II OSK 2160/25

II OSK 2160/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 628/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-05-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 39 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136, art. 138 § 2, z art. 145 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 188, art. 193, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 30 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 628/25 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2025 r., znak: DOR.7100.241.2024.ANM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępownia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. kwotę 1037 (słownie: tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/25, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. (dalej jako Skarżąca lub Wspólnota) od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2025 r., znak: DOR.7100.241.2024.ANM, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a." uchylono decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB lub organ I instancji) z 10 lipca 2024 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 27 stycznia 2022 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 26 maja 2021 r. i nałożono na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych: 3 szt. otworów okiennych znajdujących si.e w lokalu nr [...] usytuowanym na czwartym pietrze w budynku przy ul. [...], 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na piętym piętrze, 1 szt. otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na pietym piętrze ww. budynku, materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum EI 60 dla klasy ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, w terminie do 30 września 2022 r., i przekazano sprawę ŁWINB do ponownego rozpatrzenia.
Zasadniczym powodem uchylenia decyzji ŁWINB z 10 lipca 2024 r. była okoliczność, że organ ten w dalszym ciągu nie uzyskał wymaganego stanowiska konserwatora zabytków w sprawie mozliwości wykonania nakazanych, spornych robót, do czego został zobowiązany przez GINB w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 31 października 2023 r.
Organ odwoławczy nie kwestionował określonego przez organ I instancji sposobu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. zakresu i sposobu zamurowania istniejących w podanej lokalizacji otworów okiennych. Podkreślił, że otwory te znajdują się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Ł., na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Zaznaczył, że zarówno według przepisów istniejących w czasie wykonania otworów okiennych jak i zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi nie jest dopuszczalne, aby w ścianie budynku posadowionego w granicy działki można było sytuować otwory okienne.
Organ zwrócił uwagę, że konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w trybie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzono także w wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy.
Pozytywna opinia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarta w piśmie z 14 maja 2024 r. odnośnie do zaproponowanego przez ŁWINB rozwiązania (zabudowy otworów okiennych) nie zastępuje uzyskania wydawanego na wniosek zobowiązanego pozwolenia konserwatorskiego z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.
Organ wskazał na potrzebę zawieszenia postępowania przez ŁWINB do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Zwrócił uwagę organu I instancji na jego uprawnienia wynikające z art. 100 § 1 i 2 K.p.a.
Współnota złożyła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnjego w Warszawie domagajac się jej uchylenia w całości. W jej ocenie niezasadnie uchylono decyzję organu I instancji i ponownie skierowano sprawę do tego organu. Wspólnota zarzuciła wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wadliwie wywiedziono o samowolnym wykoaniu przedmiotowych otworów okiennych. Skarżąca nie znalazła w zaskarżonej decyzji argumentacji uzasadniejącej przyjęcie przez organ poprzedniego rozwiązania doprowadzenia otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem (montaż rolet przeciwpożarowych o odporności ogniowej E 60, uruchamianych za pomocą wyzwalacza termicznego) wypracowanego przez organy i skarżącą przy znacznym nakładzie finansowym z jej strony, za nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Jej zdaniem, nie wyjaśniono okoliczności w zakresie terminu powstania przedmiotowych okien i powstania ich w warunkach samowoli budowlanej bez dopełnienia wymaganych prawem formalności.
W odpowiedzi na sprzeciw GINB wniósł o jego oddalenie, potrzymując w sprawie swoją dotychczasową argumnetację.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Mając na uwadze granice orzekania Sądu wyznaczone treścią art. 64e Sąd wskazał, że nie bada on w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten istotnie wpływa na załatwienie sprawy. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1523/24). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania, może skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, która jak wspomniano, stanowi wyjątek od zasady orzekania merytorycznego.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ŁWINB nakazującą Wspólnocie zamurowanie otworów okiennych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie. Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 6 i pkt 7 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6) lub zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (pkt 7). Sąd podzielił stanowisko organu, że podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice.
Sąd wskazał, że spornym zagadnieniem stanowiącym przedmiot kontrolowanego postępowania było ustalenie w ramach wznowionego postępowania braku pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie prac budowlanych nakazanych skarżącej decyzją z 27 stycznia 2022 r., przy budynku wpisanym do rejestru zabytków.
Sąd podkreślił, że kwestia ta była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obu instancji na skutek sprzeciwu skarżącej od decyzji GINB z 31 października 2023 r., a następnie skargi kasacyjnej od wyroku zapadłego na skutek tego sprzeciwu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2024 r. (sygn. akt II OSK 1822/24) oddalającym skargę kasacyjną Wspólnoty od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2024 r. oddalającego sprzeciw stwierdził, że "zasadnie zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2022 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 27 stycznia 2022 r." Jednocześnie NSA podzielił stanowisko organu "wykluczające możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Przedstawione w decyzji ŁWINB z 15 grudnia 2022 r. stanowisko co do wyrażenia w sprawie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków - w trybie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego - milczącej zgody na wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł. spornych robót budowlanych - zdaje się pomijać kwestię, iż odesłanie w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego do art. 39 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie ujawnia, że wskazana dyspozycja nie odnosi się do każdej postaci działania wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji publicznej, ale znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków". NSA uznał, że skoro budynek należący do skarżącej jest wpisany do rejestru zabytków to wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. NSA uznał, że GINB prawidłowo uchylił decyzję ŁWINB w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, zobowiązując go jednocześnie do uzyskania stanowiska konserwatora zabytków (w formie pozwolenia konserwatorskiego) w sprawie możliwości wykonania robót polegających na zamurowaniu spornych otworów okiennych materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło.
Sąd wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak też Sąd związane były stanowiskiem przedstawionym w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Sądu, GINB trafnie w zaskarżonej decyzji uznał, że ŁWINB ponownie rozpatrując sprawę nie wykonał wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej tego organu (z 31 października 2023 r.) następnie potwierdzonych we wspomnianych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Skoro bowiem organ pierwszej instancji został zobowiązany do uzgodnienia nakazanych prac budowlanych przy budynku wpisanym do rejestru zabytków w trybie określonym w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego, to uzyskanie przez organ pierwszej instancji opinii organu konserwatorskiego, nie stanowi prawidłowego wykonania tego zobowiązania. Brak przedłożenia pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie robót przy zabytku wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami uniemożliwiał natomiast wydanie decyzji merytorycznej przez organ nadzoru budowlanego, co zostało przesądzone na wcześniejszym etapie postępowania.
Z tych względów Sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. albowiem dokonanie stosownych uzgodnień decyzji z innymi organami, znacznie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwuierdził, że wykraczają one poza granice postępowania sądowego wszczętego na skutek sprzeciwu. Postępowanie to ogranicza się do oceny czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 K.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Jedynym powodem przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie braku pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie spornych prac budowlanych i tylko ta kwestia mogła stanowić przedmiot zarzutów sprzeciwu. NSA w powołanym wyroku z 22 października 2024 r. stwierdził, że szersza kontrola sądowa, obejmująca m.in. trafność rozstrzygnięcia w zakresie nakazania Wspólnocie zamurowania otworów okiennych będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne. Taką decyzją nie jest natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja GINB z 4 lutego 2025 r.
Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Ł. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
1) art. 151a § 2 P.p.s.a. wzw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako K.p.a., art. 106 § 1 i 5 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I Instancji z uwagi na to, iż Organ w treści uzasadnienia w całości akceptuje ustalenia i rozstrzygnięcie poczynione przez Organ I instancji (mimo oczywistych i licznych zarzutów Skarżącej kasacyjnie w tym zakresie), w związku z czym był uprawniony i mógł sam wystąpić o stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kierując się zasadą szybkości postępowania;
2) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w konsekwencji:
a. oparcie ustaleń na wadliwych, błędnych lub nieprzydatnych dokumentach źródłowych bez uprzedniego poddania ich krytycznej analizie, z których nie może wynikać, że samowolnie wykonano okna na V piętrze w korytarzu i przedpokoju lokalu nr [...] w latach 1923-1960 oraz samowolnie wykonano okno w pokoju lokalu nr [...] w latach 1960-1986;
b. błędne ustalenie okoliczności wykonania przedmiotowych okien;
c. oparcie twierdzeń o braku wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na niekompletnym materiale dowodowym i poprzez powielenie ich w treści uzasadnienia decyzji Organu oraz formułując w tym zakresie wytycznych, związanie nimi Organu I instancji mimo oczywistej wadliwości tych ustaleń.
3) art. 151 a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nieuzasadnione przyjęcie terminu powstania przedmiotowych okien oraz nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowe okna zostały wykonane bez dopełnienia formalności prawem przewidzianych i są nie do pogodzenia z porządkiem prawnym i poprzez powielenie ich w treści uzasadnienia decyzji Organu oraz formułując w tym zakresie wytycznych, związanie nimi Organu I instancji mimo oczywistej wadliwości tych ustaleń.
4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego wskazanych w treści uzasadnienia decyzji Organu, mimo oczywistych i licznych zarzutów Skarżącej kasacyjnie w tym zakresie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępownia, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przwem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Spółdzielni, przemawia za zasadnością podniesinych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. opiera się na uzasadnionych podstawach.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedzenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może, a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była nieprawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez GINB było to, że w postępowaniu wznowieniowym opartym na podstawach wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) i pkt 7 K.p.a.(zagadnienie wstępne zostałao rozpstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji), organ I instancji nie uzyskał pozwolenia konserwatroskiego na prowadzenie prac budowlanych nakazanych decyzją z 27 stycznia 2022 r. przy budynku skarżącej wpisanym do rejestru zabytków.
Jak wynika z akt sprawy o obowiązku uzyskania przez organ I instancji pozwolenia konserwatroskiego przesądzono już wcześniej podczas wydawania poprzedniej decyzji kasatoryjnej GINB z 31 października 2023 r., której legalność potwierdziły wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z 22 października 2024 r. sygn akt II OSK 1822/24 o oddaleniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2024 r., oddalającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej GINB. Wówczas NSA stwierdził wprost, że nie ma zastosowania w sprawie art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (milcząca zgoda konserwatora zabytków na wykonanie nakazanych robót budolanych) a organ na potrzeby orzeczenia o nakazie przeprowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku wpisanym do rejestru zabytków powinien wcześniej uzyskać pozwolenie konserwatorskie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. NSA wskazał, "odesłanie w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego do art. 39 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie ujawnia, że wskazana dyspozycja nie odnosi się do każdej postaci działania wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji publicznej, ale znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Zatem NSA przesądził o tym, że budynek należący do skarżącej, wpisany do rejestru zabytków, wymagał przed wydaniem decyzji nakazującej zamurowanie okien, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z powyższego wynika, że organy nadzoru ponownie prowadząc postępowanie musiały wystąpić do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie pozwolenia na zamurowanie otworów okiennych w sposób przewidziany przez organ w nakazie w trybie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie wznowieniowe w I instancji takiego uzgodnienia nie uzyskał jednakże, w ocenie NSA, nie było to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, któremu nie mógł zaradzić organ odwoławczy.
Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro może prowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie, to w zakresie jego kompetencji mieści się również zwrócenie się do konserwatora zabytków o pozwolenie konserwatroskie na wykonanie w zabytku robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych: 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na czwartym pietrze w budynku przy ul. [...], 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na piętym piętrze, 1 szt. otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na pietym piętrze ww. budynku, materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum EI 60 dla klasy ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120.
W ocenie NSA, uzyskanie pozwolenia konserwatroskiego nie jest przeprowadzeniem postępowania dowodowego czy wyjaśniającego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania powinno być dokonane przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadza samodzielnie żadnych czynności dowodowych a jedynie występuje o uzgodnienie (stanowisko w sprawie uprawnionego, specjalistycznego organu). Na podstawie tego uzgodnienia wyda rozstrzygnięcie adekwatne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W tym stanie sprawy Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem organ odwoławczy stwierdzając uchybienie organu w powyższym zakresie był kompetentny do dokonania uchybionej czynności organu I instancji, a po uzyskaniu stanowiska organu konserwatorskiego, do wydania rozstrzygnięcia.
Zdaniem NSA nie dojdzie do naruszenia związania oceną prawną dokonaną w wyroku NSA z 22 października 2024 r. albowiem obowiązek stwierdzony tym wyrokiem zostanie przez organ wykonany. Okoliczność, że o pozwolenie konserwatorskie wystąpi organ odwoławczy nie będzie miała istotnego znaczenia bowiem w sprawie istotą było samo uzyskanie tego stanowiska uprawnionego organu a nie to czy wystąpi o to organ I czy II instancji.
Ponadto wystąpienie o brakujące pozwolenie konserwatroskie przez organ odwoławczy odpowiada zasadzie szybkości postępowania, gdyż doprowadzi do szybszego załatwienia sprawy bez konieczności angażowania organu niższej instancji.
Niezasadne zatem było twierdzenie Sądu I instancji, że dokonanie uzgodnienia z innym organem wykraczało poza ramy uzupełniajacego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy zgodnie z art. 136 K.p.a. Organ nie prowadzi w istocie żadnego postępowania dowodowego a jedynie pyta organ konserwatroski czy zakres nakazanych prac będzie zgodny z ochroną wartości zabytkowej kamienicy. Dowód zakłada istnienie jakieś tezy, która ma zostać tym dowodem potwierdzona lub obalona. W przypadku stanowiska organu specjalistycznego nie sposób twierdzić, że stanowisko to pozytywne czy negatywne cokolwiek udowadnia.
W związku z powyższym NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. bowiem nie było potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i kierowania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł samodzielnie wystąpić o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Już sam ten zarzut uzasadniał uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji dlatego NSA nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Sąd I instancji błędnie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Zakres koniecznych ustaleń organu I instancji nie wykluczał dokonania ich samodzielnie porzez GINB albowiem nie przekraczało to jego kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a. a tym samym nie godziło w zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 1 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję kasatoryjną. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
NSA zauważa przy tym, że rozpatrywanie kwestii wadliwości ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania nakazu wykonania robót budowlanych wykraczało poza granice rozpozania sprawy dotyczącej sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Orzekanie w tym zakresie byłoby przedwczesne albowiem stanowisko merytoryczne organu będzie można ocenić względem ustalonego stanu faktycznego gdy organ zapozna się ze stanowiskiem konserwatora zabytków. Może się bowiem zdarzyć, że z uwagi na to stanowisko organ zmodyfikuje swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie, zwłaszcza, że z akt administracyjnych wynika, że wcześniej organ konserwatorski nie wnosił zastrzeżeń odnośnie do zamontowania rolet przeciwpożarowych w oknach, które organ nakazał zamurować.