II OSK 2174/22

II OSK 2174/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 194/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 , art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 5, § 209 ust. 1 pkt 4 i 5, § 272 ust. 1 i ust. 2
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 194/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr WOA.7721.321.2021.SDK w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 194/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr WOA.7721.321.2021.SDK w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., nr WOA.7721.321.2021.SDK, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie z dnia 8 października 2021 r., nr PINB.5000.11.20-21, którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz stwierdził, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów wskazując jednocześnie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościanie (dalej również jako: "organ I instancji" albo "PINB") przeprowadzili w dniu 15 września 2020 r. kontrolę robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w P.. Podczas jej trwania stwierdzono, iż przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r. wstrzymał inwestorowi - Ł. M. - dalsze prowadzenie robót budowlanych, ustalając konieczność zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Następnie, decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia 31 maja 2021 r., który to obowiązek został przez inwestora zrealizowany.
Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. PINB zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zobowiązując równocześnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
M. K., w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r., skierował do PINB wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2021 r. z uwagi na brak uznania go za stronę prowadzonego postępowania naprawczego.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2021 r., a następnie decyzją z dnia 8 października 2021 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 maja 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył M. K.. Równocześnie M. K., w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r., jednak Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r.
Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczyło wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. organ pierwszej instancji zakończył procedurę naprawczą, wdrożoną w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...], z uwagi na fakt, że inwestor - Ł. M. - podwyższył ścianę kolankową budowanego obiektu o 0,5 m, zaś kalenicę o 1,0 m. Działanie powyższe organ pierwszej instancji uznał za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Następnie organ II instancji wskazał, że wśród wielu uregulowań wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt budowlany najczęściej stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. 2019, poz. 1065, dalej również jako: "rozporządzenie"). Przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia przesądza, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 § 12 rozporządzenia powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane". Jednakże, przypadek lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, nie jest objęty dyspozycją zawartą w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia, dlatego też takie usytuowanie na działce budowlanej nie powoduje objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. M. K. nie był stroną postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a dotyczącego wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Tym niemniej, nie ulega wątpliwości iż obiekt zlokalizowany w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, wpływa na działkę sąsiednią m.in. ze względu na przepisy przeciwpożarowe, wskazane w § 271 - 273 rozporządzenia Biorąc pod uwagę fakt, iż M. K. jest właścicielem działki nr [...], tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (na której to nieruchomości zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania naprawczego), stwierdzić należało, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez PINB. Oznacza to, że przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktycznie wystąpiła, w pełni uzasadniając uprzednie wznowienie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB błędnie założył, iż M. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu naprawczym. Tym samym, PINB nie mógł odmówić uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem w istocie wystąpiła przesłanka (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) będąca podstawą do jej uchylenia. Z tego względu decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić w całości.
W dalszej części uzasadnienia WINB wskazał, że decyzją z dnia 28 maja 2021 r. organ pierwszej instancji zakończył procedurę naprawczą, wdrożoną w dniu 12 listopada 2020 r. w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym musiały zostać uwzględnione istotne odstępstwa od pierwotnego, zatwierdzonego projektu budowlanego. Jakkolwiek faktem jest, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny uwzględniał zmianę wysokości budowanego obiektu (co PINB słusznie uznał za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego), projekt ten nie musiał jednak zawierać rozważań dotyczących posadowienia obiektu. Na gruncie zgromadzonej dokumentacji nie ulega bowiem wątpliwości, iż obiekt powstaje w miejscu przewidzianym przez oryginalny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. - tj. w odległości 3,02 m od granicy działki [...] (zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Powyższe oznacza, iż kwestia posadowienia obiektu nie podlegała ocenie organu pierwszej instancji w toku postępowania naprawczego, obiekt został bowiem posadowiony zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - bez istotnych odstępstw w tej materii. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego nie miał prawa lub kompetencji do podważania legalności tych robót, które prowadzone są zgodnie z projektem zatwierdzonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (w tym wypadku - przez Starostę Kościańskiego). W procedurze naprawczej ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wyłącznie istotne odstępstwa od prowadzonych robót, nie zaś wszystkie roboty (tj. roboty prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym).
Organ odwoławczy zauważył, że przedłożony projekt budowlany zamienny przewidział, w szczycie budynku od strony południowo zachodniej (tj. od strony działki [...]), ścianę z pustaków szklanych 20x20 cm, w celu doświetlenia pomieszczenia. Jednak fakt istnienia w przedmiotowym budynku ściany wypełnionej luksferami nie świadczy o tym, że ściana ta winna być traktowana jako ściana z otworami okiennymi (tj. ściana wymagająca zachowania odległości 4,0 m od granicy działki). Tym samym, ściana wyposażona w pustaki szklane może znajdować się w odległości 3,0 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko PINB, że podwyższenie budynku przez inwestora nie prowadziło do uchybień bądź naruszeń przepisów, które uzasadniałyby odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Uchybień takowych, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie dopatrzył się również organ odwoławczy. Stąd, w ocenie WINB, organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję z dnia 28 maja 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - przy jednoczesnym zobowiązaniu inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
Zdaniem organu II instancji, choć PINB błędnie uzasadnił swoją decyzję rzekomym brakiem przymiotu strony po stronie M. K., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości, to jednak kompleksowa analiza zaistniałego stanu faktycznego i prawnego wykazała, iż w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść inna decyzja, aniżeli odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązujących przepisów prawa budowlanego, nie zaszły również inne przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku M. K. o przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej zamieszkiwanie bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wniosek powyższy powinien być skierowany do PINB.
Odnośnie do kwestii związanych z budową kontrolowanego obiektu, a polegających na zamontowaniu pomp ciepła wraz z klimatyzatorem, WINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, instalacja pomp ciepła nie wymaga dla swojej legalności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek faktem jest, iż zgodnie z § 293 ust. 3 rozporządzenia obudowy urządzeń technicznych nie mogą być wysunięte poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku o więcej niż 0,5 m, to materiały zdjęciowe dostarczone przez M. K. nie wskazują, by wentylatory zainstalowane przez inwestora wykraczały poza tę odległość. Hałas emitowany przez powyższe urządzenie spełniać powinien wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. 2014, poz. 112), jednak kwestia powyższa wykracza poza zakres postępowania odwoławczego, dotyczącego decyzji PINB z dnia 8 października 2021 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K..
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 194/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy, związane z prowadzonym postępowaniem nie budzą w sprawie wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony. Sąd nie zakwestionował też oceny prawnej dotyczącej pozbawienia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 maja 2021 r. uznając, że miał on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Co więcej, zakwestionowanie powyższej oceny na tym etapie mogłoby skutkować naruszeniem art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego.
Sąd zauważył, że zarzuty skargi koncentrują się wokół dwóch zagadnień – rodzaju rozstrzygnięcia, jakie mógł wydać organ odwoławczy w sprawie oraz prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego w kontekście posadowienia budynku. Kwestie te były podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i skargi do sądu.
Odnosząc się do zagadnienia związanego z rodzajem rozstrzygnięcia, jakie mógł podjąć WINB, a w szczególności zarzutem wskazującym, że brak uczestnictwa strony bez własnej winy w postępowaniu zawsze wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest wadliwy. Skarżący – odwołując się do pojedynczego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – stara się wywieść, że w każdej sprawie, gdy doszło do pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, niemożliwym jest wydanie decyzji stwierdzającej wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy można by wydać jedynie decyzję odpowiadającą decyzji doczasowej. Stanowisko powyższe nie jest poprawne, gdyż po pierwsze przepisy art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 K.p.a. nie zawierają wyłączenia, do którego odwołuje się skarżący, a po drugie nie można z góry przyjąć, aby decyzja wydana bez udziału strony była decyzją wadliwą również merytorycznie. Przesłanki wznowienia postępowania mają charakter procesowy, co oznacza, że ich wystąpienie nie jest równoznaczne z wystąpieniem wad o charakterze materialnym (te są bowiem zastrzeżone dla instytucji stwierdzenia nieważności – przy. Sądu). Konsekwentnie brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie oznacza wadliwości samego rozstrzygnięcia, gdyż kwestia powyższa jest dopiero przedmiotem oceny w ramach procedury wznowienia postępowania. Jeżeli w ramach postępowania wznowieniowego organ nie dopatrzy się błędów odnoszących się do treści decyzji – co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązany jest do wydania decyzji, o jakiem mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., a więc wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Kwestią odrębną pozostaje natomiast, czy w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy WINB nie zgodził się z oceną organu I instancji, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 maja 2021 r., mógł on wydać decyzje merytoryczną, czy też powinien był wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotowa regulacja zawiera zatem dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej – wydanie tego typu decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie zauważył, że brak było podstaw do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i dawał podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zarzuty związane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. były bezzasadne.
Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 powyższej ustawy wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16 i z dnia 06 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 202/18 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego obejmuje zakresem swojej kontroli całość inwestycji, nie tylko kwestie związane ze stwierdzonym odstępstwem. Jest to o tyle istotne, że formułowane w skardze zarzuty, podtrzymane podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, wiążą się z kwestią wadliwego posadowienia budynku objętego projektem budowlanym zamiennym i koncentrują się wokół próby wykazania, że kwestia powyższa nie była przedmiotem oceny w ramach zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stanowisko powyższe, zdaniem Sądu, uznać należy za błędne.
W zaskarżonej decyzji podniesiono, że dokonując kontroli wykonanych robót budowlanych nie stwierdzono, aby doszło do odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty Kościańskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. projektu budowlanego w zakresie posadowienia obiektu budowlanego. Obiekt powyższy jest bowiem posadowiony w odległości 3.02 m od granicy działki [...], co jest zgodne z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie można więc przyjąć, jak chce tego skarżący, aby kwestia posadowienia obiektu budowlanego nie była przedmiotem kontroli, lub też aby doszło do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony możliwości kwestionowania powyższych ustaleń. Fakt prezentowanej przez skarżącego innej oceny prawnej dotyczącej wykładni § 12 rozporządzenia nie przesądza jeszcze z góry o braku dokonania oceny prawidłowości posadowienia obiektu budowlanego praz organy nadzoru budowlanego.
Sąd zauważył, że kwestia naruszenia § 12 rozporządzenia, została oparta przez skarżącego na dwóch argumentach – posadowieniu przy granicy działki skarżącego ściany wypełnionej luksferami oraz lokalizacji klimatyzatorów i pompy ciepła.
Odnośnie do luksferów, skarżący wykazuje, że ich realizacja w ścianie budynku sąsiadującej z działką skarżącego oznacza, że budynek powinien być oddalony od granicy o co najmniej 4 m, a więc powinien odpowiadać regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednak pogląd, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny - cechy przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian.
Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną, bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 92/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem WINB przyjął, że ściana wyposażona w pustaki szklane może znajdować się w odległości 3,0 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, co powoduje, że nie było konieczności zachowania odległości 4,0 m od granicy, a posadowienie przedmiotowego budynku odpowiada regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do kwestii realizacji klimatyzatorów oraz pompy ciepła Sąd stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny przewiduje realizację ogrzewania kotłem na gaz ziemny. Inwestor mógł jednak zrealizować pompę ciepła, niezależnie od instalacji gazowej, która stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga dla swojej legalności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy, realizacja pompy ciepła nie musi być objęte projektem budowlanym. WINB słusznie zauważył, że zgodnie z § 293 ust. 3 rozporządzenia obudowy urządzeń technicznych nie mogą być wysunięte poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku o więcej niż 0,5 m, jednak kwestia powyższa nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż nie miała ona wpływu na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a może być jedynie przedmiotem postępowania dotyczącego prawidłowości wykonania robót budowlanych. Podobnie kwestia hałasu emitowanego przez powyższe urządzenie wykraczała poza zakres prowadzonego postępowania.
Podsumowując Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla wadliwie posadowionego budynku, a kwestia powyższa nie była przedmiotem wszechstronnej oceny organów nadzoru budowlanego w ramach procedury naprawczej zakończonej wydaniem decyzji o zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, przy równoczesnym ustaleniu, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego odpowiadała prawu, obligowała WINB do wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § l pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 146§ 2 K.p.a. K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WWINB) w zaskarżonej decyzji mógł w sposób ostateczny w toku postępowania administracyjnego dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności projektu budowlanego i projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozstrzygającej ww. kwestie pomimo, że organ I instancji nie rozstrzygał istoty sprawy, a jedynie rozstrzygał kwestię formalną istnienia interesu prawnego skarżącego w świetle przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiło niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 PrBud w zw. z art. 51 ust. 4 PrBud poprzez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję WWINB polegającego na niezgodności projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Czempinia o warunkach zabudowy z dnia 19 listopada 2018 roku, podczas gdy inwestycja budowlana na działce nr [...] narusza swobodę zabudowy działki skarżącego nr [...] i wyklucza możliwość zabudowy działki nr [...] w odległości mniejszej niż 5 m od granicy z działką nr [...], pomimo że w pkt 7 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przyjęto że wszelkie uciążliwości związane z inwestycją muszą zamknąć się w obrębie przedmiotowego terenu objętego decyzją, tj. wyłącznie w obrębie działki nr [...];
3. art. 134 § i P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie WT) w zw. z §271 § 1-7 w zw. z §272 ust. 1 Rozporządzenia WT w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja WWINB nie narusza prawa, podczas gdy prawidłowe ustalenia winny prowadzić do przyjęcia, że posadowienie budynku na działce nr [...] w odległości 3,02 m od granicy działki nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego stanowi naruszenie wskazanych przepisów Rozporządzenia WT, w tym przeciwpożarowych, zgodnie z którymi odległość budynku od działki wynosić powinna w tym przypadku co najmniej 4 metry;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt l1 Rozporządzenia WT w zw. z § 271 § 1-7 w zw. z § 272 ust. 1 Rozporządzenia WT w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że posadowienie budynku na działce nr [...] w odległości 3,02 m od granicy z działką nr [...] nie stanowi naruszenia przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy w myśl zasad określających dopuszczalny sposób sytuowania budynków jednorodzinnych ze względu na przepisy przeciwpożarowe, jeżeli dla sąsiedniej niezabudowanej działki istnieje plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy przewidująca możliwość zabudowy jednorodzinnej, odległość od granicy działki w myśl przepisów art. § 271 § 1-7 w zw. z § 272 § 1 Rozporządzenia WT wynosi co najmniej 4 metry;
5. art 145 § 1 pkt i lit. a P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia WT w zw. z art. 51 ust. 4 PrBud w zw. z art. 35 ust. 1 PrBud poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że posadowienie ściany z oknami w odległości 3,02 m od granicy działki nr [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako niezgodność projektu zagospodarowania działki, podczas gdy wprost z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia WT wynika, że odległość taka wynosić musi co najmniej 4 metry.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Kwestia dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji dotyczącej kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji wskazanej przez ten Sąd jest niecelowe. Zasadnie WSA uznał, że w realiach sprawy organ odwoławczy był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.
Za niezasadny uznać również należy drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W decyzji o warunkach zabudowy został zawarty warunek, że wszelkie uciążliwości muszą zamknąć się w obrębie terenu objętego tą decyzją. Wymóg ten nie oznacza jednak wyłączenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa wprowadzających wymogi związane z usytuowaniem budynku. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczają możliwość usytuowania budynku ścianą bez okien lub drzwi w odległości 3 m w stronę tej granicy. Inwestor ma więc prawo takiego usytuowania budynku nawet jeśli usytuowanie to skutkowałoby ograniczeniami w możliwości zabudowy na innych nieruchomościach.
Nie znajduje uzasadnienia również trzeci z podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Kwestia zgodności usytuowania budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie była przedmiotem oceny Sądu I instancji. Stanowisko wyrażone przez ten Sąd, iż usytuowanie budynku nie narusza przepisów ww. rozporządzenia należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest zbędne.
Za niezasadny uznać należy również zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie stwierdza, że z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, że budynek został zakwalifikowany jako ZL-IV, co jego zdaniem odpowiada budynkowi mieszkalnemu, o którym mowa w § 209 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (str. 8 skargi kasacyjnej). Stwierdzenie to jest błędne albowiem o budynku mieszkalnym klasy ZL-IV mowa jest w § § 209 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia. W § 209 ust. 1 pkt 5 mowa jest o budynkach ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowanych do ZL I i ZL II a zatem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie miał również zastosowania w niniejszej sprawie wymóg wynikający z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Przepis ten reguluje bowiem kwestie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Na nieruchomości skarżącego kasacyjnie w czasie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jak również w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie było żadnego budynku. Skarżący kasacyjnie twierdzi jedynie, że posiadał decyzję o warunkach zabudowy jednakże decyzja ta ze swej istoty nie określa konkretnego umiejscowienia budynku na nieruchomości. Konkretyzacja usytuowania następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Inwestor w związku z realizacją swojej inwestycji ma obowiązek uwzględniania możliwości realizacji budynku na sąsiedniej niezabudowanej działce w ramach określonych w § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.
Z § 272 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić co najmniej połowę odległości określonej w § 271 ust. 1-7, przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą od 1000 MJ/m2, lecz nie większą niż 4000 MJ/m2, a w przypadku braku takiego planu - budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1.
Z kolei z § 272 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Budynek, którego dotyczy projekt budowlany zamienny spełnia wymóg zawarty w tym przepisie, gdyż jest usytuowany w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką ścianą bez okien lub drzwi (§ 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia).
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut nr 5 skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na błędnym twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, że w ścianie budynku znajdującej się 3,02 m od granicy jego działki znajdują się okna. Słusznie wskazał Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skarżącego, że w ścianie tej nie ma okien. Znajdują się w niej bowiem miejsca zabudowane tzw. luksferami, które nie spełniają funkcji okien.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.