II OSK 2176/23

II OSK 2176/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 112/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-29
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/21 w sprawie ze skargi H. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21, stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012, w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku położonego przy ul. [...] w W. oraz zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz E.K. (następczyni prawnej skarżącej) kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także: organ) w dniu 24 lipca 2012 r. włączył kartę adresową zabytku – budynku położonego przy ul. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków (dalej także: GEZ). Pismem z 15 grudnia 2020 r. H.K. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd pierwszej instancji) skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków w części ujmującej kartę adresową zabytku nieruchomego – budynku jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w W. Wniosła ona o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wskazanej nieruchomości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zakwestionowała zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie budynku przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków, w wyniku której znacząco ograniczono jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), wskazał, że zastosowana w sprawie procedura nie tylko uniemożliwiała udział w niej właścicielowi nieruchomości, lecz także była przeprowadzona bez właściwego postępowania dowodowego. Nie dawała ona bowiem możliwości zapoznania się z wynikiem postępowania wyjaśniającego podmiotowi, którego prawa mogły być w jego wyniku znacząco osłabione.
Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uwzględnienie skargi i stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanego zarządzenia w zaskarżonej części. Błędnie bowiem uznano, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie wprowadza zmian w zakresie stosowania prawa. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zatem uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków);
2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, co miało wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił, orzekając w sprawie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18). Trybunał stwierdził w nim, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, ujmując budynek przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków, nie zapewnił czynnego udziału właścicielki tego obiektu w postępowaniu. Nie mogła ona kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jej prawa własności. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22).
3. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.
Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego należy uwzględniać. Reguła ta dotyczy także wyroków stwierdzających pominięcie prawodawcze. Użyte bowiem przez ustrojodawcę wyrażenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09).
Zamierzonego skutku nie może również odnieść, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut dotyczący braku retroaktywnego skutku wyroków stwierdzających pominięcie prawodawcze. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wyrażona w tym przepisie norma wprost odnosi się do możliwości wzruszenia w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Jak wskazuje NSA w uchwale siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 9/09) regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją. Dotyczy to także wyroków stwierdzających pominięcie prawodawcze. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 marca 2005 r. (sygn. akt FPS 4/04) stwierdzając, że wyrok TK o niekonstytucyjności przepisu prawnego ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza także do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. Brak jest zatem podstaw do odmówienia wyrokom stwierdzającym pominięcia prawodawcze przymiotu rozstrzygnięć, o których stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji, a co za tym idzie skutku retroaktywnego.
W wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku przy ul. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków prowadzone było na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie wskazanym przez Trybunał. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków.
4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
5. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz następcy prawnego skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w cytowanym przepisie powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Zawarty w nim wniosek o zasądzenie kosztów postepowania jest natomiast nieskuteczny. Złożona do akt sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych. Pismo z 4 października 2023 r. zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego zostało bowiem wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej.