II OSK 218/25

II OSK 218/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1544/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/24 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOR.7110.483.2023.URA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/24 oddalił skargę M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 marca 2024 r., znak: DOR.7110.483.2023.URA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z 8 sierpnia 2022 r., nr 133/2022, zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W..
M. T. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") pismem z 15 maja 2023 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja z 8 sierpnia 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego, albowiem nie przyznano mu statusu strony w prowadzonym postępowaniu, pomimo, że jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną. Podniósł, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej na działce nr [...] posiadał status strony, natomiast statusu tego pozbawiony został w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto wskazał, że podczas realizacji inwestycji na działce nr [...] doszło do przekroczenia granicy działki i wykonywania prac na jego działce nr [...], co dodatkowo przesądza o posiadaniu przez niego statusu strony postępowania.
Wojewoda [...] decyzją z 16 października 2023 r., znak: IF- VII.7840.6.17.2023.BZ, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z 8 sierpnia 2022 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ wskazał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem działki nr [...] należącej do skarżącego. Dlatego też, w ocenie Wojewody, skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ brak jest przepisów prawa, które uzasadniałyby przyznanie mu takiego statusu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący zarzucając brak zbadania rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, poprzez pozbawienie go przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 27 marca 2024 r., znak: DOR.7110.483.2023.URA utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji projektowej, zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Starosty [...] z 8 sierpnia 2022 r., wynika, iż przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacją teletechniczną) na działce nr [...] w miejscowości W., gm. W.. Na ww. terenie znajdować się będzie wieża kratowa [...], której wysokość trzonu wynosi 60 m, a jej łączna wysokość nad poziom terenu wynosi 61,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Wewnątrz wieży ustawione zostaną urządzenia sterujące mocowane na stalowych rusztach (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 3). Projekt zakłada instalację dziewięciu anten sektorowych: 3x [...] [...], 3x [...] [...], 3x [...] [...] o azymutach wynoszących: 105° (3 anteny), 235° (3 anteny) oraz 355° (3 anteny) i maksymalnej mocy na sektor wynoszącej w przypadku każdej anteny 10 W. Ponadto zastosowane mają być urządzenia sterujące [...] umieszczone wewnątrz wieży u jej podstawy na typowym ruszcie projektowanym dla urządzeń [...]. Według projektu anteny sektorowe mają pracować w paśmie częstotliwości 1800/2100MHz (trzy anteny), 900MHz (trzy anteny) oraz 800MHz (trzy anteny). Planowany system antenowy umożliwia dostęp do usług telekomunikacyjnych dla użytkowników sieci [...] oraz dostęp do szerokopasmowego Internetu (Projekt architektoniczno-budowlany - str. 5, 6 i 8).
Jednocześnie GINB zauważył, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, że skarżący jest właścicielem działki ew. nr [...], położonej w miejscowości W., która sąsiaduje z działką ew. nr [...], na której planowana jest inwestycja. Z dokumentacji wynikało też, że działka ew. nr [...] jest niezabudowana.
Analizując więc projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją Starosty z 8 sierpnia 2022 r. GINB zauważył, że nie przewiduje on robót budowlanych na działce ew. nr [...]. Według projektu obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji w całości mieści się na działce nr [...] (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 9). Dodatkowo GINB wskazał, że projekt inwestycji został opracowany na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 9 lutego 2022 r., znak: GK.6730.3.2021, wydanej przez Wójta Gminy W. oraz decyzji SKO, znak: SKO. 11.41/488/PZP/2022, jak również ustaleń z inwestorem (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 3, Załączniki projektu budowlanego - str. 4-33). Ustalono także, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego skarżący brał udział jako strona postępowania, natomiast nie brał udziału jako strona postępowania przy wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skarżącego GINB stwierdził, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (jak i postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie) ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a więc odmiennie niż w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji. A zatem bycie stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie prowadzi do posiadania legitymacji procesowej także w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentacji projektowej wykazała także, że sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych - § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "r.w.t.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448, dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"). W dokumentacji wskazano też, że aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego (nie zidentyfikowano budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie nie mniejszym od dopuszczalnego) nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować ww. inwestycje. Powyższe, jak zauważył GINB, potwierdza znajdujące się przy projekcie zagospodarowania działki opracowanie "Graficzna prezentacja poziomu pół elektromagnetycznych" sporządzone przez mgr inż. U. K. (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 8-9). Z opracowania tego, przedstawiającego zasięgi sumaryczne dla poszczególnych azymutów, wynika, że przewidywane obszary pól magnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych wystąpią wyłącznie nad działką nr [...]. Zasięg tych obszarów jest nie większy niż 5,94 m od anteny przy wysokości nie mniejszej niż 57,0 m. Miejsca dostępne dla ludności nie występują więc w osi głównej promieniowania anten sektorowych (Załączniki projektu budowlanego - str. 34-40).
Jak zauważył GINB z dokumentacji projektowej wynika także, że jedynym źródłem hałasu emitowanego przez stację bazową jest szafa aparaturowa [...]. Biorąc jednak pod uwagę posadowienie i oddalenie od najbliższej zabudowy mieszkalnej stwierdzono, że nie przekracza on wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) wykazanych w tabeli 1. Dźwięk związany z ruchem powietrza w okolicy wieży jest pomijalnie mały. Urządzenia sterujące nie będą emitowały drgań (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 7). Ponadto zgodnie z opracowaniem pt. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko - stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na działce ew. nr [...] w miejscowości W.", sporządzonym dla przedmiotowej stacji przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U. K., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 5, Załączniki projektu budowlanego: Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko - str. 41-56).
W związku z powyższym GINB podtrzymując stanowisko Wojewody stwierdził, że działka nr [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 19 września 2020 r. Położenie działki skarżącego względem spornego przedsięwzięcia wyklucza bowiem uznanie, że niesie ono jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy tej działki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o projektowany zakres inwestycji. A zatem podnoszone przez skarżącego ewentualne nieprawidłowości w trakcie jej realizacji mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie powodem przyznania osobie niemającej legitymacji procesowej, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, prawa do kwestionowania pozwolenia na budowę. Tym samym w ocenie organu odwoławczego skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem GINB zaistniała więc przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 8 sierpnia 2022 r., nr 133/2022, ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na błędne uznanie, że nieruchomość należąca do niego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym, że skarżący nie posiada interesu prawnego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 8 sierpnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 września 2024 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa.
Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał stanowisko orzekających organów, że w rozpoznawanej sprawie do oceny przymiotu strony należało stosować przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. A zatem zdaniem Sądu kluczową w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, polega na budowie wieży kratowej [...], której wysokość trzonu wynosi 60 m, a jej łączna wysokość nad poziom terenu wynosi 61,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 3). Dodatkowo ze znajdującego się przy projekcie zagospodarowania działki opracowania "Graficzna prezentacja poziomu pół elektromagnetycznych", sporządzonego przez mgr inż. U. K. (Projekt zagospodarowania działki lub terenu - str. 8-9), przedstawiającego zasięgi sumaryczne dla poszczególnych azymutów wynika, że przewidywane obszary pól magnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych wystąpią wyłącznie nad działką nr [...]. Przy czym zasięg tych obszarów jest nie większy niż 5,94 m od anteny przy wysokości nie mniejszej niż 57,0 m. Tak więc miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych (Załączniki projektu budowlanego - str. 34-40).
Mając zatem na uwadze wskazany powyżej zakres wysokościowy inwestycji Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, iż nie będzie to w żaden sposób oddziaływało na możliwość zabudowy działki należącej do skarżącego. Zgodnie bowiem z zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane definicją obszaru oddziaływania, tylko takie oddziaływanie może być brane pod uwagę przy oznaczeniu kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd za zasadne uznał stanowisko organów, że choć działka nr [...] sąsiaduje z terenem objętym pozwoleniem na budowę na działce nr [...], to jednak działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż nie ogranicza skarżącego w zabudowie działki, a także nie pozbawia dostępu do szeroko rozumianych mediów. Ponadto Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika również aby planowane zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób ograniczało prawo do zagospodarowania działki skarżącego czy zabudowy. W związku z powyższym zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty - skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący – M. T.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana bez naruszenia ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznej w postaci wykazania przez skarżącego, że wykonana inwestycja była zrealizowana niezgodnie z projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę – gdyż przy jej realizacji doszło do wykonania części podziemnej (fundamentowej) wieży z naruszeniem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości W. – co automatycznie powodowało, że stroną niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinien być skarżący – gdzie brak odniesienia się do tego wątku w uzasadnieniu skarżonego wyroku skutkuje uniemożliwieniem zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził WSA do uznania, że organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępnie zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie miało charakter nadzwyczajny, albowiem dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia, jest art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w ww. przepisie jest wyprowadzany właśnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Ten wskazuje z kolei na dwie przesłanki od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, posiadany tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowalne. A zatem skoro istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad tkwiących w samej decyzji, według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, to również badanie interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powinno mieć miejsce według przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji i w oparciu o projektowany zakres inwestycji. Ciężka wadliwość decyzji uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. musi zatem istnieć już w dacie jej wydania. Późniejsza zmiana stanu prawnego czy faktycznego na tę ocenę nie może mieć wpływu.
Tak więc podnoszona przez skarżącego kasacyjnie realizacja inwestycji niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, gdyż w jego ocenie podczas realizacji doszło do przekroczenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu, jako osobie niemającej legitymacji procesowej zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, prawa do kwestionowania w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę. Ewentualne nieprawidłowości przy realizacji inwestycji mogą być jedynie przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wprawdzie nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, ale tylko w sensie procesowym, a nie materialnoprawnym. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie dla oceny przymiotu strony skarżącego słusznie zastosowano przepisy materialne ustawy – Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje natomiast w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Przy czym w sprawie o pozwolenie budowlane prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym pod względem procesowym postępowaniem w sprawie, a zatem obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron, zwłaszcza jeśli podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być więc nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowę których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych.
Jak wynika z akt sprawy, co jednoznacznie stwierdził też Sąd pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy dokonały dokładnej i szczegółowej analizy statusu skarżącego jako strony postępowania w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. W wyniku analizy dokumentacji projektowej ustalono, że sporna inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych - § 314 r.w.t. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia. Również aktualny na dzień wydania kwestionowanej decyzji sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego (nie zidentyfikowano budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie nie mniejszym od dopuszczalnego) nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować ww. inwestycje. Potwierdza to również znajdujące się przy projekcie zagospodarowania działki opracowanie "Graficzna prezentacja poziomu pół elektromagnetycznych" sporządzone przez mgr inż. U. K.. W opracowaniu tym przedstawiono bowiem zasięgi sumaryczne dla poszczególnych azymutów, wskazując, że przewidywane obszary pól magnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych wystąpią wyłącznie nad działką nr [...], przy czym zasięg tych obszarów jest nie większy niż 5,94 m od anteny przy wysokości nie mniejszej niż 57,0 m. Miejsca dostępne dla ludności nie występują zatem w osi głównej promieniowania anten sektorowych, a ponadto ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że działka ew. nr [...] jest niezabudowana.
Sąd pierwszej instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, słusznie przyjął, że wskazany powyżej zakres wysokościowy inwestycji powoduje, iż inwestycja ta nie będzie w żaden sposób oddziaływać na możliwość zabudowy działki należącej do skarżącego. Tym samym wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, mimo że należąca do niego działka sąsiaduje z działką inwestycyjną, to działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który ograniczałby skarżącego w zabudowie należącej do niego działki.
Tak więc Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę, albowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty - skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony.
W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do ustalenia, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony, a więc możliwość zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Wszelkie działania organów, nakierowane na zgromadzenie dowodów były więc z natury rzeczy podejmowane tylko i wyłącznie w tym celu. Stąd też orzekające w sprawie organy nie mogły naruszyć art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., gdyż nie prowadziły postępowania dowodowego co do meritum. Również uzasadnienie decyzji, jak i sama decyzja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi, które nie miały wpływu na rozstrzygnięcie lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.