potwierdzają ekspertyzy techniczne sporządzone przez S.Z. i A.N. przedłożone już w toku postępowania administracyjnego, których ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę.
Pismami procesowymi z 3 sierpnia 2022 r. i 12 października 2022 r. uczestnik postępowania J.D. poparła zarzuty oraz stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, przedłożyła ekspertyzy dotyczące oceny zgodności postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z prawem oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2025 r. skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę na okoliczność wyniesienia terenu działki nr [...] i bezpośredniego oddziaływania inwestycji zrealizowanej na tej działce na działkę nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co obligowało Sąd do rozpoznania sprawy w granicach kasacji wyznaczonych przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że podstawy wniesionej skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwe. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., a zadanie to celowo powierzono profesjonalnym pełnomocnikom procesowym. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24 i powołane tam orzecznictwo). Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie podstawy kasacyjne konstruowane zostały w ten sposób, że podając jednostkę redakcyjną aktu prawnego – artykuł ("art."), którego naruszenie zarzucono, nie wskazano ani daty, ani nazwy, ani publikatora aktu prawnego, z którego dany przepis pochodzi. O ile co do zasady posłużenie się skrótem "p.p.s.a." dla oznaczenia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź "k.p.a." dla określenia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w błąd co do powołanego aktu ze względu na powszechną i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów, o tyle lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej do takich wątpliwości co do podstawy kasacji określonej jako materialnoprawna w pkt 1 poprzez wskazanie art. 1 "p.p.s.a." prowadzi, gdyż w uzasadnieniu przytoczono na zobrazowanie tego naruszenia zamiast treści art. 1 p.p.s.a. treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zwanej dalej p.u.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (§ 2). Dodatkowo, wskazane w podstawach procesowych naruszenia przepisów art. 8 i art. 77 k.p.a. zostały przywołane bez sprecyzowania poszczególnych ich jednostek redakcyjnych.
Wskazane uchybienia nie uniemożliwiły jednak przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, albowiem w uzasadnieniu w sposób opisowy i ogólny odniesiono się do zarzucanych nieprawidłowości przedstawiając ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. w całości, czyli zarówno § 1 i § 2 tego artykułu, wyrażający się, według skarżącego w dokonaniu przez Sąd a quo dowolnej, abstrahującej od zgromadzonego materiału dowodowego, kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie przez organy nadzoru. Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu bądź nie satysfakcjonują skarżącego. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę J.D. uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd Wojewódzki mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji.
Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., które łącznie zmierzały do podważenia faktycznych podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia organów administracji i akceptującego je zaskarżonego wyroku. Skarżący dążył bowiem do wykazania, że decyzję o umorzeniu postępowania z powodu braku podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia interwencji nadzorczej w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...] podjęto w oparciu o nieprawidłowo przeanalizowany materiał dowodowy, w tym z pominięciem opinii technicznych przedłożonych przez skarżącego, z których wynikały ewidentne błędy projektowe wymagające podjęcia konkretnych działań naprawczych w trybie nadzorczym, a nie akceptacji inwestycji realizowanej niezgodnie z przepisami.
Przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, z inicjatywy skarżącego kasacyjnie, uczyniono inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ł., przy ul. [...] na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z działką skarżącego kasacyjnie nr [...]. Z materiału aktowego wynika, że inwestycja ta realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 czerwca 2018 r., Nr DAR-UA-II.1310.2018, udzielającej G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe we wskazanej lokalizacji.
Impulsem do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego o sprawdzenie realizowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] pod kątem zagrożenia pożarowego i możliwości zalewania jego działki wynikających z wad projektu i niewłaściwego wykonania. Skarżący przede wszystkim wytknął błędy projektu budowlanego, który nie odzwierciedla różnicy poziomów pomiędzy sąsiadującymi działkami i w konsekwencji przewiduje nieprawidłowe rozwiązania w zakresie odprowadzenia wód z terenu nieruchomości grożące zalewaniem terenów sąsiednich oraz nieprawidłowości w usytuowaniu budynku względem granicy działki skarżącego nr [...] skutkujące sprzecznością z wymogami warunków technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Z powyższego wynika, że uwarunkowania interwencji nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie determinowane były okolicznościami związanymi ściśle z prowadzeniem robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt spawy oraz treści kwestionowanych decyzji wynika, że właściwe w sprawie organy analizowały zakres robót budowlanych wykonanych w rzeczywistości w nawiązaniu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania sprawdzającego organy nadzoru porównały projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu, z przedłożoną na wezwanie organu inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, w tym ze szkicem inwentaryzacji, w ten sposób uzyskując podstawę do stwierdzenia, że w toku robót budowlanych nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W niezbędnym zakresie, na podstawie dokumentów i oględzin zweryfikowano bowiem przedmiotową inwestycję stwierdzając, że układ pomieszczeń i bryła budynku są zgodne ze stanem faktycznym, pomiary ścian zewnętrznych wykazały zgodność z projektem, a inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza potwierdziła zgodność z projektem rzędnych planowanego poziomu posadowienia posadzki budynku (inwentaryzacja -207,92, projekt - 207,90). Powyższe dane potwierdza materiał zgromadzony w aktach sprawy. Oświadczenie uprawnionych geodetów z 20 kwietnia 2021 r. potwierdziło zgodność usytuowania budynku z projektem zagospodarowania terenu oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Dane ujawnione w przedłożonym przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumencie w postaci pomiarów geodezyjnych działki nr [...], uwzględnionym na zasadzie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2432 z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1568), zwanej dalej k.p.c., nie odbiegając od wyników pomiarów uwidocznionych w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji na działce nr [...] oraz na szkicu inwentaryzacyjnym, nie mogły podważyć ustaleń organów nadzoru odnośnie braku istotnych odstępstw w zakresie poziomu posadowienia budynku, a stanowiły wyraz konsekwentnego stanowiska skarżącego kasacyjnie odnośnie błędów projektowych wynikających z nieuwzględnienia naturalnego spadku terenu działki.
Należało zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do tego, aby stwierdzić, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji nie były prowadzone z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższymi ustaleniami brak jest podstaw do stawiania uzasadnionego zarzutu, że organy naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zatem i Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania akceptując ustalenia dokonane w sprawie przez organy administracyjne.
Skoro z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokonanych w trakcie czynności kontrolnych ustaleń wynika, że roboty budowlane przy budowie spornego budynku prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem to nie było podstaw do interwencji nadzorczej w trybie i na zasadach art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, czego oczekiwał skarżący kasacyjnie.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że zarzucana w rozpoznawanej sprawie niezgodność projektu budowlanego z prawem może być rozważana, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jedynie w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane). Przy czym właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że w ramach prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja będąca przedmiotem czynności kontrolnych. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega bowiem ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności, co oznacza, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji.
Tak długo zatem, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę jest on uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na warunkach określonych w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne uznać należy więc ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie prowadzonych, a nie zakończonych jeszcze robót budowlanych, kwestii związanych z prawidłowym zakreśleniem w decyzji o pozwoleniu na budowę odległości od nieruchomości sąsiednich, zgodności inwestycji z wymogami warunków technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych. Okoliczności powyższe mogą stanowić jedynie podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą zaś być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego (tak wyroki NSA z 18 września 2019 r., II OSK 3369/18, z 23 sierpnia 2022 r., II OSK 1081/21, z 8 lutego 2018 r., II OSK 947/16). W konsekwencji, braku skorzystania z przedłożonych w toku postępowania administracyjnego i sądowego opinii technicznych w istocie wytykających wady projektu budowlanego zatwierdzonego funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie można było poczytać organom nadzoru i Sądowi a quo za uchybienie skutkujące wadliwością podjętych decyzji i zaskarżonego wyroku. Opinie te natomiast mogą okazać się przydatne w zainicjowanym przez skarżącego kasacyjnie postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlanego, uzasadniające podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć trafności powyższego stanowiska organów nadzoru i Sądu a quo. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zwalczano zakresu rozpoznania sprawy koncentrującego się na weryfikacji zgodności wykonywanych robót budowlanych z projektem budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Do kwestii ochrony przeciwpożarowej odniesiono się w skardze kasacyjnej wyłącznie w kontekście niezgodnego z wymogami warunków technicznych jej uwzględnienia w projekcie budowlanym, na podstawie którego realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Poza zakresem podstaw kasacyjnych pozostawiono natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wyklucza możliwość oceny dopuszczalności stosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy w ramach kontroli instancyjnej.
Z przeprowadzonych powyżej rozważań wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, a tym samym należało umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.