II OSK 2178/23

II OSK 2178/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Kr 104/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 104/23 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 104/23, oddalił skargę K. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 26 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (PINB) przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], podczas których stwierdził, że na ww. działkach "realizowane są roboty budowlane w postaci wykonania obiektu budowlanego (wg wskazań inwestora - budynku gospodarczego) o wymiarach zewnętrznych 5,0 x 5,0 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym; na dzień kontroli bez pokrycia. W/w konstrukcja drewniana obiektu wsparta jest na płycie betonowej o wymiarach 5,0 x 5,0 m, przy której w odległości 10 cm wykonano drugą płytę betonową o wymiarach 5,0 x 7,0 m." Pod wykonaną konstrukcją drewnianą na płycie betonowej zlokalizowano maszynę do obróbki drewna (pila taśmowa, trak taśmowy do cięcia tarcicy, (...). Do w/w maszyny na wykonanych płytach betonowych wylewanych na mokro ustawione jest torowisko do przejazdu piły o konstrukcji stalowej. Od strony południowej w/w płyt betonowych wylewanych na mokro wykonano utwardzenie terenu w postaci ułożenia płyt betonowych prefabrykowanych (...). Na w/w płytach betonowych prefabrykowanych od strony południowej obiektu o konstrukcji drewnianej zlokalizowano urządzenie służące jako podajnik kłód drewnianych w kierunku maszyny do cięcia tarcicy. Ustalono, że inwestorem przedmiotowych robót był Pan D. K., który rozpoczął wykonywać roboty budowlane wg wskazań tuż po dokonaniu zgłoszenia tj w maju 2015 roku (...) Wg wskazań Pana K. D. wszystkie w/w urządzenia nie są przytwierdzone do podłoża, są obecnie składowane. Na dzień kontroli nie są użytkowane, natomiast wg wskazań Pana D. pomimo, iż prowadzi działalność gospodarczą jeszcze nie wie czy na w/w działkach będzie prowadzona działalność związana z przetwórstwem drewna". W trakcie kontroli sporządzono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną, które wraz z protokołem z kontroli dołączono do akt sprawy.
Zawiadomieniem z dnia 17 października 2019 r. znak: [...], PINB poinformował ustalone strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z budową obiektów przeznaczonych na tartak na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w [...]".
W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 17 października 2019 r. znak: [...], Urząd Gminy w [...] pismem z dnia 28 października 2019 r. znak: [...] poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], poz. [...]) działki nr [...], [...] i [...] w [...] leżą w jednostce strukturalnej KS - tereny zaplecza technicznego, komunikacji. Jednocześnie za ww. pismem przesłano wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2019 r. oględzin stwierdzono, że na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] wykonano obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5,0 m x 5,0 m, z dachem dwuspadowym, z jedną ścianą pełną (od strony północnej) i dwoma ścianami posiadającymi częściowe wypełnienie (od strony południowej i wschodniej), posadowiony na fundamencie betonowym. Wewnątrz obiektu znajduje się instalacja elektryczna oraz usytuowana na płycie betonowej maszyna - piła taśmowa przejezdna do cięcia podłużnego drewna. Ustalono również, że od strony wschodniej ww. obiektu, na płycie betonowej wylewanej na mokro o wymiarach 5,0 m x 7,0 m, ustawiono pneumatyczne urządzenie połączone wraz z maszyną do cięcia drewna. Do protokołu z oględzin dołączono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.
PINB decyzją nr [...]znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (P.b.) nakazał inwestorowi K. D. "dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy) - wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez dokonanie demontażu traka taśmowego wraz z torowiskiem oraz: 1. rozbiórkę wykonanych dwóch płyt betonowych wylewanych na mokro, o wymiarach 7m x 5m oraz 5m x 5m na którym ustawiony jest trak i torowisko; 2. rozbiórkę wykonanego drewnianego zadaszenia nad trakiem o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5m x 5m wraz z instalacją elektryczną; 3. rozbiórkę wykonanego przy w/w zadaszeniu utwardzenia z prefabrykowanych płyt betonowych - jako pozostałych części w/w obiektu składających się na całość techniczno-użytkową".
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) decyzją nr [...]z dnia 18 marca 2022r., znak: [...]uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem nr [...]z dnia 30 maja 2022r., znak: [...]organ I instancji postanowił o zmianie przedmiotu niniejszego postępowania, znak: [...]poprzez objęcie nim również samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przez K. D. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w [...] - w okresie prowadzenia postępowania odwoławczego przed MWINB, od wydanej decyzji tut. organu Nr [...]z dnia 31 stycznia 2020r., znak: [...]. Następnie decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr [...]PINB nakazał inwestorowi K. D. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
MWINB decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję PINB nr [...]i nakazał inwestorowi K. D. rozbiórkę obiektu budowlanego - tartaku służącego do przemysłowej obróbki drewna - wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez dokonanie demontażu traka taśmowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę: - wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5 m x 12,20 m wraz z płytą fundamentową (oznaczonej na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 1) - obiektu magazynowego na wióry drzewne konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,30 m x 5,40 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 2) - obiektu kontenerowego konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 2,60 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 3), - obiektu kontenerowego konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 6,10 m x 2,45 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 4), - utwardzenia terenu tartaku z prefabrykowanych płyt betonowych (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji numerem 6).
MWINB wskazał, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zwłaszcza dokumentacje fotograficzną, że trak z torowiskiem, płyty betonowe, wiata, obiekt magazynowy na wióry drzewne oraz dwa obiekty kontenerowe są ze sobą powiązane technicznie i użytkowo stanowiąc budowlę - tartak, który może być wykorzystywany do działalności gospodarczej w zakresie usług tartacznych. Innymi słowy wszystkie obiekty znajdujące się na działce (za wyjątkiem ogrodzenia) stanowią zespół technologicznie i użytkowo powiązanych ze sobą elementów służących działalności tartacznej. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, że instalacja przemysłowa - trak taśmowy wraz z torowiskiem oraz obiekty budowlane tj. wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5m x 12,20m wraz z płytą fundamentowa, obiekt magazynowy na wióry drzewne konstrukcji stalowej o wymiarach 5,3m x 5,4m, obiekt kontenerowy konstrukcji stalowej o wymiarach 7,5m x 2,6m, obiekt kontenerowy konstrukcji stalowej o wymiarach 6,lm x 2,45m oraz utwardzenie z prefabrykowanych płyt betonowych zlokalizowane na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w [...] zostały prawidłowo sklasyfikowane przez PINB jako tartak. Niemniej jednak z sentencji decyzji organu I instancji wynika, że PINB uznał także, że w skład tartaku wchodzi ogrodzenie od strony drogi powiatowej stanowiące w ocenie organu I instancji urządzenie związane z wykonanym tartakiem. Zdaniem MWINB stwierdzenie, że ogrodzenie stanowi urządzenie związane z wykonanym obiektem jest błędne. W ocenie MWINB rzeczone ogrodzenie nie stanowi całości techniczno-użytkowej ze znajdującą się na działce budowlą- tartakiem. Co do wzmiankowanego ogrodzenia organ I instancji winien rozważyć konieczność prowadzenia odrębnego postępowa legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. bądź naprawczego w trybie art. 50-51 P.b..
Dalej organ wskazał, że zrealizowanie przedmiotowej budowli - tartaku wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor K. D. nie uzyskał dla przedmiotowego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organy nadzoru budowlanego obowiązane są do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności ww. budowli - tartaku w trybie art. 48 P.b. MWINB wskazał, że ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję. Ponadto powołane przepisy świadczą o tym, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ wskazał, że teren na którym zlokalizowany jest przedmiot postępowania tj. działki ewid. nr [...], [...], [...] w [...], objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Sołectwo [...] (dalej: mpzp) na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005r. (Dz.U. Woj. Mał. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...], poz. [...]). Działka na których usytuowany jest tartak znajdują się na terenie oznaczonym KS- tereny zaplecza technicznego, komunikacji. Przedmiotowa budowla – tartak - nie zawiera się ww. wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg. mpzp mogą zostać zrealizowane na działkach nr [...], [...] i [...] w [...]. Tym samym MWINB podzielił stanowisko PINB zawarte w decyzji w kwestii niezgodności przedmiotowej inwestycji z wyżej wymienioną uchwałą. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej - z uwagi na brak zgodności z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania i planowania przestrzennego. Wobec powyższego w ocenie MWINB koniecznym jest nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora będącego jednocześnie osobą bliską aktualnego właściciela nieruchomości na których zlokalizowany jest przedmiot postępowania.
Z uwagi na fakt, że w ocenie MWINB, ogrodzenie od strony drogi powiatowej nie stanowi całości techniczno-użytkowej z tartakiem, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo o nakazie rozbiórki budowli tartaku składającego się z traku taśmowego wraz z torowiskiem, wiaty z betonowym fundamentem, obiektu magazynowego na wióry drzewne, dwóch obiektów kontenerowych oraz utwardzenia tartaku z prefabrykowanych płyt betonowych. Przedmiotową decyzją nie orzeczono o nakazie rozbiórki ogrodzenia znajdującego się od strony drogi powiatowej.
Skargą K. D. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 11 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 7, art. 76 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane; art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (to jest ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, dlatego też postępowanie prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 1[...]; dalej: P.b.) w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.
Dalej Sąd podniósł, że jak wynika z ustaleń organów nadzoru na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości [...] usytuowany jest tartak w skład którego wchodzą: "trak taśmowy wraz z torowiskiem, wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,0m x 12,20m wraz z płytą fundamentową, obiekt magazynowy na wióry drzewne konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,3m x 5,4m, dwa obiekty kontenerowe. Teren tartaku jest utwardzony prefabrykowanymi płytami betonowymi. W realiach przedmiotowej sprawy mamy więc do czynienia z obiektem budowlanym - budowlą składająca się z elementów tworzących całość techniczno-użytkową. Dokumentacja fotograficzna oraz treść protokołów z czynności kontrolnych oraz oględzin potwierdzają, że płyty betonowe pod wiatą stanowią jednocześnie oparcie dla słupów wiaty jak i fundament pod trak i torowisko". Ponadto "do obiektów w których zlokalizowano maszyny do obróbki drewna tj. wiata oraz kontener doprowadzono instalację elektryczną, która jest niezbędna do funkcjonowania instalacji do obróbki drewna. Na przedmiotowych działkach usytuowany jest także budynek magazynowy na wióry drzewne - surowiec będący efektem obróbki drewna. Zaś w obiektach kontenerowych znajduje się maszyna do obrzynania wzdłużnego desek." Organy nadzoru uznały, że zrealizowanie przedmiotowej budowli - tartaku wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor K. D. nie uzyskał dla przedmiotowego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe ustalenia organów, dokonane zostały m.in. w oparciu o przeprowadzone kontrole (co potwierdzają protokoły kontroli oraz zgromadzony w aktach materiał fotograficzny). Ustalenia te nie budzą zdaniem Sądu wątpliwości. Również skarżący w tym zakresie nie formułuje żadnych zarzutów, ani też nie neguje tych ustaleń. W ocenie skarżącego organy nieprawidłowo jednak uznały, że powyższe obiekty objęte nakazem rozbiórki funkcjonują w ramach jednego wspólnego procesu technologicznego i nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie. Ponadto, jak wskazuje skarżący, nieprawidłowo organy przyjęły, iż budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] stanowi samowolę budowlaną i winien być objęty tym samym postępowaniem co pozostałe obiekty. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie jest jednak trafne.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy nadzoru stwierdziły, że trak taśmowy wraz z torowiskiem, wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,0m x 12,20m wraz z płytą fundamentową, obiekt magazynowy na wióry drzewne konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,3m x 5,4m, dwa obiekty kontenerowe są ze sobą funkcjonalnie powiązane i razem stanowią jedną budowlę, to jest tartak. Bezzasadne i sztuczne jest rozdzielanie poszczególnych elementów tartaku i traktowanie ich jako odrębnych obiektów. Niewątpliwie wskazane powyżej elementy stanowią techniczną i funkcjonalną całość, przeznaczoną do obróbki (przecierania) drewna, i razem wzięte stanowią obiekt budowalny (budowlę) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. Wbrew stanowisku skarżącego niemożliwość funkcjonowania poszczególnych elementów wchodzących w skład tartaku samodzielnie i niezależne od siebie nie jest warunkiem uznania tych elementów łącznie za całość techniczno - użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3) P.b. Określone elementy stanowią całość techniczno - użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3) P.b., jeśli mogą łącznie funkcjonować one bowiem w ramach jednego wspólnego procesu technologicznego, a nie dlatego że poszczególne elementy niezależnie od siebie mogą lub nie mogą być wykorzystywane w określonym celu. Dlatego nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, że możliwość funkcjonowania niektórych elementów tartaku samodzielnie i niezależnie od siebie świadczy o wadliwej kwalifikacji tartaku jako całości techniczno – użytkowej.
Ponadto, jak wskazuje skarżący, nieprawidłowo organy przyjęły, iż budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] stanowi samowolę budowlaną i winien być objęty tym samym postępowaniem co pozostałe obiekty. Również i to stanowisko nie jest w ocenie Sądu usprawiedliwione. Dokonane bowiem rzez skarżącego zgłoszenie z dnia 21 kwietnia 2015r. (sprawa prowadzona przez Starostę w Suchej Beskidzkiej, znak: [...]), a przyjęte milczącą zgodą organu, obejmowało budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 5,0 m i wysokości 6,0 m na działkach nr [...], [...], [...] w [...]. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., dlatego też nie było podstaw do uznania, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...]został wybudowany legalnie.
Nie jest również zdaniem Sądu uzasadnione stanowisko skarżącego, że organ nieprecyzyjnie sformułował nakaz rozbiórki z uwagi na brak wskazania w wyrzeczeniu rozstrzygnięcia numerów działek, na których obiekty się znajdują i odesłanie do załącznika graficznego, który jednakże nie określa miejsca położenia obiektów budowlanych podlegających rozbiórce poprzez wskazanie miejscowości, w której działki się znajdują, co czyni nakaz rozbiórki niewykonalnym. Należy zwrócić uwagę, że w decyzji wskazano, że rozbiórka dotyczy traka taśmowego oraz wskazanych obiektów oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji numerami 1, 2, 3, 4 i 6. Wbrew twierdzeniom skarżącego określono miejsce położenia obiektów budowlanych podlegających rozbiórce. Obiekty te są zaznaczone w załączniku, w którego można jednoznacznie wyczytać ich umiejscowienie, a także odczytać numery działek. Podobnie z decyzji wynika o jaką miejscowość chodzi.
Reasumując powyższe Sąd wskazał, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i w sposób prawidłowy dokonały ustaleń faktycznych. Trafnie organy ustaliły, że zrealizowanie przedmiotowej budowli – tartaku, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor K. D. nie uzyskał dla przedmiotowego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt. 5) k.p.a. nie są zdaniem Sądu uzasadnione.
Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu dotyczącego skierowania nakazu rozbiórki do skarżącego Sąd wskazał, że stosownie do art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Jakkolwiek, co do zasady obowiązek nie powinien być kierowany do inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku, to jednakże w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił dlaczego stosownie do art. 52 P.b. należało obowiązkiem rozbiórki obciążyć skarżącego. Wskazał, że inwestorem przedmiotowego obiektu jest K. D., który do dnia 24 marca 2022 r. był także właścicielem działek na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że na mocy umowy darowizny z dnia [...] marca 2022r. (Rep[...],) działki ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości [...] zostały przez Z. D. i K. D. darowane na majątek osobisty Z. D.. W tym stanie organ uznał, że koniecznym jest nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora K. D., będącego jednocześnie osobą bliską aktualnego właściciela nieruchomości na których zlokalizowany jest przedmiot postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd podniósł, że zasadniczo adresatem m.in. nakazu rozbiórki jest inwestor, a tylko wówczas, gdy wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę. Brak tytułu prawnego do dysponowania przez skarżących nieruchomością na cele budowlane nie miał istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Słusznie podkreślił organ, że aktualny właściciel nieruchomości jest osobą bliską (małżonką) skarżącego. Nie bez znaczenia jest również zachowanie samego skarżącego, który będąc współwłaścicielem nieruchomości wraz ze swoją żoną Z.D., dokonuje darowizny swojego udziału na majątek odrębny swojej żony, co czyni 6 dni po wydaniu decyzji nr [...] przez MWINB uchylającej decyzję PINB o nakazie rozbiórki i na 3 miesiące przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia 23 czerwca 2022 roku przez PINB. W niniejszej sprawie nie zostały zatem w ocenie Sądu stwierdzone żadne okoliczności wskazujące na to, że wykonanie nakazu rozbiórki przez inwestora nie będzie możliwe.
Sąd uznał też, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak przeprowadzenia procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych, w sytuacji gdy niezgodność budowy instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy), nie jest w sposób oczywisty niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Sołectwo [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. U. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...]. Zgodnie z planem miejscowym działki nr [...], [...] i [...] w [...] znajdują się obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: KS. Zgodnie z § 30 uchwały:
"1. Dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem: KS ustala się sposób zagospodarowania:
1) przeznaczenie podstawowe - obiekty i urządzenia zaplecza technicznego motoryzacji; w tym parkingi,
2) przeznaczenie dopuszczalne - usługi: handlu, gastronomii, hotelarstwa oraz inne obiekty i urządzenia, w zakresie niezbędnym dla funkcjonowania przeznaczenia podstawowego realizowane na zasadach indywidualnych uzgodnień z władzami sanitarnymi i ekologicznymi.
2. Ustala się możliwość realizacji obiektów z rygorem zachowania czystości ekologicznej tzn. działalności nieuciążliwej (proekologicznej) rozumie się przez to działalność, nie powodującą oddziaływań: - szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogącą pogorszyć stan środowiska - w myśl aktualnie obowiązujących przepisów zakresu ochrony środowiska i przepisów sanitarnych, a w przypadku lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zalewowych oraz cieków wód płynących pełnego zabezpieczenia składowania materiałów szkodliwych dla środowiska.
3. Ustala się możliwość realizacji obiektów z rygorem zachowania czystości ekologicznej tzn. działalności nieuciążliwej (proekologicznej) rozumie się przez to działalność, nie powodującą oddziaływań: - szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogącą pogorszyć stan środowiska - w myśl aktualnie obowiązujących przepisów zakresu ochrony środowiska i przepisów sanitarnych, a w przypadku lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zalewowych oraz cieków wód płynących pełnego zabezpieczenia składowania materiałów szkodliwych dla środowiska."
W świetle powyższych zapisów planu miejscowego należy zdaniem Sądu wskazać, że przedmiotowa budowla objęta nakazem rozbiórki – tartak, nie zawiera się ani w przeznaczeniu podstawowym ani dopuszczalnym. Trafnie zatem organy nadzoru przyjęły, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.
Sąd wskazał, że skarżący podnosi także zarzut naruszenia "art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez objęcie nakazem rozbiórki budynku gospodarczego, którego zamiar budowy zgłoszono do Starosty Suskiego w dniu 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], z pominięciem procedury wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane". Zarzut ten jest jednak zdaniem Sądu pozbawiony podstaw. Dokonane bowiem przez skarżącego zgłoszenie z dnia 21 kwietnia 2015 r. (sprawa prowadzona przez Starostę w Suchej Beskidzkiej, znak: [...]), a przyjęte milczącą zgodą organu obejmowało budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 5,0 m i wysokości 6,0 m na działkach nr [...], [...], [...] w [...]. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Faktycznie skarżący wykonywał kolejne urządzenia i w ten sposób dokonał rozbudowy tartaku (budowli). Organ zwrócił także uwagę, na zgłoszenie skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 r. (sprawa prowadzona przez Starostę w Suchej Beskidzkiej, znak: [...]), które dotyczyło budowy fundamentów betonowych, słupów drewnianych i deskowania ścian, więźba i krycie blachą w miejscowości [...] na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w [...], Starosta decyzją z dnia 30 sierpnia 2019r., znak: [...] wniósł jednak sprzeciw. Wobec tego zasadnie w ocenie Sądu organ prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 P.b., a nie w trybie art. 50 – art. 51 P.b. Ze względu na powyższe Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną K. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działań administracji publicznej i wadliwą ocenę stanu faktycznego, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sformułowanie nakazu rozbiórki bez wskazania w wyrzeczeniu decyzji rozstrzygnięcia numerów działek, na których obiekty przeznaczone do rozbiórki się znajdują i odesłanie do załącznika graficznego, który z kolei nie określa miejsca położenia obiektów budowlanych podlegających rozbiórce poprzez wskazanie miejscowości, w której działki się znajdują, można uznać za prawidłowe sformułowanie nakazu decyzji o rozbiórce;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i braku ustalenia czy budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] stanowi samowolę budowlaną i winien być objęty tym samym postępowaniem co pozostałe obiekty, czy został wykonany legalnie, a następnie dokonano ingerencji w jego substancję.
2. przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, iż pomimo braku oczywistości niezgodności budowy instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy), z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Sołectwo [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005r. (Dz. U. Woj. Mał. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], poz. [...]), organy nadzoru budowlanego uprawnione były do samodzielnego rozstrzygnięcia o zgodności z zapisami planu samowolnej inwestycji i w konsekwencji orzeczenia nakazu rozbiórki,
b) art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki również w stosunku do "inwestora" - Pana K. D., który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałoby nie tylko skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby,
c) art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez objęcie nakazem rozbiórki budynku gospodarczego, którego zamiar budowy zgłoszono do Starosty Suskiego w dniu 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], z pominięciem procedury wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.
Na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania Z. D. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez D. D. wraz z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik poinformował, że D.D. zamieszkały w [...] jest spokrewniony ze skarżącym kasacyjnie i uczestniczką Z.D. i jednocześnie bezpłatnie użytkuje działki [...], [...] i [...] w [...], na co przedstawia dowód z dwóch umów użyczenia (pierwsza bez daty zawarcia ale z datą obowiązywania od 01.12.2015 r. i druga z 25.03.2022 r.) oraz informację z CEIDG.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], w postaci obiektu budowlanego - tartaku służącego do przemysłowej obróbki drewna, poprzez dokonanie demontażu traka taśmowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę: wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5 m x 12,20 m wraz z płytą fundamentową (w załączniku do decyzji oznaczonej nr 1), obiektu magazynowego na wióry drzewne konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,30 m x 5,40 m ( nr 2 w załączniku), 2 obiektów kontenerowych konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 2,60 m i 6,10 m x 2,45 m ( nr 3 i 4 w załączniku) oraz utwardzenia terenu tartaku z prefabrykowanych płyt betonowych (nr 6 w załączniku). Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna wywiedziona w tej sprawie koncentruje się, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, na czterech zasadniczych kwestiach kontestując wydany wyrok w zakresie wadliwości zaskarżonej decyzji w odniesieniu do:
- wadliwego sformułowania w jej sentencji nakazu rozbiórki bez wskazania w rozstrzygnięciu decyzji numerów działek, na których się znajdują opisane obiekty, odsyłając do załącznika graficznego, który zdaniem skarżącego nie określa położenia obiektów budowlanych,
- objęcia nakazem rozbiórki obiektu budynku gospodarczego, którego zamiar realizacji zgłoszono do Starosty Suskiego w dniu 21 kwietnia 2015 r., co wiąże się również z niewystarczającym zebraniem materiału dowodowego w tym zakresie skoro nie ustalono czy zrealizowano obiekt zgodnie ze zgłoszeniem czy doszło w trakcie jego realizacji do wykonania zupełnie innego obiektu aniżeli w zgłoszeniu,
- skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do skarżącego jako inwestora w sytuacji gdy ten nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałoby skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak i niewykonalność tej decyzji, która ma charakter trwały,
- braku oczywistej niezgodności budowy instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy) z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Sołectwo [...]-uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 205 r. (Dz. Woj. Małopolskiego z [...] czerwca 2005 r. poz. [...], poz. [...]) uzasadniającej nakazanie przedmiotowej rozbiórki.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną K. D. należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki i w efekcie zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy nie było zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. jak wskazuje na to kasacja.
Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego wyjaśnić należy, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż wadliwie sformułowano w sentencji nakazu rozbiórki ten obowiązek bez wskazania w rozstrzygnięciu decyzji numerów działek, na których się znajduje inwestycja, odsyłając do załącznika graficznego, który zdaniem skarżącego nie określa położenia obiektów budowlanych.
Zaskarżona decyzja zreformowała decyzję organu pierwszej instancji z 23 czerwca 2022 r. (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) wyłączając z nakazu rozbiórki ogrodzenie od strony drogi powiatowej, stanowiącej zdaniem organu I instancji, urządzenie związane z wykonanym obiektem, a w konsekwencji nakazała, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestorowi K. D. rozbiórkę obiektu budowlanego - tartaku służącego do przemysłowej obróbki drewna - wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez dokonanie demontażu traka taśmowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę:
- wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 5 m x 12,20 m wraz z płytą fundamentową (oznaczonej na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 1)
- obiektu magazynowego na wióry drzewne konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,30 m x 5,40 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 2)
- obiektu kontenerowego konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 2,60 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 3),
- obiektu kontenerowego konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych 6,10 m x 2,45 m (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji numerem 4),
- utwardzenia terenu tartaku z prefabrykowanych płyt betonowych (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji numerem 6).
Należy wyraźnie zaznaczyć, iż integralną częścią tej decyzji reformatoryjnej był załącznik do decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiający szkic poszczególnych samowolnych elementów zabudowy działek nr [...], [...] i [...] z naniesionymi na nich poszczególnymi obiektami tartaku oznaczonymi nr 1, 2, 3, 4 i 6 z ich dokładnym opisem. Obiekty te są zaznaczone w załączniku, z którego można jednoznacznie wyczytać ich umiejscowienie, a także odczytać numery działek. Podobnie z decyzji wynika lokalizacja tych działek w określonej miejscowości.
Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazano na nr ww. działek na których zlokalizowano poszczególne elementy spornej samowoli budowlanej. Tym samym, zdaniem Sądu odwoławczego należy uznać, iż w sposób prawidłowy oznaczono inwestycję przeznaczoną do rozbiórki i jej lokalizację określając także nr działek na której się ona znajduje. Nie jest sporne, iż oznaczone obiekty objęte przedmiotowym nakazem i nr działek, na których one są, zostały także określone bardzo dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba podkreślić, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia- art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne, a tak jest w niniejszej sprawie, tym bardziej, iż decyzja pierwszoinstancyjna PINB w Suchej Beskidzkiej w swej sentencji precyzyjnie wskazywała nr działek, na których zlokalizowano samowolnie zrealizowane obiekty tworzące całość techniczno-użytkową jako tartak służący do przemysłowej obróbki drewna - co zostało powtórzone również w decyzji organu odwoławczego i przywołane pod podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w zakresie ogrodzenia od strony drogi i ponowne oznaczenie przez MWINB przedmiotu rozbiórki i nie wskazanie nr działek lecz odesłanie do załącznika decyzji nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie II instancji nie zawiera nr działek, bo znajdują się one nie tylko we wspomnianym wyżej załączniku do decyzji ale również zaskarżone rozstrzygniecie, nawiązując do decyzji pierwszoinstancyjnej oznaczającej te działki, określa także na pierwszej stronie decyzji organu II instancji precyzyjnie lokalizację obiektów objętych nakazem rozbiórki na działkach [...] , [...] i [...] w [...]. Powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż wadliwe nie czyniąc niezbędnych ustaleń objęto nakazem rozbiórki budynek gospodarczy jako część zabudowań tartaku, którego realizację zgłoszono do Starosty Suskiego w dniu 21 kwietnia 2015 r.
Z analiz akt wynika, iż organy nadzoru budowlanego w toku przedmiotowego postępowania ustaliły, iż skarżący na przestrzeni lat jako inwestor dokonywał zgłoszenia różnych inwestycji, w tym w szczególności zgłoszeniem z 21 kwietnia 2015 r. znak [...], w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] w [...] zawiadomił o budowie budynku gospodarczego dla rolnika. Nadto do akt sprawy dołączono uwierzytelnione kopie takich zgłoszeń. Z dokumentów tych wynika, iż ww. zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego dla celów rolniczych o wymiarach 5m x 5m i wysokości 6 m. Natomiast powstał budynek o wymiarach 5,3m x 5,4m i wysokości 5,3m (co ustalono w trakcie oględzin – protokół z 22 lutego 2022 r. i z 20 maja 2022 r.) do tego pełniący, dla powstałego tartaku do przemysłowej obróbki drewna, funkcję magazynu (magazynując wiór drzewny powstały w wyniku przeróbki drewna). Do obiektu tego doprowadzono rury PCV pełniące funkcję transmisji odpadów drewnianych (wiór) z maszyn zlokalizowanych w obrębie tego obiektu. Budynek ten stanowi część obiektu produkcyjnego stanowiąc jego element tworząc całość techniczno-użytkową. Tym samym w tych okolicznościach sprawy ustalono, iż taki zakres zrealizowanej inwestycji przez skarżącego K. D. w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia cytat: "w niczym nie przypomina zgłoszonego do organu –budynku gospodarczego , co do zamiaru budowy , którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie doszło do budowy odmiennego obiektu o zupełnie innym przeznaczeniu"- koniec cytatu. To ustalenie zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy a następnie Sąd pierwszej instancji, który w tym zakresie na stronie 17 zaskarżonego wyroku prawidłowo przyznał, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestor zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., dlatego też nie było podstaw do uznania, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] został wybudowany legalnie.
Co do zasady należy stwierdzić, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Niemniej jednak wybudowanie budynku magazynowego a więc zupełnie innego obiektu i przede wszystkim w innym celu niż określony w zgłoszeniu bowiem dla realizacji inwestycji całościowej w postaci tartaku do przemysłowej obróbki drewna (nie legitymując się pozwoleniem na budowę) powoduje, że nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż celem takiego działania było obejście przepisów prawa budowlanego. Ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie 21 kwietnia 2015 r. nie ma znaczenia. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 cyt. ustawy (np. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 732/16). Zatem w sytuacji, gdy legalizacja budynku z uwagi na sprzeczność inwestycji z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była prawnie niemożliwa, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekając nakaz rozbiórki. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2019r. II OSK 2412/17 i jest ono w pełni aprobowane przez skład orzekający w tej sprawie. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez objęcie nakazem rozbiórki budynku gospodarczego, którego zamiar budowy zgłoszono do Starosty Suskiego w dniu 21 kwietnia 2015 r., znak: [...], z pominięciem procedury wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i braku ustalenia czy budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak: [...] stanowi samowolę budowlaną i winien być objęty tym samym postępowaniem co pozostałe obiekty, czy został wykonany legalnie, a następnie dokonano ingerencji w jego substancję, bowiem jak wyżej wykazano poczynione ustalenia w realiach tej sprawy uzasadniały w odniesieniu do tego elementu całości techniczno-użytkowej również zastosowanie nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki również w stosunku do "inwestora" - skarżącego, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.
Z dyspozycji art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, iż adresatami decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z tym, że samowola budowlana stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, nie ma wątpliwości, że adresatem decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tego wykroczenia. Inwestor jest bowiem odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy, on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której obiektu wzniesiono.
To, iż skarżący K. D. był inwestorem przedmiotowego tartaku wraz obiektami wymienionymi w sentencji zaskarżonej decyzji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wynika to niezbicie z akt przedmiotowej sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga, że już w protokole z kontroli robót budowlanych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w [...] przeprowadzonej dnia 26 września 2019 r. (nr protokołu [...]), podpisanym bez uwag przez obecnego w trakcie kontroli K. D., wprost wskazano, że cyt. "inwestorem przedmiotowych robót był Pan D. K., który rozpoczął wykonywać roboty budowlane wg wskazań tuż po dokonaniu zgłoszenia tj. w maju 2015 roku.". Nadto w chwili wszczęcia postępowania tj. 17 października 2019r. i jego toku K. D. był również współwłaścicielem z żoną działek na których zlokalizowano obiekty budowlane przeznaczone do rozbiórki. Dnia 24 marca 2022 r. mocą umowy darowizny działki [...], [...] i [...] w miejscowości [...] zostały przez Z. i K. D. darowane na majątek osobisty żony skarżącego Z. D.. Decyzja o nakazie rozbiórki adresowana do inwestora wydana została przez organ pierwszej instancji w dniu 23 czerwca 2022 r. a więc już po dokonaniu ww. darowizny, jednocześnie po upływie 6 dni kiedy wydano decyzję kasacyjną przez PWINB z dnia 18 marca 2022 r. uchylającą poprzednią decyzję PINB z 31 stycznia 2022 r. o nakazie rozbiórki tartaku albowiem organ uznał, że koniecznym jest nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora będącego jednocześnie osobą bliską aktualnego właściciela nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiot postępowania.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do przedstawionej tam wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż w tym zakresie nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia ww. przepisu prawa w sposób wykazany w skardze kasacyjnej.
Słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że co do zasady obowiązek rozbiórki nie powinien być kierowany do inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11), jednakże w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, co także słusznie podniesiono, powinna być oceniona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W określonych sytuacjach adresatem decyzji może zostać inwestor niebędący właścicielem nieruchomości np. wówczas, gdy właściciel nieruchomości nie kwestionuje wykonania rozbiórki danego obiektu przez inwestora (por. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2017 r. II OSK 1479/15, 18 października 2018 r. II OSK 2623/16, 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, 12 marca 2020 r. II OSK 1219/18, 17 lutego 2022 r. II OSK 720/19). Prawidłowo wskazano, że zasadniczo adresatem m.in. nakazu rozbiórki jest inwestor, a tylko wówczas, gdy wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę. Natomiast trafnie konkludowano, iż brak tytułu prawnego do dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane nie miał istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy bowiem aktualny właściciel nieruchomości jest osobą bliską – małżonką, skarżącego. Właściwie też zaznaczono, iż wpływ na określenie adresata decyzji ma także zachowanie samego skarżącego, który będąc współwłaścicielem nieruchomości wraz ze swoją żoną, dokonuje darowizny swojego udziału na majątek odrębny swojej żony, co czyni 6 dni po wydaniu decyzji nr [...]przez MWINB uchylającej decyzję PINB o nakazie rozbiórki i na 3 miesiące przed wydaniem decyzji nr [...]z dnia 23 czerwca 2022 roku przez PINB.
Zdaniem Sądu odwoławczego mając na uwadze treść przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, który na zasadzie alternatywy wskazuje adresatów decyzji rozbiórkowej, przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności tej sprawy, wyżej wykazanych, słusznie adresatem decyzji rozbiórkowej uczyniono skarżącego jako inwestora czyniąc go właśnie właściwą osobą zobowiązaną do likwidacji samowoli budowlanej, gdy dobrowolnie wyzbył się swojego prawa przenosząc go do majątku odrębnego żony. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na aktualnego właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach NSA: z 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/00, z 14.02.2017 r., II OSK 1291/15, z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 706/15, z dnia 13 maja 2014 r. II OSK 1924/13.
Nadto należy przypomnieć w tym miejscu, iż w wyroku NSA z 18 października 2018 r. II OSK 2623/16 zawarto tezę aprobowaną przez skład orzekający tej sprawy, iż
nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki.
Przy uwzględnieniu powyższego stanowiska, zaznaczyć należy, iż analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazuje by żona skarżącego sprzeciwiała się nałożeniu na inwestora przedmiotowego nakazu rozbiórki.
Ponadto nie zasługiwał na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczący obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, poprzez wadliwe przyjęcie niezgodności budowy instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak taśmowy), z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Sołectwo [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Mał. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], poz. [...]). Przede wszystkim zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w motywach kasacji, a więc polega jedynie na zakwestionowaniu stanowiska organów i Sądu bez jakiegokolwiek uzasadnienia.
Niemniej jednak jak wyżej już wykazano, na terenie działek [...], [...] i [...] w [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę powstał tartak służący do przemysłowej obróbki drewna (całość techniczno-użytkowa). Na terenie miejscowości [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...]. Zgodnie z ww. planem miejscowym działki nr [...], [...] i [...] w [...] znajdują się obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: KS. Dla tego terenu zgodnie z § 30 ust.1 pkt 1 jako przeznaczenie podstawowe przewidziano obiekty i urządzenia zaplecza technicznego motoryzacji; w tym parkingi. Z kolei w pkt 2 tego przepisu oznaczono dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne a są to usługi: handlu, gastronomii, hotelarstwa oraz inne obiekty i urządzenia, w zakresie niezbędnym dla funkcjonowania przeznaczenia podstawowego realizowane na zasadach indywidualnych uzgodnień z władzami sanitarnymi i ekologicznymi. Dla takiego przeznaczenia podstawowego jak i uzupełniającego przewidziano w § 30 ust. 2 i 3 cytowanej uchwały dodatkowe zastrzeżenia, że ustala się możliwość realizacji obiektów z rygorem zachowania czystości ekologicznej tzn. działalności nieuciążliwej (proekologicznej), przez co rozumie się działalność nie powodującą oddziaływań: - szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogącą pogorszyć stan środowiska - w myśl aktualnie obowiązujących przepisów zakresu ochrony środowiska i przepisów sanitarnych, a w przypadku lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zalewowych oraz cieków wód płynących pełnego zabezpieczenia składowania materiałów szkodliwych dla środowiska (ust.2), jak też ustala się możliwość realizacji obiektów z rygorem zachowania czystości ekologicznej tzn. działalności nieuciążliwej (proekologicznej), przez co rozumie się działalność nie powodującą oddziaływań: - szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogącą pogorszyć stan środowiska - w myśl aktualnie obowiązujących przepisów zakresu ochrony środowiska i przepisów sanitarnych, a w przypadku lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zalewowych oraz cieków wód płynących pełnego zabezpieczenia składowania materiałów szkodliwych dla środowiska (ust.3).
Realizacja instalacji przemysłowej do obróbki drewna na spornym terenie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie jest dopuszczalna albowiem nie stanowi obiektów i urządzeń zaplecza technicznego motoryzacji, w tym parkingów, czy też usług: handlu, gastronomii, hotelarstwa oraz innych obiektów i urządzeń, w zakresie niezbędnym dla funkcjonowania przeznaczenia podstawowego. Zdaniem NSA prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle powyższych zapisów planu miejscowego należy przyjąć, że przedmiotowa budowla objęta nakazem rozbiórki – tartak, nie zawiera się ani w przeznaczeniu podstawowym ani dopuszczalnym. Trafnie zatem zaaprobowano stanowisko organów, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z uregulowaniami planu miejscowego.
Zatem przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka odwoławczego i jego wniosków o eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Odnośnie złożonego na rozprawie wniosku o dopuszczenie D. D. do udziału w charakterze uczestnika w przedmiotowym postępowaniu wskazać natomiast należy, że ww. wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. uzasadniającego jego dopuszczenie. We wniosku nie powołano się na żaden przepis prawa, z którego mógłby wynikać jego interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu. Okoliczność, że na podstawie umowy użyczenia D. D. prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomościach objętych zaskarżoną decyzją stanowi co najwyżej o jego interesie faktycznym, a nie prawnym. Jako biorący w użyczenie D. D. może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednakże nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W judykaturze wskazuje się także, że legitymację strony określają przepisy prawa "a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami" (zob. postanowienie NSA z dnia 18 października 2014 r., sygn. akt FZ 321/2004). Nie było tym samym podstaw do dopuszczenia D. D. do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.