II OSK 2184/19

II OSK 2184/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Marzenna Linska - Wawrzon
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 780/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 5 ust. 1, par 6 ust. 1 i par 7 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 780/18 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 czerwca 2018 r., nr SKO-ZP-4160/63/2018 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek D. S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 780/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 21 czerwca 2018 r., nr SKO-ZP-4160/63/2018 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K1. z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr IP.6730.5.2018.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr IP.6730.5.2018, Burmistrz Miasta K1. odmówił D. S.A. z siedzibą w K2. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – usługi handlu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie usługowej na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], ark. mapy [...], przy ul. [...] w K1.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną. Na tej podstawie stwierdził, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na sąsiadującym terenie, a z analizy sąsiedniej zabudowy nie wynika możliwość ustalenia innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.
W odwołaniu z dnia 4 maja 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie D. S.A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na sąsiednim terenie, w szczególności w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.
W uzasadnieniu odwołania D. S.A. podniosła, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna została wykonana wybiórczo i nie daje pełnego obrazu zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Z uwagi na rodzaj planowanej zabudowy organ porównał jedynie obiekty na dwóch działkach spośród wszystkich znajdujących się na analizowanym obszarze tj. dz. nr [...] i [...] zabudowanych budynkami mieszkaniowo – usługowymi. Z tego porównania wynika, że jedynie wysokość planowanej inwestycji (9 m) przekracza średnią podaną przez organ, która wynosi 7 m. Gdyby zaś zostały poddane analizie wszystkie budynki znajdujące się na obszarze analizowanym, wynik mógłby znacznie się różnić, gdyż na tym obszarze znajdują się zabudowania szkoły [...], które są budynkami dwukondygnacyjnymi. Ponadto planowana intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna mają bardziej korzystne parametry niż te analizowane, a szerokość elewacji frontowej i geometria dachu mieszczą się w średniej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., nr SKO-ZP-4160/63/2018 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta K.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zakwestionowania znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę zastanej zabudowy, w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. Obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, tj. części działki objętej wnioskiem pod inwestycję, od strony ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Część działki nr ewid. [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada szerokość frontu działki ok. 34 m, a więc granice obszaru analizy ustalono w odległości ok. 102 m od granic terenu inwestycji.
Dalej Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej wynika, iż obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej i charakteryzuje się tym, że w całości zamyka się w obszarze lokali, w których te usługi są usytuowane. W ten sposób działalność ta uzupełnia dominującą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową i tworzy zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny.
Porównanie wyników przeprowadzonej analizy z przedstawionym we wniosku zamierzeniem inwestycyjnym pozwala stwierdzić, że inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo – usługowego o powierzchni sprzedaży około 400 m i powierzchni zabudowy 547,43 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz billboardu, nie spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu.
Organ odwoławczy podkreślił, że rozmiary planowanej inwestycji wiązać się będą przede wszystkim ze wzmożonym ruchem drogowym samochodów osobowych klientów jak i dużych aut dostarczających towar do budynku handlowo – usługowego. Ponadto hałas powodować będą nie tylko klimatyzatory, ale również klienci i dostawcy podczas rozładunków towarów. Wraz ze wzrostem liczby samochodów zwiększy się również emisja spalin. Budowa planowanej inwestycji w sąsiedztwie szkoły i dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, naruszałaby więc przepisy art. 144 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459) poprzez zakłócanie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno –gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę organ odwoławczy wyjaśnił, że szkoła [...] przy ulicy [...]1 stanowi obiekty publicznych usług oświaty i wychowania związanych z opieką nad dziećmi. Ze względu na rodzaj obiektów, na podstawie Klasyfikacji obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), szkoły zaliczane są do kategorii IX, natomiast budynek handlowo – usługowy należy do kategorii XVII. Wynika z tego, że szkoła i budynek handlowo – usługowy o dużej powierzchni sprzedaży stanowią odmienny rodzaj obiektów sklasyfikowany w grupach daleko od siebie odbiegających ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania. Ze względu na rodzaj przeznaczenia terenu, szkoły zaliczane są do grupy terenów określonych jako przeznaczone "pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży", najściślej chronionych przed hałasem. Do tej samej grupy terenów szczególnie chronionych przed hałasem należą także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego rodzaju terenów dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, którego źródłem są obiekty i działalność będąca źródłem hałasu, wynosi: dla pory dziennej 50 dB, dla pory nocnej 40 dB. Wnioskowana inwestycja jest obiektem którego działalność niewątpliwie jest źródłem hałasu w środowisku, co pozostaje w istotnym konflikcie z obecnym przeznaczeniem terenów sąsiednich, które należą do terenów wymagających ochrony przed hałasem.
Ponadto planowana inwestycja jest obiektem architektonicznie całkowicie odmiennym od występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalnych z usługami handlu oraz szkoły, wobec czego godziłaby w istniejący stan rzeczy i naruszałaby ład przestrzenny.
Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. S.A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że planowa inwestycja da się pogodzić z już istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową. W obszarze analizowanym występuje funkcja nie tylko mieszkalna, lecz również usługowa, oświatowa i in. Na działkach znajdujących się przy tej samej drodze publicznej usytułowany jest m.in. sklep spożywczo – przemysłowy [...], Szkoła [...] nr [...] oraz inne zabudowania. W niewielkiej odległości od miejsca planowanej inwestycji przy ul. [...]1 znajduje się sklep – [...]. Ponadto zaznaczyła, że organ odwoławczy nie dostrzegł błędów organu pierwszej instancji w sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, braku jej części graficznej i wybiórczej analizie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.
Skarżąca wskazała również, że odwoływanie się przez organ drugiej instancji do kwestii wynikających z ustawy Prawo budowlane czy warunków dotyczących ochrony środowiska na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest nieuprawnione. Natomiast kwestia naruszenia przepisu art. 144 k.c. stanowi jedynie spekulację organów, gdyż nie został w żaden sposób wykazany fakt, jakoby planowana inwestycja miała zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa, wobec czego nie mogła stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, czy planowany budynek stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Sąd wskazał, że choć obszar analizowany w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony w promieniu 102 m od terenu inwestycji, to analizą, uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań (wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), objęto jedynie działki nr [...] i [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi z usługami handlu. Wśród parametrów znalazł się przy tym wskaźnik powierzchni sprzedaży, choć nie jest on parametrem wyszczególnionym w rozporządzeniu MI.
Obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą lub podobną funkcję co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego.
Sąd zaznaczył, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w sporządzonej analizie. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z zabudowanych działek w obszarze analizowanym.
W przypadku odbiegania parametrów planowanej inwestycji od średnich wskaźników wynikających z analizy, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie odmowy zastosowania odstępstwa lub też uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Dopuszczalne jest bowiem odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Analogicznie, organ ma również obowiązek uzasadnić dlaczego w danej sprawie nie zdecydował się na wydanie warunków zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Ponadto, z analizy powinno wynikać – czego zabrakło w rozpatrywanej sprawie – w jaki sposób zostały uwzględnione w tym dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego, czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego.
Następnie Sąd podkreślił, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie załącznik do decyzji stanowi jedynie część tekstowa analizy (k. 98 akt adm. organu I instancji). Brakuje natomiast części graficznej.
Ponadto, Sąd uznał za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy zarzuty związane z takim kwestiami jak zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, czy też obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane są dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę
Sąd wskazał, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zleci sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., która będzie spełniała wymogi rozporządzenia MI. Sporządzając analizę i oceniając spełnienie w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz dokona ustaleń i analizy związanych, nie tylko ze zgodnością funkcji planowanej inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym, ale również oceni planowaną zabudowę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia MI, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów prawa materialnego:
a. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit b u.p.z.p. przez przyjęcie, że to na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz, że nie może on w procesie dokonywania takiej oceny brać pod uwagę wpływu na środowisko jaki wywoła planowane przedsięwzięcie;
b. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie odmowy zastosowania odstępstwa lub też uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w przywołanych przepisach;
- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 8, 10 k.p.a., przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia organu I instancji oraz przesłanki uzasadniające przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
b. art. 151 p.p.s.a., poprzez naruszenie postanowień art. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. określających na jakich zasadach w postępowaniu administracyjnym można posłużyć się dowodem z opinii biegłego, to jest skorzystanie z tego środka w zakresie w jakim nie było do tego podstaw,
c. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że niewyjaśnienie kwestii związanych ze sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 12 kwietnia 2022 r., uczestnik postępowania D. S.A., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną dowodziła, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, odwołując się w tym względzie do stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit b u.p.z.p. w sposób wskazany pod lit. a) skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd I instancji twierdził, że na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz, że nie może on w procesie dokonywania takiej oceny brać pod uwagę wpływu na środowisko jaki wywoła planowane przedsięwzięcie.
Sąd negatywnie oceniając analizę urbanistyczną, będącą podstawą decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazał na obowiązek nie wykazania, ale dokonania ustaleń i analizy związanych ze zgodnością funkcji planowanej inwestycji z funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym oraz w zakresie oceny planowanej zabudowy pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia MI, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obowiązek weryfikacji spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dookreślony przepisami rozporządzenia MI, ma bowiem kluczowe znaczenie dla załatwiania tej kategorii spraw administracyjnych. Stąd też zarzucanie Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wyżej wskazanym zakresie nie jest zasadny.
Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem, że według Sądu I instancji, przy weryfikacji spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może brać pod uwagę wpływu na środowisko, jaki wywoła planowane przedsięwzięcie. To że Sąd uznał, iż na etapie ustalania warunków zabudowy ocena zwiększenia hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, które może wiązać się z funkcjonowaniem planowanego zamierzenia jest przedwczesna, albowiem kwestie te będą rozpatrywane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3335/14, LEX nr 2177609 oraz z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15, LEX nr 2226864), nie można traktować jako naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. Stosownie do przywołanego przepisu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale również i decyzja o warunkach zabudowy (z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odsyłający do odpowiedniego stosowania tego przepisu przy ustalaniu warunków zabudowy) określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Czym innym jest bowiem określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, czym innym zaś ocena stopnia ewentualnych immisji będących konsekwencją realizacji zamierzenia konkretyzowanego w dokumentacji projektowej na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji nie kwestionował zaś przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń Burmistrza w zakresie oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.).
Również za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie odmowy zastosowania odstępstwa lub też uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w przywołanych przepisach.
Sąd słusznie przyjął, że w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy należało wyjaśnić zastosowanie poszczególnych przepisów rozporządzenia MI. Wyjaśnienie takie jest konieczne zwłaszcza w przypadku decyzji odmownej głównie dlatego, że przepisy rozporządzenia MI przewidują możliwość odstąpienia od ustalania parametrów nowej zabudowy według zasad określonych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1, zaś dokonanie takiego odstąpienia, znajdującego uzasadnienie w wynikach analizy, mogłoby w znaczący sposób zmienić kierunek rozstrzygnięcia.
Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do pierwszego z tych zarzutów należy nadmienić, że skarżąca błędnie powołała art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. jako podstawę naruszenia przepisów postępowania, ponieważ z godnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaś sam zarzut nieuzasadnionego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przyjęcia przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przesłanki uzasadniające przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, należy stwierdzić, że widoczne niedostatki ujawnione podczas kontroli sądowej w tym: 1) brak części graficznej wyników analizy stanowiących, w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia MI, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; 2) objęcie analizą uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań jedynie dwóch działek zabudowanych budynkami, mimo że obszar analizowany o promieniu 102 m obejmował szereg działek w znacznej mierze zabudowanych oraz 3) wskazany powyżej brak wyjaśnienia zastosowania poszczególnych przepisów rozporządzenia MI, stały się wystarczającą podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji.
Niebudzące wątpliwości znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, każe traktować przedmiotową decyzję, wydaną w oparciu o ten kluczowy dla sprawy środek dowodowy, który w tym przypadku cechuje się wskazanymi powyżej brakami, jako decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wypełnia zaś drugą z przesłanek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie).
Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.: "poprzez naruszenie postanowień art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., określających na jakich zasadach w postępowaniu administracyjnym można posłużyć się dowodem z opinii biegłego, to jest skorzystanie z tego środka w zakresie, w jakim nie było do tego podstaw", z uwagi na jego brzmienie, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wysoce niejasne, będzie możliwe wyłącznie w kontekście odpowiedniego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut odwołuje się do treści art. 84 § 1 k.p.a., wskazując że analiza architektoniczno – urbanistyczna ma analogiczny charakter do opinii biegłego, o której mowa w tym przepisie. Dalej skarżąca kasacyjnie pisze: "W przedmiotowej sprawie została ona opracowana przez osobę spełniającą wymagania formalne, a kwalifikacje autora nie budziły żadnych zastrzeżeń. Dlatego też organy administracji bazowały na wynikających z niej ocen, których prawidłowość i rzetelność nie budziły zastrzeżeń."
Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że przeprowadzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej i sporządzenie części tekstowej i graficznej wyników tej analizy przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, nie zwalnia organu od oceny tego materiału, zwłaszcza że w niniejszej sprawie wadliwość materiału dowodowego polegała na: 1) braku części graficznej stanowiącej załącznik do decyzji; 2) wybiórczej analizie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich oraz 3) braku wyjaśnienia niezastosowania przepisów rozporządzenia MI, przewidujących możliwość odstąpienia od ustalania parametrów nowej zabudowy według zasad § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1. Powyższy zakres weryfikacji obejmował formalnoprawne aspekty wyników analizy, zatem organ właściwy w sprawie był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do dokonania oceny wniosków analizy właśnie pod tym kątem.
Również i ostatni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że niewyjaśnienie kwestii związanych ze sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, nie wskazała, które z tych okoliczności nie zostały uzasadnione.
Niezależnie od tego należy podkreślić, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał dostatecznie szczegółowo, że organ ponownie rozpoznając sprawę zleci sporządzenie nowej analizy, która będzie spełniała wymogi rozporządzenia MI. W ramach tej analizy mają być dokonane ustalenia związane nie tylko ze zgodnością funkcji planowanej inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym, ale również oceni planowaną zabudowę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia MI, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek skarżącego – D. S.A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony w powodu wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.