II OSK 2185/24

II OSK 2185/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 270/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-06-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1 w zw. art. 14 pkt 2 lit.a oraz art. 78
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 7 ust. 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 270/24 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 14 lutego 2024 r. nr SKO.430.73.5.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 270/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę W. L. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 lutego 2024 r. nr SKO.430.73.5.2024. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Piaski (dalej: "Wójt") z 7 grudnia 2023 r. nr 111/2023, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], w miejscowości M., gmina P..
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:
1) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: "zmiana u.p.z.p." lub "nowelizacja lipcowa"), w zw.
z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.; dalej: "u.o.g.r.i.l.") i w zw. z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit.a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, jest uzasadniony tym, że WSA w Poznaniu przyjął, iż w ramach jednej decyzji dopuszczalne jest stosowanie jednocześnie zarówno dotychczasowego, jak i zmienionego brzmienia u.p.z.p. podczas gdy z prawidłowej (zarówno językowej, jak i celowościowej) wykładni art. 59 ust. 1 zmiany u.p.z.p. wynika, że w sprawach wszczętych niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosowane powinny być wyłącznie przepisy dotychczasowe. WSA w Poznaniu nie zauważył, że wykładnia systemowa powinna wykluczać istnienie przepisów, które są niemożliwe do zastosowania. Skoro zatem ustawodawca dopuścił w odniesieniu do pewnej grupy spraw stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, to jednocześnie nie można przyjąć, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, iż jego intencją było stosowanie do tych samych spraw art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. w brzmieniu zmienionym, który faktycznie wyklucza możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym;
2) naruszenie art. 59 ust. 1 zmiany u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (zastosowanym przez WSA w Poznaniu w dotychczasowym brzmieniu) w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. i w zw. z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit.a u.p.z.p. (zastosowanym przez WSA w Poznaniu w zmienionym brzmieniu), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynika z faktu, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł, iż skoro w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, to jednocześnie konieczne było stosowanie w tej sprawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.
w brzmieniu dotychczasowym. WSA w Poznaniu nie zauważył, że zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. w brzmieniu zmienionym wykluczało możliwość skorzystania
z uprawnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. W efekcie, WSA w Poznaniu nieprawidłowo zastosował art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.
w zmienionym brzmieniu. Tymczasem, prawidłowo WSA w Poznaniu powinien zastosować do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarówno art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak
i art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. w brzmieniu dotychczasowym;
3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
(a w zasadzie niezastosowanie) wynika z faktu, że WSA w Poznaniu nie zastosował zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa uregulowanej
w tym przepisie Konstytucji RP, a mianowicie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) (patrz np. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2020 r.,
K 4/19) oraz zasady kształtowania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (patrz np. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11). Państwo nie może bowiem w taki sposób kształtować prawa, aby zaniechanie (zwłoka) urzędników negatywnie wpływały na przysługujące obywatelom uprawnienia. Niedopuszczalne byłoby zatem przyjęcie, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wydania decyzji, o którą wnosił w niniejszej sprawie, ale uchwalane nowe przepisy powodują, iż skutkiem zaniechania urzędniczego ma być pozbawienie skarżącego tego prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości; uchylenie decyzji Kolegium w całości; uchylenie decyzji Wójta w całości i przekazanie sprawy Wójtowi do ponownego rozpoznania; zobowiązanie Wójta do tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, czy zostały spełnione przesłanki do uznania czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne
w rozumieniu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu dotychczasowym i na tej podstawie ocenił spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu dotychczasowym); zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA
w Poznaniu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować
z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy w świetle art. 59 ust. 1 nowelizacji lipcowej, organ rozpoznając po 23 września 2023 r. podanie o ustalenie warunków zabudowy złożone przed tą datą, powinien uwzględnić również brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 59 ust. 1 w zw. art. 14 pkt 2 lit.a oraz art. 78 tej nowelizacji, art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l.
w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. nie ma zastosowania
w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy rozstrzyganych po 23 września 2023 r., również w odniesieniu do spraw wszczętych przed 24 września 2023 r.
3.5. Zgodnie z art. 59 ust. 1 nowelizacji lipcowej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten wyraża zasadę międzyczasową stosowania przepisów obowiązujących przed wejściem nowego prawa w odniesieniu do spraw wszczętych
i niezakończonych przed wejściem w życie tego prawa.
3.6. Z brzmienia art. 59 ust. 1 nowelizacji lipcowej jasno wynika, że wyrażona w nim zasada stosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym odnosi się jednak tylko do – verba legis – "przepisów ustawy zmienianej w art. 1". Ustawą tą jest ustawa
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2023 r. poz. 977). Już zatem w świetle wykładni językowej, reguła intertemporalna wyrażona w art. 59 ust. 1 nowelizacji lipcowej nie może odnosić się do innych ustaw, w tym do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409).
3.7. Rzeczone wnioski wynikające z wykładni językowej wspierają argumenty natury systemowej. Otóż regulacja przewidziana w art. 59 ust. 1 nowelizacji lipcowej jest wyjątkiem od ogólnej zasady intertemporalnej bezpośredniego działania nowego prawa i jako norma wyjątkowa podlega wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA), a także w piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). W świetle tej zasady, skoro w odniesieniu do przepisu zmieniającego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. nie wprowadzono przepisu w sposób szczególny regulującego kwestie międzyczasowe, nowe brzmienie tego przepisu stosuje się do spraw rozstrzyganych po wejściu w życie nowelizacji lipcowej, czyli począwszy od 24 września 2023 r. Konkluzja o braku takiej szczególnej regulacji międzyczasowej jest tym bardziej oczywista, jeżeli zważy się, że w odniesieniu do niektórych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych zmienianych nowelizacją lipcową przewidziano ich późniejsze wejście w życie (zob. art. 78 pkt 2 nowelizacji lipcowej). Co więcej, zasady tej nie zmodyfikowano przy okazji kolejnych nowelizacji art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, przeprowadzonych ustawami z 27 listopada 2024 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2025 r.
3.8. Przywołane wyżej argumenty natury językowej oraz systemowej wspierają również argumenty natury celowościowej. Otóż jednym z podstawowych celów nowelizacji lipcowej było ograniczenie niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy, w tym na grunty rolnicze klasy I-III (zob. druk sejmowy nr 3097, IX kadencja, s. 50). Jednym ze źródeł takiego negatywnego zjawiska był właśnie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zmiana art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l. skutkuje tym, że zabudowa na tych chronionych prawnie gruntach w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy została uzależniona od rozstrzygnięcia rady gminy tj. objęcia tych gruntów obszarem uzupełnienia zabudowy. W ten sposób zachowano również spójność z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l., zgodnie z którą przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli również na mocy uchwały rady gminy.
3.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w tym naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Po pierwsze, w sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady już z tego powodu, że skarżący nie został pozbawiony praw nabytych. Otóż samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie skutkuje nabyciem uprawnień prawnomaterialnych. Źródłem takich uprawnień jest dopiero ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, przy wydawaniu której, na co wskazywano już wyżej, obowiązuje ogólna zasada aktualności, będąca również zasadą konstytucyjną wywodzoną m.in. z art. 7 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1218/21 oraz wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2816/22 - CBOSA). W tym kontekście należy dodać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną. W odniesieniu do tej decyzji skutek prawny nie następuje z mocy ustawy, decyzja ta nie obowiązuje również ex tunc. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi zatem o ocenę, jak ma to miejsce w odniesieniu do typowych decyzji deklaratoryjnych, że w przeszłości zaistniało określone zdarzenie (połączone np. z zachowaniem określonego terminu przez stronę), które już wywołało skutki w sferze prawa materialnego, a zadaniem organu jest tylko potwierdzenie, że w stanie faktycznym zostały spełnione warunki przewidziane
w przepisach prawa materialnego. Wręcz przeciwnie, dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wydana, nie jest w ogóle wiadome, jaka jest treść stosunku prawnego. Treść tego stosunku nie wynika z mocy ustawy, ale jest właśnie "ustalana" (verba legis – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) w drodze decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Po drugie, ochrona gruntów rolnych, zwłaszcza gruntów klasy I-III, jest jedną z podstawowych zasad ochrony środowiska i ograniczenie możliwości wykorzystania tych gruntów na cele nierolnicze realizuje wartości konstytucyjne wskazane w art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Po trzecie, nie jest prawdziwa teza, że wykładnia przyjęta w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest "normą niemożliwą do zastosowania". Otóż przepis ten w dalszym ciągu jest podstawą do zabudowy gruntów rolnych i leśnych objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ponadto, przepis ten w dalszym ciągu odsyła do przepisów regulujących warunki uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zawarte m.in. w art. 7 u.o.g.r.i.l. Okoliczność, że nowelizacja lipcowa istotnie ograniczyła możliwość nierolniczego przeznaczenia gruntów klasy I-III nie powoduje, że mamy do czynienia z normą nie mającą zastosowania.
3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.