II OSK 2171/22

II OSK 2171/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jan Szuma
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 74/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106, 133, 134, 141, 145, 151, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, 229, 230, 233
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 54, 57, 84, 84a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 74/22 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 74/22, oddalił skargę R. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 1 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku (PINB) na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.) zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [...], usytuowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], objętych zgłoszeniem zakończenia budowy R. W.. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że w dniu 20 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło zgłoszenie skarżącego o zakończeniu opisanej wyżej budowy, objętej pozwoleniem na budowę z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] znak: [...] wydanym przez Starostę Leskiego. W przedłożonej dokumentacji stwierdzono braki formalne, tj. brak oświadczenia kierownika budowy oraz podpisu projektanta na rysunkach zamiennych, jednakże organ wyjaśnił, że to nie braki stanowiły przyczyny wydania sprzeciwu, lecz prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące osuwiska powstałego powyżej budowanego budynku.
Podczas kontroli ww. budowy przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r., stwierdzono, że na skarpie powyżej będącego w budowie budynku bosmanki doszło do zsuwu ziemi i powstało osuwisko o szerokości od 20 do 25 m i na długości około 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność W. J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze asfaltowej zostało zabezpieczone przed wodami opadowymi i spływającymi. W dniu 25 marca 2021 r. skarżący przedłożył organowi opinię geologiczną. Jak wynika z opinii, na podstawie przeprowadzonych oględzin terenu działki nr [...] i terenów sąsiadujących, na podstawie dokonanych obserwacji, została opisana długość i szerokość powstałego osuwiska, jak również uszkodzenia i zniszczenia dokonane przez usuwające się masy ziemi. Ze względu na występowania licznych szczelin w górnej partii osuwiska zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi. Z opinii wynika, że w ramach doraźnych prac zabezpieczających należałoby w pierwszej kolejności ograniczyć wnikanie wody w górną część osuwiska, poprzez ukierunkowanie wody z działki sąsiedniej nr [...] na wschód w kierunku skarpy do jeziora, najkorzystniej poprzez wykonanie rowu otwartego. W dalszej kolejności należy usunąć część gruntów w obrębie koluwium, zwłaszcza luźnych nasypów, gruzu i ziemi o znacznej porowatości w górnej części osuwiska. Po dokonaniu tych czynności można rozważać, czy do ukierunkowanego zejścia płytkiego zsuwu możliwe będzie wykonanie wzdłuż zachodniej krawędzi obrywu obniżenia dla odpływu wody i ewentualnego przemieszczenia się gruntów w drugą stronę zamiast na budynek.
Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. organ I instancji wstrzymał ww. roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi, a także obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez PWINB postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożył wymaganej ekspertyzy, co stało się podstawą wydania przez PINB decyzji z dnia 14 maja 2021 r. nr [...]nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzją z dnia 1 lipca 2021 nr [...], PWINB uchylił ww. decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na powyższą decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21.
Rozpatrując sprawę ponownie, PINB stwierdził, że na dzień wydania decyzji nadal nie przedłożono wymaganej ekspertyzy, co w konsekwencji stanowiło podstawę zgłoszenia sprzeciwu, ze względu na realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W wyniku rozpoznania odwołania R. W., PWINB decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie było podstaw do wzywania inwestora do uzupełnienia przedłożonych dokumentów, ponieważ korzystanie z wybudowanego obiektu jest niemożliwe z uwagi na istniejące zagrożenie. PWINB wyjaśnił, że art. 54 P.b. nie zawiera co prawda przesłanek, które mogą stanowić podstawę zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończenia budowy obiektu budowlanego, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Co do zasady organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy zobligowany jest zbadać powyższe okoliczności. Przesłanki zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wynikają bowiem pośrednio z przepisów art. 57 P.b. oraz innych przepisów tego rozdziału. Organ wskazał, że z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, co musiało zostać wzięte pod uwagę przez organ zgłaszający sprzeciw, aby zapobiec realnemu zagrożeniu dla życia i zdrowia. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB wyjaśnił, że podstawy wniesienia sprzeciwu nie stanowiło niezłożenie przez inwestora ekspertyzy, lecz ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącego realne zagrożenie dla życia i zdrowia oraz prowadzenie postępowania administracyjnego.
Skargą R. W. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 4 P.b. i art. 50 k.p.a.; art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że w postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2020r., poz. 471) do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6, oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze, że pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 30 maja 2018 r. do przedmiotowej sprawy znajdą zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 19 września 2020 r.
Dalej Sąd podniósł, że w świetle art. 81, art. 81a, art. 81c, art. 84, art. 84a P.b. jak również art. 54 P.b. oczywistym jest możliwość wniesienia przez organ sprzeciwu w przypadku nieprawidłowości realizacji inwestycji, a więc w przypadku wad bezpośrednio dotyczących realizowanego zamierzenia budowlanego. Nie jest jednak wykluczone wniesienie sprzeciwu w przypadku czynników zewnętrznych, które sprawiają, że nawet prawidłowo wykonany obiekt powoduje zagrożenie dla życia lub mienia. Sąd wskazał, że choć przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wprost jasno i jednoznacznie, że przyczyną odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czyli zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, mogą być czynniki zewnętrzne, niezwiązane z samym wykonaniem obiektu budowlanego jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, to w sytuacji, kiedy okaże się, że obiekt budowlany został zbudowany np. na terenie czynnego osuwiska, organ właściwy do wyrażenia zgody może wyrazić sprzeciw, odwołując się do innych przepisów P.b. Wynika to z kompetencji organów nadzoru budowalnego, które w ramach przyznanych uprawnień mogą powziąć wątpliwości, co do tego, że zakończenie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie pozwolenie na użytkowanie nie jest możliwe z uwagi na realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dokumenty, jakie inwestor jest obowiązany dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a organ sprawdzić, zostały określone w art. 57 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane. Wśród tych dokumentów ustawodawca w art. 57 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy wymienił "protokoły badań i sprawdzeń", nie precyzując jednak o protokoły jakich konkretnych badań i sprawdzeń chodzi. Z uwagi na różnorodność realizowanych zamierzeń inwestycyjnych uznać należy, że o rodzaju przedkładanych przez inwestora protokołów badań i sprawdzeń decyduje rodzaj zrealizowanej inwestycji. O niezbędności i rodzaju tychże protokołów badań i sprawdzeń przesądza ponadto specyfika obiektu budowlanego, rodzaj zastosowanych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz zastosowanych materiałów i wyrobów budowlanych.
W ocenie Sądu, na tle przedstawionej instytucji sprzeciwu, oceny kompletności dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, w kontekście skargi należy postawić pytanie: czy organy w sprawie wnosząc sprzeciw z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. i nie przedłożenie wymaganej w tym postępowaniu ekspertyzy, przekroczyły uprawnienia wynikające z art. 54 P.b. Na tak postawione pytanie należy zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi negatywnej. W ocenie Sądu oczywistym jest, że nie można zakończyć procesu inwestycyjnego, w sytuacji gdy toczy się postępowanie w trybie art. 50 P.b., w którym z uwagi na stwierdzone zagrożenie życia, zdrowia a także mienia wstrzymano wykonanie prac budowlanych, i zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy geotechniczno -inżynierskiej. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wstrzymanie robót budowlanych było następstwem nieprawidłowości robót budowlanych wykonanych przy realizacji inwestycji czy też czynników zewnętrznych towarzyszących prawidłowo wykonanym robotom budowlanym, jeśli w ich wyniku powstało osuwisko ziemi, które zagraża zarówno samej inwestycji, jak również bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nie można przy tym w ocenie Sądu twierdzić, że organ bezpodstawnie uzależnił zakończenie procesu inwestycyjnego od wydania decyzji w innym postępowaniu. Postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych pozostaje w ścisłym związku ze zgłoszonym sprzeciwem. Skarżący argumentuje, że organ powinien zakończyć proces inwestycyjny realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zająć się ewentualnie powstałym osuwiskiem. Tymczasem zdaniem Sądu bezsporne jest, że powstałe osuwisko jest wynikiem prac budowlanych i pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy, a co więcej jej bezpieczeństwem. W sytuacji ewidentnego zagrożenia budynku jak również mienia i zdrowia ludzi nie jest możliwe zakończenie procesu inwestycyjnego.
Sąd stwierdził, iż słusznie organ wywodzi, że skarżący do dnia wydania decyzji nie dołączył ekspertyzy wymaganej postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., które jest ostateczne, a co za tym idzie wykonalne. W toku postępowania PINB postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] ponownie (poza postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r.) zobowiązał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy geologiczno -inżynierskiej. Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. wstrzymał wykonanie tego postanowienia. PWINB postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. nr [...]zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie z 26 lipca 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. GINB postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...]uchylił zaskarżone postanowienie. Ostatecznie PWINB postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., nr [...]uchylił postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika z postanowienia z 25 marca 2021 r. wstrzymującego dalsze wykonywanie robót budowlanych i brak jest podstaw do ponownego nakładania tego obowiązku. Obowiązek jest ostateczny i wykonalny, a zatem w przypadku braku dobrowolnego wykonania, powinien być egzekwowany. Bez znaczenia pozostaje zatem zarzut co do wstrzymania wykonalności postanowienia zobowiązującego do przedłożenia ekspertyzy. Postanowienie o wstrzymaniu wykonalności postanowienia z 17 sierpnia 2021 r. upadło wraz z uchyleniem postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r. Nadal natomiast aktualny i ostateczny pozostał obowiązek do przedłożenia ekspertyzy nałożony postanowieniem z dnia 25 marca 2021r. Nieprzedłożenie ekspertyzy do czego skarżący został zobowiązany stanowi w ocenie Sądu przeszkodę w podjęciu przez organ dalszych czynności w postępowaniu naprawczym z art. 50 P.b., jak też stanowi dodatkową podstawę dla organu do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W zaistniałych okolicznościach Sąd stwierdził, że powyższe postępowania: tj. wniesienie sprzeciwu oraz wstrzymanie robót budowlanych pozostają ze sobą w ścisłym związku, a okoliczności stanowiące podstawę do wstrzymania robót budowlanych stanowią również podstawę do wniesienia sprzeciwu. Należy bowiem mieć na uwadze, że zawiadomienie o zakończeniu budowy kończy proces inwestycyjny i umożliwia przystąpienie do użytkowania. Zatem w sytuacji zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, w przypadku ewidentnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi a także niebezpieczeństwa uszkodzenia mienia, jedynym słusznym rozstrzygnięciem w sprawie było zdaniem Sądu zgłoszenie sprzeciwu.
Sąd uznał przy tym za bezzasadne zarzuty braku dokonania przed wniesieniem sprzeciwu szczegółowych badań geologicznych i opinii specjalistycznych (ekspertyz) dotyczących całego terenu, celem stwierdzenia oddziaływania osuwiska na użytkowanie obiektu, które skarżący formułował na tle wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 94/15. W uzasadnieniu do tego wyroku, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę od decyzji wnoszącej sprzeciw, NSA stwierdził, że z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i co musiał brać pod uwagę organ, zgłaszając sprzeciw, aby zapobiec realnemu zagrożeniu dla życia i zdrowia. W ocenie Sądu postępowanie organu akceptuje w pełni stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym wyroku. Sąd podkreślił, że w dalszym ciągu zachodzić będzie konieczność podjęcia działań zmierzających do uniknięcia stwierdzonego niebezpieczeństwa, co wymagać będzie analizy powstałego osuwiska, jego wpływu na powstały budynek a także prac jakie będzie należało wykonać aby zapobiec ewidentnemu niebezpieczeństwu. Wiadomym jest bowiem w ocenie Sądu, że na skarpie powyżej budynku bosmanki na działce nr [...] doszło do zsuwu ziemi i powstania osuwiska o szerokości od 20 do 25 m i długości ok. 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...] stanowiącej własność W. J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pęknięcie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Sąd podkreślił, że stwierdzenia zagrożenia w takiej sytuacji nie wymaga wiadomości specjalnych przekraczających uprawnienia organów budowlanych wyposażonych w szerokie kompetencje kontrolne procesu budowlanego. Osuwisko ziemi znajdujące się bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, pękniecie drogi dojazdowej do budynku stanowią okoliczności które w sposób oczywisty wskazują na wpływ powstałego osuwiska na bezpieczeństwo budynku. Ekspertyza sporządzona w postępowaniu naprawczym będzie miała na celu fachowe stwierdzenie jakie środki zaradcze należy podjąć, by móc ewentualnie kontynuować prace budowlane a w efekcie przystąpić do użytkowania. Na obecnym etapie jest to niemożliwe.
Jako bezzasadny Sąd ocenił zarzut nie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych dokonanego zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych. Wobec stwierdzonego zagrożenia życia i mienia, które jak ustalono stanowiło samodzielną przesłankę do wniesienia sprzeciwu, wzywanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych w tym oświadczenia: o zgodności obiektu z projektem, doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, czy też właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych jest niecelowe. Uzupełnianie powyższych dokumentów miałoby sens gdyby istniała możliwość "zaużytkowania budynku", a nie w sytuacji gdy z okoliczności wynika, że do tego nie może dojść. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną R. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1) art. 54 ust. 1, art. 84 oraz art. 84a P.b. poprzez błędną wykładnię, a mianowicie poprzez błędne uznanie, iż organ może zgłosić sprzeciw co do zakończenia budowy w oparciu o czynniki zewnętrzne, niezwiązane z samym wykonaniem obiektu budowlanego, jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, bowiem jak uznał Sąd wynika to z kompetencji organów nadzoru budowlanego, które w ramach przyznanych uprawnień mogą powziąć wątpliwości co do tego, że zakończenie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie pozwolenie na użytkowanie nie jest możliwe z uwagi na realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, podczas gdy sprzeciw uzasadniony może być tylko przyczynami wynikającymi z przeprowadzonej inwestycji, a więc nie może być uzasadniony okolicznościami leżącymi poza ową inwestycją i sposobem jej przeprowadzenia,
2) art. 54 ust. 1, art. 84 oraz art. 84a P.b. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji i art.6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zaaprobowaniu zgłoszenia przez organ sprzeciwu co do zakończenia budowy z powołaniem się na fakt ujawnienia się czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas osuwisko jest czynnikiem zewnętrznym, niezwiązanym z samym wykonaniem obiektu budowlanego jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, który nie może stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu co do zakończenia budowy i organ nie mógł zgłosić sprzeciwu co do zakończenia budowy z powołaniem się na fakt ujawnienia się czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę,
3) art. 57 ust. 4 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zaaprobowaniu zaniechania przez organ wezwania inwestora do uzupełnienia braku zgłoszenia w postaci oświadczenia kierownika budowy i podpisu projektanta na rysunkach zamiennych, podczas gdy, jeżeli organ stwierdził braki zawiadomienia o zakończeniu budowy, to zgodnie z art. art. 57 ust. 4 P.b. organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji,
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 106 §§ 3, 4 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i art. art. 229, 230 i 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., a także naruszenie art. art. 133 § 1, 134 § 1 i § 2 oraz 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalne, samodzielnie dokonane przez Sąd, błędne, dowolne, nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy i ustaleniach organów, dokonane na niekorzyść skarżącego i przedstawiające stan faktyczny niezgodne ze stanem rzeczywistym oraz przedstawione bez wskazania jakichkolwiek przesłanek jego powzięcia ustalenie, wedle którego rzekomo bezsporne miałoby być, iż powstałe osuwisko jest wynikiem prac budowlanych i pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy, podczas gdy:
a) nie zachodziły przewidziane przepisem art. 106 §§ 3, 4 i 5 p.p.s.a. przesłanki do dokonywania przez Sąd samodzielnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego,
b) ustalenie, że rzekomo bezspornie powstałe osuwisko jest wynikiem prac budowlanych i pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy jest całkowicie dowolne, nie znajduje oparcia w żadnym dowodzie i nie zostało przez nikogo (w szczególności przez jakikolwiek organ administracyjny) nigdy ustalone, a w szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż skarżący przyznał fakty mogące dawać podstawę do takiego ustalenia, względnie nie wypowiedział się w tym zakresie, wprost przeciwnie skarżący - w szczególności w skardze - wyraźnie i jednoznacznie podnosił, że osuwisko na działce [...] jest jedynie częścią i skutkiem osuwiska na działce [...], stanowiącej własność innych osób, że jest czynnikiem zewnętrznym, niezwiązanym z inwestycją, leżącym poza ową inwestycją i sposobem jej przeprowadzenia,
c) ustalenie takie nie znajduje oparcia w materiale znajdującym się w aktach sprawy,
d) ustalenie takie wykracza poza granice sprawy i jest dokonane na niekorzyść skarżącego, bowiem organy administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje w postępowaniu, będącym przedmiotem skargi, ani w innych postępowaniach nigdy i nigdzie nie dokonały ustaleń takich jak Sąd, które zdają się wskazywać, że osuwisko jest wynikiem inwestycji skarżącego,
e) ustalenie to przedstawia stan faktyczny sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjętym przez organy administracyjne, a jednocześnie nie wskazuje na żadne przesłanki poczynienia takiego ustalenia, co jednocześnie skutkuje wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
f) ustalenie to uzasadnia zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na jego wewnętrzną sprzeczność, z jednej bowiem strony w wyroku tym Sąd uznał, że to czynnik zewnętrzny (osuwisko) może skutkować wniesieniem sprzeciwu, z drugiej zaś strony sąd zdał się uznać, że organ mógł zgłosić taki sprzeciw, bowiem osuwisko nie było czynnikiem zewnętrznym, skoro stwierdził, iż jest ono rzekomo wynikiem prac budowlanych i pozostaje rzekomo w ścisłym związku z realizacją budowy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. oraz art.50 § 1 k.p.a. w związku z art.57P.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu, pomimo, że organ zaniechał wezwania inwestora do uzupełnienia braku zgłoszenia w postaci oświadczenia kierownika budowy i podpisu projektanta na rysunkach zamiennych, podczas gdy, jeżeli organ stwierdził braki zawiadomienia o zakończeniu budowy, to zgodnie z art.57 ust. 4 P.b. to organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. oraz art. art. 7, 75§ 1 77 § 1, 80, 84 oraz 85 § 1 i 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu, pomimo, że organ oparł zaskarżoną decyzję na niepełnym stanie wiedzy o osuwisku, bez wyjaśnienia, jaki jest aktualny stan wiedzy o stwierdzonym osuwisku, czy obecnie oddziaływanie stwierdzonego osuwiska na użytkowanie obiektu może zostać uznane za dopuszczalne, bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i bez przeprowadzenia jakikolwiek dowodów, w szczególności z oględzin nieruchomości (w tym sąsiedniej działki [...]) i opinii biegłego odpowiedniej specjalności, bez wyjaśnienia czy i jakie warunki bezpieczeństwa obiektu nie są spełnione.
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. i art.7 Konstytucji w zw. z art. 54 ust. 1, art. 84 oraz art. 84a P.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pomimo, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez rzeczywiście istniejącej podstawy prawnej, z ewidentnym naruszeniem swoich kompetencji oraz zasady legalizmu i praworządności, a to w sytuacji, w której zaistniały stan rzeczy sprowadzający się do tego, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem i zasadami sztuki budowlanej i nie stanowił i nie stanowi żadnego zagrożenia - nie pozwalał na zgłoszenie sprzeciwu w trybie powołanego art. 54 ust. 1 P.b.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji PWINB z 1 grudnia 2021 r. znak [...], i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 1 września 2021 r., znak [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesiony środek odwoławczy należało uznać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Rozbudowane zarzuty wniesionego środka odwoławczego w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie pozwalają na uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, dot. zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy budynku bosmanki i wiaty służącej obsłudze turystów [...] na działce nr [...] w miejscowości [...] –objętych zgłoszeniem zakończenia budowy z dnia 20 sierpnia 2021 r. (data wpływu), trafnie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tego postępowania nie zachodziły podstawy do zastosowania powołanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skoro brak było innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni przepisu art. 54 ust. 1, art. 84 oraz art. 84a P.b. jak też zasadnie podzielono stanowisko organów nadzoru budowlanego o prawidłowości zastosowania tych norm w realiach tej sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do tezy, iż błędnie uznano, iż sprzeciw co do zakończenia budowy może być zgłoszony w oparciu o czynniki zewnętrze, niezwiązane z samym wykonywaniem obiektu budowlanego, jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż przyczyny wniesienia w takim wypadku sprzeciwu muszą leżeć w samej inwestycji a nie poza nią. Stąd też ujawnienie czynnego osuwiska na działce skarżącego a więc czynnika zewnętrznego, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogło stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu.
Podstawę materialnoprawną wniesienia sprzeciwu stanowił art. 54 ust. 1 P.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 P.b., wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji.
Przepis art. 84 ust. 1 P.b. definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt IIOSK 1535/06).
Ponieważ art. 54 P.b., co już wyżej zaznaczono, nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, dlatego też, nie można wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji, w których wniesienie sprzeciwu będzie zasadne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane jest stanowisko, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują wprost jasno i jednoznacznie, że przyczyną odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czyli zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, o których mowa w art. 54 P.b., mogą być czynniki zewnętrzne, niezwiązane z samym wykonaniem obiektu budowlanego jego zgodnością z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że w tego typu sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy okaże się, że obiekt budowlany został zbudowany na terenie wystepującego osuwiska, czy też w jego bezpośrednim sąsiedztwie mającym wpływ na obiekt budowlany objęty postępowaniem, organ właściwy do wyrażenia zgody na jego użytkowanie nie może wyrazić sprzeciwu, odwołując się do innych przepisów P.b. Nie jest bowiem nowością, że tereny zagrożone ruchami masowymi ziemi oraz tereny, na których występują te ruchy, nie są terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a jeśli już to wymaga to w szczególnych zabezpieczeń poprzedzonych specjalistycznymi badaniami geologicznymi gruntu - patrz wyrok NSA z dnia 21 października 2016r. sygn. akt II OSK 94/15.
W niniejszej sprawie, budynek bosmanki i wiaty służący obsłudze turystów [...] wzniesiony na podstawie decyzji Starosty Leskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 30 maja 2018 r., został zlokalizowany przy skarpie. Już w projekcie budowlanym tego obiektu wskazywano na zagrożenia związane z zabezpieczeniem skarpy. Do projektu budowlanego dołączono bowiem opinię geotechniczną dla projektowanego budynku opracowaną przez inż. Ł. Ś., z której wyraźnie wynikało, że grunty podatne są na uplastycznienie wraz ze wzrostem wilgotności (mowa była by nie dopuszczać do zawilgocenia gruntów) a generalnie wskazywano, iż sporna budowa realizowana jest na terenie, gdzie warunki gruntowe mogą ulegać zmianie. Zatem kwestia monitorowania aktywności tych gruntów była istotną dla realizacji decyzji o pozwoleniu jak i w efekcie dla prawidłowego użytkowania spornego budynku. Nie można przecież oddać do użytkowania budynku, który przed faktycznym przystąpieniem do jego użytkowania poddawany jest masom ziemi na skutek powstałego osuwiska. Gdy tymczasem na terenie działki skarżącego, co niesporne, powstało osuwisko z ewentualną tendencją do dalszego rozwoju, co ujawniono w marcu 2021 r. a więc jeszcze przed wystąpieniem ze zgłoszeniem o zakończeniu budowy obiektu bosmanki i wiaty służącej obsłudze turystów [...] (zgłoszenie wpłynęło 20 sierpnia 2021 r.).
Nie budzi wątpliwości NSA (patrz sprawa II OSK 1041/22), iż skarżący w dniu 9 marca 2021 r. zawiadomił PINB w Lesku, że dla jego realizowanego budynku powstało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co jak wskazał spowodowane jest osuwiskiem ziemi z działki nr [...], a w wyniku powstałego osuwiska strona pozbawiona została prądu oraz zniszczeniu uległa wewnętrzna droga dojazdowa do realizowanej inwestycji. Nadto w dniu 25 marca 2021 r. skarżący przedłożył organowi opinię geologiczną. Jak wynika z tej opinii, że ze względu na występowania licznych szczelin w górnej partii osuwiska zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi, co potwierdza wyżej wyrażoną tezę, iż powstało osuwisko z ewentualną tendencją do dalszego rozwoju.
W konsekwencji przeprowadzona w dniu 23 marca 2021 r. kontrola budowy potwierdziła, że na skarpie powyżej będącego w budowie budynku bosmanki doszło do zsuwu ziemi i powstało osuwisko o szerokości od 20 do 25 m i na długości około 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność W. J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi powstały uszkodzenia opisane w protokole.
Ustalenia powyższe spowodowały, iż postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. organ pierwszej instancji wstrzymał ww. roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi, a także obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] w [...]. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez PWINB ostatecznym i prawomocnym postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r.
Dotychczasowe rozważania pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż nie ulega wątpliwości, że z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i co musiał brać pod uwagę organ zgłaszając sprzeciw na podstawie art. 54 ust. 1 P.b., aby zapobiec realnemu zagrożeniu dla życia i zdrowia, na które przecież powoływał się sam skarżący w piśmie do organu nadzoru budowlanego z dnia 9 marca 2021 r. Przepis ten został w realiach tej sprawy zastosowany w sposób prawidłowy.
W skardze kasacyjnej przyznano, iż samo dokonane zgłoszenie przedmiotowego obiektu obarczone było brakami, nie dołączono bowiem oświadczenia kierownika budowy i podpisu projektanta na rysunkach zamiennych. Stąd czyniony jest zarzut naruszenia w sprawie art. 57 ust. 4 P.b. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na niewłaściwym zaniechaniu wezwania inwestora do uzupełnienia tych braków. Należy w tym miejscu zauważyć, iż braki formalne dokonanego zgłoszenia nie są podstawą do wydania sprzeciwu i nie stanowiły podstawy zastosowania art. 54 ust.1 P.b. w niniejszym postępowaniu. Okoliczności te nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy bowiem nawet wezwanie do uzupełnienia tych braków i ich wypełnienie nie doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia, niż to podjęte w dniu 1 września 2021 r. z uwagi na ujawnienie czynnego osuwiska po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu, a to musiał brać pod uwagę organ zgłaszając sprzeciw na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. Tym samym zarzut naruszenia art. 57 ust. 4 P.b. Sąd odwoławczy uznał za pozbawiony doniosłości prawnej.
Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione we wniesionym środku odwoławczym nie zasługiwały na uwzględnienie. Za chybiony uznano zarzut naruszenia art. 106 §§ 3, 4 i 5 p.p.s.a. i art. art. 229, 230 i 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., a także naruszenia art. art. 133 § 1, 134 § 1 i § 2 oraz 141 § 4 p.p.s.a., co powiązano z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż powstanie osuwiska jest wynikiem prac budowlanych i pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy, co jest, jak zaznaczono, wynikiem samodzielnych ustaleń przez Sąd stanu faktycznego i do tego na niekorzyść skarżącego.
Przy czym powyższe stanowisko skarżącego nie jest aprobowane przez Sąd odwoławczy. W sprawie tej nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Wyjaśnić należy, że w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, nie dopuszczał dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zachowania organu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność działania organu sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).
Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie (niezaakceptowanie) przez sąd jako zgodnej (niezgodnej) z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe (nieprawidłowe) ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów sprawy, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd np. oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).
Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając akta niniejszej sprawy nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie stwierdzenie, iż powstałe osuwisko pozostaje w ścisłym związku z realizacją budowy a co więcej jego bezpieczeństwem jest niewątpliwie trafne. Także określenie, że to osuwisko jest wynikiem prac budowlanych nie jest wykluczone, skoro przedmiotowa inwestycja realizowana jest przy skarpie, która wymagała stosownych zabezpieczeń związanych z realizacją spornej inwestycji. Przy czym to ostatnie twierdzenie wypowiedziane zostało na użytek niniejszej sprawy dotyczącej wniesienia sprzeciwu lecz nie jest to ustalenie osoby odpowiedzialnej za powstanie osuwiska. Ocena czy inwestycja na działce nr [...] spowodowała powstanie osuwiska, zostanie potwierdzona/wykluczona wyłącznie w wyniku realizacji ostatecznego i prawomocnego postanowienia, którym zobowiązano stronę do przedstawienia ekspertyzy geologiczno- inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] w [...]- patrz NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 995/22.
Tym samym prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny materiału dowodowego sprawy zawartego w przedstawionych aktach nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Skoro w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Takiego postepowania nie przeprowadzał Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd pierwszej instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r.,sygn. akt II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. (w tym i art. 229, 230, 233 k.p.c.) dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14).
Również zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Zatem Sąd mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów powszechnie znanych. Takiego uchybienia Sądu pierwszej instancji nie wykazano w skardze kasacyjnej.
Nie doszło także do naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu – patrz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2446/23. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wniesionego przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut obrazy art. 134 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przytoczony przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 1147/20). Natomiast z taką sytuacją procesową skarżącego nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, iż w utrwalonym orzecznictwie NSA dominuje jednolity pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy- porównaj wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 594/23, z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2040/22. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowisko tego Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie zostało przedstawione w sposób czytelny, wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.
Twierdzenia skargi kasacyjnej zawarte w zarzucie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. i art.7 Konstytucji w zw. z art. 54 ust. 1, art. 84 oraz art. 84a P.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pomimo, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez rzeczywiście istniejącej podstawy prawnej, z ewidentnym naruszeniem swoich kompetencji oraz zasady legalizmu i praworządności, pozostają całkowicie nieusprawiedliwione, co wykazano powyżej w motywach niniejszego uzasadnienia.
Z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Tak też uczyniono w przedmiotowej sprawie działając na podstawie i w granicach prawa. Postępowanie administracyjne, ocenione przez Sąd pierwszej instancji słusznie jako prawidłowe, zostało przeprowadzone zdaniem Sądu odwoławczego zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W takim właśnie postępowaniu prawidłowo również zastosowano podstawę materialnoprawną wniesionego sprzeciwu – art. 54 ust.1 P.b. Nie ujawniono więc w sprawie naruszeń uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi.
Wskazywanie dodatkowo na naruszenia przepisów ustawy zasadniczej - art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu jawi się jako całkowicie chybione. Treść tej normy nakazuje organom władzy działanie na podstawie i w granicach prawa. Powoduje to, że po stronie obywatela powstaje słuszne oczekiwanie, że organ władzy publicznej, w tym Sąd, wydając orzeczenie, prawidłowo zastosuje prawo. Celem ustanowienia zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności władzy oraz poddanie działania organów państwa kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Taka prawidłowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została w zaskarżonym wyroku. Nie doszło więc do naruszenia ww. normy. Jedynie w sytuacji gdyby Sąd pierwszej instancji orzekając w określony sposób, nie dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, naruszyłby zasadę określoną w art. 7 Konstytucji, czego w tej sprawie nie można skutecznie przyjąć.
Stąd też przywoływane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.