II OSK 2177/24

II OSK 2177/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 213/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 213/24 w sprawie ze skargi B.Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr WIN-II.7843.4.77.2023 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz B.Z. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/OI 213/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B.Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr WIN-II.7843.4.77.2023 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
B.Z. zgłosił Staroście Olsztyńskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce o nr geod. [...], obręb B., gmina B.
Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r., BI-II.6743.4.120.2023.AŻ7, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia, Starosta Olsztyński zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wnioskowanych robót uzasadniając to nieuzupełnieniem braków zgłoszenia.
W odwołaniu od decyzji Starosty inwestor stwierdził, iż organ błędnie zobowiązał go do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenia zaświadczenia o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej. Organ I instancji błędnie przyjął także, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr WIN-II.7843.4.77.2023 Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2023 r., poz. 977 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) i stwierdził, że wynika z nich, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, oznacza konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu, a zatem określone działania faktyczne, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu należy dokonać indywidualnie, uwzględniając okoliczności każdego przypadku. Najbardziej widoczną zmianą zagospodarowania terenu jest wzniesienie na nim obiektu budowlanego. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nastąpi zmiana zagospodarowania terenu. Działka nr [...] o powierzchni 8819 m2 jest działką rolną oznaczona symbolem RV i RVI. W wyniku zrealizowania planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu na ww. działce budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem na gruncie rolnym powstanie budynek. Powyższe prowadziło - zdaniem organu - do wniosku, że inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Wojewoda stwierdził ponadto, że projektowany obiekt nie jest ani budynkiem parterowym ani budynkiem z zaprojektowaną antresolą, bowiem nie spełnia definicji, o której mowa w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wywiódł, że zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wysokości 4,95 m posiada strop nad dwoma pomieszczeniami na parterze, wobec powyższego należy uznać, iż jest budynkiem dwukondygnacyjnym.
Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej wskazał, że dojazd do przedmiotowej działki stanowią działki leśne nr [...] i [...] w obrębie [...], które są w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U z 2023 r, poz. 1356 ze zm.) zakaz poruszania się po drogach leśnych nie obowiązuje w stosunku do osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze, użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Błędne było stanowisko organu I instancji stwierdzające, że działka nr [...] stanie się po wykonaniu inwestycji działką budowlaną, która powinna odpowiadać kryteriom wymaganym dla działek budowlanych zgodnie z art. 4 pkt 3a ww. ustawy o gospodarce o nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B.Z. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody. W ocenie skarżącego art. 59 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. odsyła do art. 50 ust. 2, który wyłącza roboty nie wymagające pozwolenia na budowę z zakresu obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nie można wobec tego twierdzić, że każdy rodzaj zmiany zagospodarowania terenu wymaga bezwzględnie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie zostały wymienione w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. jako budowa wymagająca ustalenia warunków zabudowy.
Skarżący wskazał, że w treści zgłoszenia inwestycja została wyraźnie określona jako budowa budynku parterowego o otwartej przestrzeni - bez użytkowego poddasza. Na rysunku projektu wskazano również, że powierzchnia nad dwoma wydzielonymi z parteru pomieszczeniami stanowić ma podwieszany sufit. Ideą wykonania sufitu nad tymi pomieszczeniami było umieszczenie w nim oświetlenia oraz zmniejszenie kubatury tych pomieszczeń. Jednocześnie zachowane okno w ścianie szczytowej pozwalać miało na dodatkowe doświetlenie większego pomieszczenia budynku rekreacyjnego - oddzielonego od dwóch mniejszych pomieszczeń ścianą jedynie do wysokości ok. 3 m.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/OI 213/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trzech przypadkach:
1) budowy obiektu budowlanego
2) wykonania innych robót budowlanych,
3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - o ile prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mimo że art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Zatem budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji powyższego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że do zgłoszenia należało dołączyć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
Za błędne Sąd I instancji uznał stanowisko Wojewody, iż zgłoszenie dotyczy w istocie budynku dwukondygnacyjnego. Z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wynika, że poddasze użytkowe z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o ile ma średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, stanowi kondygnację. Jednocześnie w § 72 warunków technicznych określa się, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Przy czym w tabeli wskazano, że pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2 m. Organy administracji wprost nie odniosły się do kwestii wysokości poddasza. Ponadto organy przyjmując, że w budynku istnieje druga kondygnacja nie wypowiedziały się także co do spełnienia przez pomieszczenie zlokalizowane na odrębnej kondygnacji wymogów w zakresie doświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, które uregulowane są w § 57 ust. 2 rozporządzenia.
Wobec prawidłowego stanowiska w zakresie obowiązku przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestia błędnej oceny, iż w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym, pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej B.Z. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 2 oraz art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zabudowa objęta zgłoszeniem wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy;
2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść strony, podczas gdy w sprawie ograniczono lub odebrano stronie uprawnienia do zabudowy nieruchomości na podstawie przepisów pozostawiających wątpliwości co do treści normy prawnej;
3) art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 5 i art. 30 ust. 2a pkt 3 oraz ust. 5c Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na akceptacji żądania przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której nie była ona wymagana.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zaakceptował pogląd organów administracji publicznej, jakoby skarżący miał obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i przedstawienia jej organowi. Pogląd ten opiera się na niewłaściwej interpretacji art. 59 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 2a u.p.z.p., prowadząc jednocześnie do niewłaściwego zastosowania regulacji obligującej zgłaszającego roboty budowlane do przedstawienia wymaganych dokumentów, zgód i decyzji (art. 30 ust. 2a pkt 3 oraz ust. 5c Prawa budowlanego). Doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczących wnoszenia sprzeciwu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie powołane wyżej przepisy u.p.z.p. nie wprowadzają obowiązku ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych robót budowlanych. Stanowisko Sądu I instancji opiera się na wykładni rozszerzającej przepisów art. 59 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 2a u.z.p.z. Rozumowanie Sądu sprowadza się do stwierdzenia, że art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który wyraźnie wprowadza zwolnienie od wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla robót nie wymagających pozwolenia, nie stosuje się, odmawiając zastosowania normy, która została jednoznacznie przewidziana przez ustawodawcę. Tym samym niezasadne było żądanie od inwestora legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół wykładni art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sąd I instancji przyjął, za organami administracji architektoniczno-budowlanej, że budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie z kolei stoi na stanowisku, że skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stosowany odpowiednio również do decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie wymaga wydania tego typu decyzji w stosunku do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, to w niniejszej sprawie brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, sprowadzające się do tego, że nie był on, jako inwestor, zobowiązany do dołączenia do swojego zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, ani legitymowania się nią, gdyż nie była ona wymagana przepisami u.p.z.p.
W sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) do budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy zmienianej w art. 12, stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przepisu art. 59 ust. 2b ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się.
Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z treści powyższych przepisów wynika więc, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., II OSK 3233/17; z 27 lutego 2023 r., II OSK 37/22; z 17 października 2023 r., II OSK 1191/2; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w przypadkach, w których chciał wprowadzić obowiązek uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, taki obowiązek wprost wprowadził w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. W przepisie tym – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten przewiduje zatem jedyny ustawowo wprowadzony wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie może być dowolnie rozszerzany na inne obiekty budowlane.
Dlatego też skoro art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, to zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że, nie było podstaw, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej, żądał od niego przedłożenia wraz ze zgłoszeniem, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zasadnie skarżący wskazuje w konsekwencji, że nieprzedłożenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie mogło stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.
Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyroki i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.